我國農村土地經營權繼承問題研究

□靳英桃

（河南檢察職業學院 河南 鄭州 451191）

1978 年我國確立了家庭聯產承包責任制的農村土地承包經營制度，該制度于1986 年以土地承包經營權的形式寫入了《中華人民共和國民法通則》，2007 年在《中華人民共和國物權法》中明確土地承包經營權為用益物權的一種，由此確認了土地承包經營權的物權屬性。2018 年修訂后的《中華人民共和國農村土地承包法》（以下簡稱《農村土地承包法》）和2019 年修訂后的《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）均規定了保護農民的合法土地承包經營權不受侵犯。2021 年1 月1 日生效的《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）再次確認了土地承包經營權和土地經營權的法律地位[1]。

1 實踐中對農村土地承包經營權繼承問題的處理

實踐中對土地承包經營權繼承問題的處理出現了兩種不同的方式，一種處理方式認為土地承包經營權不屬于個人財產，不能成為繼承的客體；另一種處理方式認為土地承包經營權屬于個人合法財產，是繼承權的客體，可被繼承人繼承。

1.1 案情簡介

1.1.1 李某某1 訴李某某2 繼承糾紛案

2009 年最高人民法院公報公布了1 例有關土地承包經營權繼承糾紛的案件。原告李某某1 與被告李某某2 系姐弟關系，2014 年二人因其父親去世，對于其父生前承包的0.102 hm2土地發生土地承包經營權繼承糾紛。南京市某區法院認為，家庭承包方式下，承包經營權的主體只能是農戶，而不是單個家庭成員，根據我國《繼承法》的規定，遺產是公民死亡時遺留的個人合法財產。農村土地承包經營權不屬于個人財產，不能被繼承。

1.1.2 趙某某1、趙某某2 訴趙某某3 土地承包經營權繼承糾紛案

根據駐馬店市中級人民法院（2013）駐民三終字第227 號民事判決，原告趙某某1、趙某某2 與被告趙某某3 系同胞兄弟，3 人均系平輿縣某村村民，與該村村民組有土地承包關系，3 人與其母親均分得承包地0.085 hm2，后其母去世，3 人因其母承包土地的承包經營權發生糾紛，訴至法院。一審和二審法院均認為，農民享有的土地承包經營權繼承權受法律保護，對于承包期內的土地承包經營權，原被告享有平等的繼承權，因此支持原告的訴訟請求。

1.2 立法缺陷

我國立法上沒有明確規定土地承包經營權繼承的處理，更沒有關于土地經營權能否繼承的規定。2019 年修訂的《土地管理法》中沒有涉及土地承包經營權繼承的問題，2018 年修訂的《農村土地承包法》第三十二條規定，承包人應得的承包收益，依法可以繼承。林地承包的繼承人在承包期內可以繼續承包。第五十四條規定，通過招標等公開承包方式取得土地經營權的，承包人應得的承包收益可以繼承；在承包期內，繼承人可以繼續承包。

2021 年1 月1 日生效的《民法典》繼承編第一千一百二十二條規定，遺產為自然人死亡時的個人合法財產。依照法律規定或根據性質不得繼承的遺產不得繼承。沒有明確哪些財產屬于依據法律規定或根據其性質不能繼承的財產。最高人民法院最新修改的關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的司法解釋第一條涉及農村土地承包民事糾紛的案由中明確規定了承包經營權繼承糾紛和土地經營權繼承糾紛，第二十三條仍然僅肯定了林地家庭承包中，承包方繼承人的繼承權和其他方式承包中繼承人的繼承權，對于除林地以外的家庭承包中繼承人的繼承權仍未提及。

2 “三權分置”改革下我國農村土地經營權的屬性分析

2014 年，我國首先在政策層面進行改革，確立了“三權分置”中的三權，即集體土地所有權、農戶承包權和土地經營權。2018 年，我國將“三權分置”改革的內容正式寫入修正的《農村土地承包法》，將三權界定為“集體土地所有權+土地承包經營權+土地經營權”，將土地經營權單獨分離出來，確立了土地經營權的法律地位，規定承包方承包土地后，可以自己經營承包地，也可以保留土地承包權，將土地經營權流轉給他人。對于土地經營權的性質，學界存在以下不同觀點。

2.1 認為農村土地經營權是用益物權

《民法典》物權編第三分編明確規定，土地承包經營權屬于用益物權的一種，土地經營權是在土地承包經營權人將土地流轉給他人時派生的一種用益物權，土地經營權人在合同約定期限內，有權開展自主經營活動，有權對土地進行占有、使用和收益。為了保證土地經營權的穩定性，將土地經營權定性為一項用益物權，當土地承包經營權人要提前收回土地，并再次流轉給不知情的第三人時，土地經營權作為用益物權，具有對世性，土地經營權人可以直接要求第三方返還流轉的土地，這樣有利于穩定土地經營權，保障土地經營權人的利益[2]。

2.2 認為農村土地經營權是債權

認為經營權是債權的觀點下，土地經營權是土地承包經營權人以租賃合同的形式將土地使用權流轉給他人，該權利以土地使用權為標的，于租賃合同成立時生效，是一項債權，土地承包經營權人和受讓人之間產生租賃權利義務關系。受讓人即土地經營權人通過大量租賃零碎土地，成為農業大戶，繳納租金，進行農業生活規模化經營活動。

根據《民法典》物權編的規定，土地經營權人在合同約定期限內，有權自主開展農業生產經營活動，有權對土地進行占有、使用和收益，有權處置土地經營權，在合同約定期限內，發包方不得隨意收回承包地。因此，認定土地經營權是從土地承包經營權基礎上派生出來的一項權利用益物權，更有利于發展規模化農業生產經營活動，使農村土地資源得到最優化的配置。

3 我國農村土地經營權繼承的可行性

3.1 土地經營權繼承的可能性

“三權分置”模式下，土地承包權繼續承接集體經濟組織成員的身份屬性，而土地經營權則擺脫了原來的土地承包經營權的身份屬性，在流轉對象上，土地經營權人不限于集體經濟組織成員內部，只要從事農業生產經營活動，可以是承包人以外的自然人、法人或其他組織。

土地經營權作為一項權利用益物權，具有極強的財產屬性，土地經營權人有權對土地進行占有、使用、收益，并可以土地經營權向金融機構提供融資擔保，具有極強財產屬性[3]。

2018 年修訂的《農村土地承包法》規定，土地經營權人有權自主決定開展農業生產經營活動，取得經營收益，這一點在《民法典》物權編同樣得到了明確規定。同時《農村土地承包法》規定了土地經營權具有可擔保性，可以土地經營權向銀行等金融機構提供擔保。根據《民法典》物權編的規定，流轉期限5 年以上，并向土地登記機構申請登記的土地經營權，具有對抗善意第三人的效力[4]。

3.2 土地經營權繼承的必然性

盡管新生效的《民法典》繼承權編仍然沒有明確規定土地經營權是否可以作為遺產發生繼承，實踐中針對土地承包經營權繼承糾紛的司法裁判結果不一，表明實務中對于土地承包經營權和土地經營權的處理是存在不同理解的。

首先，土地使用權是農村地區農民的一項非常重要的財產權利，政策與法律都承認土地經營權可以自由流轉，繼承作為流轉的一種典型方式，允許土地經營權繼承，是其作為一項用益物權財產性權利的題中應有之義，也符合我國廣大農村地區的實際情況，土地經營權的繼承在我國農村地區普遍存在，符合人們的心理預期。

其次，土地經營權的繼承不影響集體土地所有權的存在，也不否認農戶的土地承包權。當流轉期限屆滿，土地承包人依據土地經營權流轉合同有權收回流轉土地，并再次進行流轉或者收回自己經營，能夠確保土地最終回歸集體經濟組織。

綜上，土地經營權作為一項具有極強財產屬性的權利，是農民重要的財產之一，無論是從立法本意還是從民間習俗來看，都具有繼承的可能性和必然性。

4 農村土地經營權繼承問題的措施構建

“三權分置”模式下，土地的社會保障功能由農戶承包權承擔，土地經營權承擔占有、使用、收益以及融資等追求土地使用價值的功能，土地經營權具有完全流通性，放活土地經營權是“三權分置”改革的重要一環，因此，能夠完全流通的土地經營權的繼承也只是時間問題。如何構建我國農村土地經營權的繼承制度，應結合我國目前的立法實踐和理論研究，從以下兩個方面考量。

4.1 農村土地經營權繼承的法律適用

2021 年1 月1 日生效的《民法典》在繼承編中取消了原《中華人民共和國繼承法》第3 條對遺產的范圍進行的“列舉+兜底式”的詳細規定，而是將遺產統一概括為自然人死亡時個人所遺留的合法財產。土地是我國農民的一項重要生產資料，《民法典》也將土地承包經營權和土地經營權明確規定在物權編用益物權項下，農村土地經營權無疑是一項重要的財產權利，屬于土地經營權主體的一項合法財產。《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民法典〉繼承編的解釋（一）》（法釋〔2020〕23號）第二條規定，承包人死亡時還未取得的承包收益，其繼承人有權要求發包單位或者繼續承包合同的人進行合理的折價和補償，作為遺產進行繼承。

2021 年1 月1 日生效的最新修正的涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的司法解釋明確規定了承包經營權糾紛和土地經營權糾紛的案由。明確了林地家庭承包和其他方式承包的繼承人有權利繼承被繼承人的土地承包權和土地經營權。

上述法律規定盡管仍未明確耕地和草地的土地承包權與土地經營權可否繼承，但目前有效的法律規定也未明確禁止耕地和草地的土地承包經營權和土地經營權的繼承，《民法典》屬于私法，農村土地承包經營權與土地經營權屬于民法體系中的用益物權，因此作為特別法的《農村土地承包法》中對于土地承包經營權和土地經營權的繼承問題，也屬于民法體系，根據私法領域“法不禁止即可為”的普適理念，對于家庭承包中的耕地和草地的繼承也應予以認可和支持。

4.2 土地經營權繼承主體有關問題的路徑分析

“三權分置”改革下，土地承包權由于其身份屬性的限制，可以進行有限繼承，而土地經營權是一項完全可以自由流轉的財產權利，對土地經營權的繼承應認定為一般繼承，確立完全繼承。

4.2.1 土地經營權繼承的主體不限于本集體經濟組織的內部成員

土地經營權的繼承為一般繼承，被繼承人可以是農戶中的個人，也可以是本集體經濟組織以外從事農業生產經營的個人或組織。

首先，本集體經濟組織內部成員可以繼承被繼承人的土地經營權。只要在土地經營權的流轉期限內，不超過土地承包期的剩余期限，該繼承權就應受到保護。

其次，集體經濟組織以外的人，不受身份限制，也可繼承被繼承人的土地經營權。在土地經營權不存在身份限制的情形下，其社會保障功能已無從談起，因此集體經濟組織以外的人可以按一般財產繼承對土地經營權進行繼承。

4.2.2 土地經營權到期后區別對待不同的繼承人

對于集體經濟組織以外的繼承人，當其所繼承的土地經營權到期后，土地經營權應回歸到原土地承包人或其繼承人，原土地承包人或繼承人已去世的，該權利便回歸農村集體經濟組織，集體經濟組織為土地的所有權人。

對于集體內部的繼承人，當其繼承的土地經營權到期后，該權利回歸到原土地承包人或其繼承人，原土地承包人或繼承人去世，沒有其他繼承人的，該權利人可與村集體經濟組織重新簽訂新的承包合同，繼續經營土地，以穩定長期的土地承包關系。

5 結束語

“三權分置”改革在政策層面的精神在《農村土地承包法》和《民法典》物權編、繼承編以及相應的司法解釋中得到了體現和反映。“三權分置”改革后，農村土地承包經營權派生出了土地承包權和土地經營權，土地承包權承載了原土地承包經營權的身份屬性，土地經營權則承繼了其財產屬性，對土地權益的繼承不僅符合立法的本意，也符合我國廣大農村的習俗，因此，應從理論和實踐中支持并認可土地經營權繼承的做法，確保土地經營權長期穩定發展，放活農村土地經營權。