北極航道環境保護的國際治理現狀及其分析

北極地區通常是指北緯66°34′(北極圈）以北的廣大區域，雖然從地理位置上看，北極地區是由北冰洋及其周邊海域組成的地區，但由于冰雪覆蓋，陸緣冰架、大陸冰蓋和洋面巨大的浮冰或冰山使得北極地區航行困難。隨著全球氣候變暖、北冰洋浮冰融化以及航海技術的發展，北極地區的可航性對國際航運產生了重大影響。目前，北極航道中有兩條可航航道，分別為主要經過俄羅斯的東北航道，以及主要經過加拿大的西北航道。理論上還有一條穿越北極點的中央航道，但北冰洋中心區域終年冰雪，加之全球氣候治理的不斷開展，這條理論上的航線目前并不具有開發可能性。因此，對于北極航道環境污染的國際治理將主要集中在東北和西北航道及其周邊水域。

一、北極航道的可航性對其環境的影響

溫室氣體排放導致全球氣候變暖，北極冰架和海冰緩慢融化，以巴倫支海為例，巴倫支海位于大西洋東側，是大西洋海水進入北冰洋的重要通道，成為受到外來暖水影響最顯著的區域。經過分析，巴倫支海的海冰面積季節性變化明顯且呈現減少趨勢。北冰洋海冰覆蓋的面積不斷下降，開闊水域不斷增大，在現有觀測數據和數值模式的基礎上，有專家預測2040年北冰洋夏季海冰將完全消失。北極海冰面積下降為北極航道提高了可航性，但另一方面，北極航道的可航性也將對北極地區的生態環境以及全球氣候產生影響。在過去很長一段時間內，厚重的海冰使得北極航線無法完全通航，而北極海冰的逐漸融化將為北極航道商業化（如定期航線和旅游）帶來可能。北極地區漁業資源和石油、天然氣儲備豐富，這也是各國主張和參與北極航道的運輸和作業開發與利用的重要原因。而航運作為當前國際貿易和海上作業的主要形式，按照目前的航海技術和造船水平，一旦將北極航道作為航線經營必然會影響北極地區原始的生態環境。

（一）海洋環境污染

船舶對海洋環境的污染主要是在航行過程中由于自身排水、排油以及垃圾產生的污染，或者由于事故產生的污染，如船舶碰撞產生的漏油污染。在北冰洋地區尤其要預防船舶事故造成的污染。北極的低溫環境、流冰和水文循環情況等復雜因素會導致油污等污染物不易消散，為污染的清理工作帶來困難，進而對北極環境造成重大破壞。對于船舶而言，造成油污損害的原因主要為泄露或排放，而造成船舶漏油的因素在很大程度上是由于事故。引起全世界關注的“托利·堪庸”船舶溢油污染事件，便是因為觸礁造成的重大海上油污事故。隨著北極海冰逐年融化，如果北極航線開通，北極航線極有可能被用來運送石油等能源制品，而北冰洋復雜的自然條件使得船舶在北冰洋的航行與在一般海洋不同。因此，北極地區航行的油污損害預防要重點關注船舶碰撞事故的發生。北冰洋極寒的航行情況對船舶適航性要求極高，尤其是隨著海冰融化，北極水域的現有海圖已經不適合航行需要，在航行途中亦需要處理狹窄水道和海冰造成的航行困難。因此，北極地區的航行需要精確的天氣預報和與現實條件相符的海圖作為輔助，以確保航行安全。否則，即使再有經驗的海員也無法應對自然條件惡劣的北冰洋航道。如果操作不慎，船舶將會在北極航道中發生航海事故，船舶燃油或者作為運輸貨物的貨品油甚至有毒有害物質將給北冰洋地區的水源、飲水動物以及植物帶來負面影響。

（二）大氣污染

船舶對大氣的污染主要來自船舶廢氣。在船舶排放的廢氣中，排放比例最大的是二氧化碳。國際海事組織（International Maritime Organization，簡稱“IMO”）的調查報告顯示，國際海運業是全球最大的硫化污染物排放行業，因此，在北極航道具有可航性之前，國際社會就已經開始關注船舶減排的有關事項。雖然目前在北極航區航行的船舶數量較少，沒有對北極地區的大氣環境造成直接的嚴重的影響，但是大氣環境的流動性特質使得船舶污染的區域性污染可能性增大。《聯合國氣候變化框架公約》《聯合國氣候變化框架公約的京都議定書》（簡稱《京都議定書》）《關于消耗臭氧層物質的蒙特利爾議定書》等諸多國際溫室氣體減排與氣候保護公約都有針對二氧化碳減排的相關規定。其中，《京都議定書》最早提及海運溫室氣體排放問題。根據國際海事組織的統計，國際航運業的二氧化碳排放量占全球總量的3%左右，但如果不及時控制，到2050年該比例將增至18%。硫氧化物的排放比重大，而且它是會造成嚴重危害的一類氣體，主要來源是船用燃油在燃燒時生成的二氧化硫和少量三氧化硫，二氧化硫對人體有害，可導致急性支氣管炎、哮喘、痙攣甚至窒息等。如果大氣中二氧化硫含量過高時，會形成酸雨，導致植物和動物損害，加劇許多物質的腐蝕及海洋酸化。

二、北極航道環境的國際治理現狀

目前，北極航道環境國際治理的主體主要為國際組織和區域組織。一方面，國際組織通過制度的框架性設計為北極航道的環境治理提供了一般性的法制基礎；另一方面，北極地區的區域組織以其地理區位的優勢積極開展北極航道環境保護的合作。

■霧鎖山隘｜韓鳳平/攝

（一）國際組織對北極航道環境的治理

1.聯合國對北極航道環境治理機制的框架性安排。

（1）1982年《聯合國海洋法公約》（簡稱《公約》）對北極地區事務的解決起到了一定的指導作用。當前國際海洋法的法律體系由此構建，雖然美國并沒有加入，但是不影響美國對《公約》中有關規則的適用。《公約》對于北極問題的規定只有一個條款——第234條，即“冰封區域”的海洋法地位。雖然通過《公約》來解決北極問題已經成為廣泛共識，但對于第234條是否可以用于論證關于北極航道的海洋權益，目前各方仍存在分歧。

（2）《聯合國氣候變化框架公約》于1992年通過，1994年生效，對北極地區應對氣候變化具有積極意義。

（3）聯合國環境規劃署發起的《生物多樣性公約》于1993年12月29日生效，為生物多樣性保護建立了國際框架，該公約對氣候變化與生物多樣性之間的關系予以關注并將氣候變化問題整合到公約的各項機制之中。

2.國際海事組織對北極航道環境治理機制的積極響應。國際海事組織海是聯合國的一個特殊機構，主要為從事國際海洋貿易的海運業在技術管理方面提供合作機制。

（1）目前國際海事組織尚未將北冰洋規定為特殊水域或特別敏感水域，也未采取特殊的強制性措施和航運規則措施。《極地水域船舶航行安全規則》的生效是對北極航道治理在制度上的突破，該規則實際上打破了北冰洋沿岸國家基于主權所構成的封閉性管轄模式，一定程度上排除了一國單邊立法和國際習慣的確立形式。《國際海上人命安全公約》第14章關于“極地航行船舶安全措施”的修正案使其成為強制性規則，對北極地區的安全航行具有重大意義。

（2）目前由國際海事組織制定并生效的有關船舶對海洋污染損害的公約主要有《1992年國際油污損害民事責任公約》《1992年設立國際油污損害賠償基金國際公約》《2001年船舶燃油污染損害民事責任公約》和《國際防止船舶造成污染公約》（簡稱“MARPOL”）等。MARPOL在設立時只是針對船舶的海上污染，沒有涉及對大氣污染的規定。2008年10月，國際海事組織海上環境保護委員會（MEPC）第58次會議通過了MARPOL“防止船舶造成大氣污染”的附件六，針對全球排放控制區以外區域航行的所有船舶，提出自2020年1月1日起必須使用硫含量不超過0.5%的燃油標準要求。國際海事組織海上環境保護委員會第70次會議決議：自2020年1月1日起，全球使用硫含量小于等于0.5%的低硫油作為船用燃油的上限，或者船舶采取了其他等效的措施來減少硫排放。這一決議得到全世界大多數國家的支持。2018年10月，國際海事組織海上環境保護委員會第73次會議決議：從2020年3月1日起，沒安裝替代設備洗滌器（scrubber）的船舶，將不允許攜帶高硫燃油（HSHF0）。

（3）與一般國際公約缺少國際執行力不同，2020全球“限硫令”將通過締約國的港口國監督強化其執行力。港口國監督（Port State Control，簡稱PSC檢查）是指港口國政府機構對到港的外國船舶進行的安全檢查，一般是對船舶的外觀和航行資質進行的檢查。項目檢查不合格時，PSC檢察官可要求船舶限期糾正，糾正之后方可入港，嚴重時可將其判定為“低標準船舶”而被滯留。可見，隨著國際海事組織“限硫令”的實施，限硫標準將會作為一項檢查內容對外國船舶實施檢查。PSC檢查能夠為“限硫令”提供有效的執行力。

（二）區域組織：北極理事會對北極航道環境治理合作機制的構建

作為北極地區最重要的政府間組織，北極理事會在吸納“北極環境保護戰略”的基礎上，將其職能范圍從北極環境治理延伸到社會和經濟領域，在強調環境保護為其核心事務的基礎上，積極推進北極地區的可持續發展。北極理事會2004年出臺了北極海洋戰略計劃（Arctic Marine Strategic Plan），開啟關注和參與北極行業內治理的進程。北極理事會與國際海事組織合作，以國際海事組織制定的船舶安全和污染防止公約為基礎，出臺了《北極海域石油運輸指南》《北極冰覆蓋水域船舶操作指南》等技術文本。2011年5月，北極理事會成員國簽訂了《北極地區海上搜救先驅合作協議》，2013年5月又簽訂了具有約束力的《關于北極海洋石油污染防范和響應合作》。

三、北極航道環境保護的困境

北極航道的環境治理工作雖然取得了一定的效果，但是隨著北極冰雪融化和北極航道戰略地位的提升，法律制度的滯后性、區域組織的管理能力欠缺以及極地國家對北極航道利益的分歧等問題逐漸凸顯。這些問題使得當前北極航道的環境保護仍然面臨法律缺失和制度難以落實等困境。

（一）國際法規定的缺失

《公約》第234條是為數不多的由幾個相關國家商議而形成的條款，在第三次海洋法會議期間由于并未受到其他國家的反對而最終納入到公約體系之中。可見，該條款在很大程度上代表了最初提出該文本的少數幾個國家的利益。這些北極國家對北極地區的關注不僅是保護北極地區海洋環境利益，而且考慮到北極地區重要的戰略地位，加拿大和蘇聯談判的重要目標之一是使得其國內北極海域航行法規之國際法合法性得到國際社會的認可。就北極海洋環境保護而言，現行國際海洋法尚存局限性，《公約》固然有冰封區域的條款，但因規定過于原則和籠統，仍需制定新的有具體實踐操作性的規則。

（二）區域性組織對北極事務管理能力不足

北極理事會的規范不具有強制執行力。根據《渥太華宣言》第一條，北極理事會的定性是一個高級別的論壇，旨在就北極共同事務特別是北極的可持續發展和環境保護問題，在北極原住民團體和北極其他居民的參與下，為北極國家提供一個促進合作、協調和互動的平臺。北極理事會雖由加拿大、丹麥、芬蘭、冰島、挪威、瑞典、俄羅斯和美國八個北極國家（簡稱“北極八國”）創設，但由于北極地區復雜的地緣政治屬性，北極理事會制定的規范從“軟法”向“硬法”的飛越性發展將是一個緩慢的過程。

（三）極地國家對北極航道利益存在分歧

北極的大陸和島嶼的領土主權分別屬于北極八國。北極海域的季節性無冰現象，為各國商業利用北極航道和開發北極資源提供機遇。在當前的法律構建中，北極國家對北極海域都表示出了自己的主張，使得北極八國協作機制面臨挑戰。面對不明朗的國家間關系的發展局勢，有關國家間環境保護合作的未來十分堪憂。