生態補償轉移支付機制運行解析與比較研究

隨著人們對于優質生態環境的訴求日漸高漲，大力推進生態文明建設成為國家高質量發展的根本要求。生態環境作為最公平的公共產品，具有典型的外部性特征和價值隱性，其擁擠產品屬性無法通過市場機制消除生態效益外溢，政府運用生態補償轉移支付機制主動介入生態環境保護過程并進行調控，解決環保成本與生態收益、責任承擔與利益分配不對稱的問題，實現保護、破壞、受益、受損多方均衡。

一、生態補償轉移支付機制的背景內涵

在國際上生態補償轉移支付被稱作“生態環境服務支付”（Payments for Environmental Services,PES），即按照生態服務功能價值量，生態服務系統的消費者和破壞者向生態保護和修復者支付相應的費用，1997年哥斯達黎加開啟一個全國性環境轉移支付項目-PSA（Pagopor Servicios Ambientales），成為在發展中國家中首先應用PES方法的國家。此外，巴西在20世紀90年代建立起一套生態轉移支付機制-ICMS-E（ICMS-Ecológico），基于一定的生態指標將部分增值稅ICMS收入重新分配給地方；2007年葡萄牙通過地方財政法Local Finances Law（LFL）對生態保護區實施了財政生態轉移支付。

生態補償實踐研究在我國起步稍晚，20世紀90年代我國初步建立起生態環境財政轉移支付制度，2006年印發的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》中明確提出建立生態補償機制，2007年財政部正式將“環境保護科目”作為獨立功能科目，2009年財政部頒布了《國家重點生態功能區轉移支付（試點）辦法》，2016年發布的《國務院辦公廳關于健全生態保護補償機制的意見》，提出加快形成受益者付費、保護者得到合理補償的運行機制。

目前我國生態補償財政政策主要以生態要素及其價值為依據，在政府統籌和財政支撐下對各類生態區域進行補償，懲罰性工具包括稅收、生態補償收費、生態保證金等，獎勵性工具包括轉移支付和稅收優惠等。生態補償轉移支付總體分為規定生態補償用途的專項轉移支付，以及用來補償生態保護地區發展機會成本的一般均衡性轉移支付。補償形式包含財政補助、獎勵、補貼等。從轉移支付資金的運行方向上劃分，我國生態補償轉移支付機制包括縱向轉移支付和橫向轉移支付，前者指中央到縣級政府中上級對下級政府的轉移，后者包括流域上下游間、不同主體功能區間以及自然保護區內外同級別地方政府間的轉移。

圖1 2009-2020 年我國生態功能區轉移支付資金圖

二、縱向生態補償轉移支付資金分配與使用

當前我國的財政轉移支付體系主要以中央對地方的縱向財政轉移支付為主，通過縱向生態補償轉移支付制度解決發展公平性問題，確保各級政府的生態補償能力處于一定水平。中央財政在均衡性轉移支付項下設立國家重點生態功能區轉移支付，以國家重點生態功能區轉移支付作為切入口，引導地方政府積極地保護和改善環境。2000年國務院頒布《全國生態環境保護綱要》，啟動全國生態功能區規劃工作；2011年財政部《關于印發〈國家重點生態功能區轉移支付辦法〉的通知》，提出發揮國家重點生態功能區轉移支付的政策導向功能，提高轉移支付資金的使用績效；2016年起在國家重點生態功能區轉移支付資金分配的引導性補助中，重點強調如何進一步激勵市縣等地方政府建立健全生態環境保護機制。

財政部發布的《中央對地方重點生態功能區轉移支付分配情況》報告顯示，2009-2020年，國家對生態功能區的轉移支付資金呈現逐年增加的趨勢，從2009年120億元到2019年788億元，中央對地方重點生態功能區的重視度和資助力越來越大。2020年受新冠肺炎疫情影響，轉移支付資金相對減少（見圖1）。

分地區研究不同區域重點生態功能區轉移支付補助總額情況，發現2017-2020年中央對不同區域重點生態功能區轉移支付補助差異明顯，其中對于云貴藏等西南地區的總體轉移支付力度最大，陜甘疆等西北地區的總體轉移支付力度次之，對吉遼等東北地區和江浙滬等華東地區的總體轉移支付力度較小（見圖2）。

圖2 2017-2020年轉移支付總額

從2020年中央對地方重點生態功能區轉移支付預算安排來看（見圖3），在中央對各省重點生態功能區轉移支付金額中，甘肅、云南、貴州排名前三位，分別是60.24億元、54.30億元和51.68億元。通過中央對地方重點生態功能區轉移支付功能，提升了這些地區的生態環境質量，一定程度上彌補了其經濟發展機會成本。

圖3 2020年中央對地方重點生態功能區轉移支付情況（10億元以上）

如根據云南省生態環境監測中心統計數據，云南省每年全省生態環境質量狀況評價均為優，生態環境狀況指數EI值（Ecological environment Index）由2015年的79.15上升到2019年的81.38，全省植被覆蓋指數從2015年的83.37上升到2019年的90.24；補助生態護林員21.2億元，帶動70萬人建檔立卡貧困人口穩定增收脫貧；省生態補償轉移支付從70個縣擴大到129個縣（市、區），在全國范圍內率先實現生態轉移支付政策縣域全覆蓋。根據貴州省生態環境廳提供的縣域生態環境質量監測評價與考核結果，近年來貴州省生態環境質量差縣轉一般縣，一般縣從2016年的10個下降到2019年的8個，優及良縣從2016年的78個上升到2019年的80個，縣域生態環境質量良中向好。

三、國內外橫向生態補償轉移支付制度比較

未來，我國要發展出縱向轉移支付與橫向轉移支付互補共存、共同作用的財政轉移支付體系，通過加快推進橫向生態轉移支付制度建設解決服務效率問題，實現區域間利益分配調整和生態環境可持續發展。2013年黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出“推動地區間建立橫向生態補償制度”。2016年財政部、原環境保護部、國家發展改革委、水利部聯合出臺《關于加快建立流域上下游橫向生態保護補償機制的指導意見》，提出到2020年，各省（區、市）行政區域內流域上下游橫向生態保護補償機制基本建立；在具備重要飲用水功能及生態服務價值、受益主體明確、上下游補償意愿強烈的跨省流域初步建立橫向生態保護補償機制，探索開展跨多個省份流域上下游橫向生態保護補償試點。到2025年，跨多個省份的流域上下游橫向生態保護補償試點范圍進一步擴大；流域上下游橫向生態保護補償內容更加豐富、方式更加多樣、評價方法更加科學合理、機制基本成熟定型，對流域保護和治理的支撐保障作用明顯增強。2020年財政部、生態環境部、水利部和國家林草局制定《支持引導黃河全流域建立橫向生態補償機制試點實施方案》，提出2020-2022年開展試點，探索建立流域生態補償標準核算體系，完善目標考核體系、改進補償資金分配辦法，規范補償資金使用。實現黃河流域生態保護和高質量發展。

國外橫向生態補償制度（見表1）補償對象大部分是林場主等自然資源資產所有人，而不是生態保護區地方政府，在政府監督、協調和引導之下，補償方和受償方通過協商定下補償方式、標準、評估等協議內容，根據具體生態產品市場價值進行生態補償，補償形式包括專項基金/資金、提供技術或設備等。

從我國現有實踐情況來看，由于我國橫向轉移支付制度仍處于摸索與推廣的階段，缺少統一有效的協商合作平臺，能夠突破地方行政轄區限制并開展跨省生態補償合作的，一般由中央相關機構如財政部、生態環境部、國家林草局等牽頭或組織。補償形式不限于資金支付，還包括政府之間項目補償、對口支援、基本公共服務共享等多種形式。

從我國省際橫向生態補償實踐情況看，2012年我國首個跨省流域橫向生態補償機制在新安江流域啟動，中央財政補償3億元資金全部支付給安徽省，若斷面年度水質達到考核標準則浙江撥付給安徽1億元，反之由安徽向浙江支付1億元，這一“水質億元對賭”方案開啟了中央統籌、地方自主、責任共擔的“新安江模式”。2018年云南、四川、貴州三省共同簽署了《赤水河流域橫向生態保護補償協議》，在全國首先建立起多省間流域橫向生態補償機制，實行流域環境保護的統一規劃、環評、監測、執法的上下聯動模式，搭建協作共治的政策平臺，共同提升赤水河流域的整體環境（見表2）。

從我國省內橫向生態補償實踐情況看，通過對省內流域相關縣市生態資金的轉移支付，促進流域生態環境質量改善。2018年浙江省多部門發布《關于建立省內流域上下游橫向生態保護補償機制的實施意見》，在國內率先嘗試省內流域上下游橫向生態保護補償機制，建立“環境責任協議制度”，著眼推進省內流域上下游之間的相互補償，探索開展對口協作、人才培訓、產業轉移、園區共建等多種補償方式。除省際和省內橫向生態補償，市內橫向生態補償也在實踐摸索之中，如珊溪（趙山渡）水庫和澤雅水庫集雨區生態補償，由市縣財政安排、10%市財政環保稅、部分排污權有償使用費、水資源費等組成生態補償專項資金按標準進行分配（見表3）。

表1 國外橫向生態補償典型案例

表2 我國省際橫向生態補償實踐案例

表3 我國省內橫向生態補償實踐案例

四、提升生態補償轉移支付制度的運行質量

生態補償財政轉移支付制度通過財政撥款，補償生態富集區域因保護生態而發生的顯在和潛在利益損失，利用財政撥款和環境考核激勵政府積極投入環境治理，幫助矯正財政分權體制利益格局導致的扭曲性環境決策。健全生態補償轉移支付體系，推動生態扶貧，將“綠水青山”真正轉化為“金山銀山”。

（一）完善轉移支付保障機制

1.建立生態轉移支付監督管理機制。完善生態補償轉移支付的資金分配、使用全流程的監督管理機制，堅持“公平公正、公開透明”的原則。將地方之間分散的生態投入納入統一的生態補償專項資金或生態補償基金管理中去，追蹤生態環境質量的變化趨勢以評估生態資金的使用效果，積極創新生態補償轉移支付資金監管方式。設立各層級區域間權威的生態補償專管研究小組，吸納環境、經濟、財政等專家學者作為第三方參與，制定對應地區補償政策標準，使用前嚴把關口、使用中信息聯通、使用后及時評估，嚴厲查處資金截挪、腐敗等惡劣行為，按考核表現實施獎懲方案。

2.完善生態轉移支付績效評價機制。以“分類處理、突出重點”為原則，根據生態情況、財力資源、貧困水平等因素對轉移支付對象實施分檔分類的評價標準和補助水平，確保補償資金分配的科學合理。國務院設定生態補償的總體目標，規范相關支付原則、對象認定、規模測算、轉移方式等內容，地方各級政府根據不同生態區域的地域特征和資源水平劃定資金下撥的范圍、數量、時限等要素，按照相應的政策標準執行落實，精準下達生態補償資金。以定期普查、年度抽查、專項檢查等方式，對資金到位率等資金分配情況以及生態環境保護治理評價指標、基本公共服務指標等資金使用效果進行綜合評價。

3.完善生態轉移支付考核激勵機制。以“注重激勵、強化約束”為原則，資金分配與使用效果掛鉤，消除地區治理可溢特點帶來的政府惰性搭便車現象，提高政府生態補償資金使用效率和生態產品提供能力。運用生態環境質量提升的路徑依賴作用，將前一期生態環境質量情況引入考核，考核指標全面考量污染情形、政府治理進度和當地的生態質量。對資金使用效果較好的地區采取獎勵型激勵，加大政策傾斜力度；對資金使用效果較差的地區，采取懲罰型激勵，按比例減少、暫緩或停止補助支持。省轉移支付應補助額=轉移支付各類補助數±績效考核獎懲資金，補助系數根據標準財政收支缺口情況、生態保護區域面積、產業發展受限對財力的影響情況和貧困情況等因素分檔分類測算。

（二）健全生態轉移支付體系

1.繼續深化縱向生態轉移支付制度。在中央對地方的縱向生態補償中，權衡不同地區發展水準、財政水平、生態資源、基本公共服務均等化程度等因素，加強對國家重點生態功能區的補償力度，優化生態補償轉移支付結構，進一步提高一般性轉移支付的比例。增加對生態功能重大地區或者跨區域性生態系統的轉移支付，增加對限制或禁止開發地區和老少邊窮地區具有戰略意義的重大環保項目的轉移支付，對領域相同、用途相近或互補的專項生態轉移支付則加以清理、整合和規范。嚴格控制新立項，明晰一般性轉移支付、專項轉移支付和共同財政轉移支付的定位和邊界。完善省以下財政轉移支付制度，支持重點生態功能區縣設立生態環境專項基金，對生態脆弱區和貧困地區進行補助。

2.全面推廣橫向生態轉移支付制度。我國生態補償轉移支付目前仍然呈現明顯的“縱多橫少”格局，未來要總結歸納橫向生態補償機制試點工作成功經驗，搭建起“全面覆蓋、權責對等、共建共享”的橫向生態補償合作平臺，建立“成本共擔、效益共享、合作共治”的共贏模式，給予保護自然環境、提供良好生態產品的地區適當的補償。探索建立豐富多彩的橫向生態轉移支付援助形式，不拘泥于政府間資金補償，基于生態收益方的經濟條件和優勢資源，通過定向支援、對口支持、異地開發等方式提供基礎設施建設，輸送教科文衛等特殊資源，給予專業技術培訓和專業人才支持。以“生態保護專項基金”為核心，建立區域或者流域內的污染聯防聯控機制和環境訊息共享機制，組建流域各段環評委員會，實施生態保護各方應急聯動，建成全方位、廣參與、可持續的橫向生態轉移支付系統。

注釋：

①擁擠產品是擁擠性公共產品的簡稱。它是指隨著消費者人數增加而產生擁擠，從而會減少每個消費者可以從中獲得效益的公共產品。其雖然為整個社會成員所共享，但在消費上具有一定程度的競爭性。擁擠產品在消費過程中產生的擁擠成本是由消費者承擔的。隨著消費者人數的增加，會產生兩種效果：一種是每個消費者由于承擔擁擠成本而產生的消費收益遞減；另一種是每個消費者需分攤的平均成本逐步下降。只有當消費者人數增加所引起的每個消費者消費收益的遞減與平均成本的降低相等時，擁擠性公共產品的消費者規模才達到了最佳。

②全國生態環境指數EI值分為5個級別：優（EI≥75）、良（55≤EI＜75）、一般（35≤EI＜55）、較差（20≤EI＜35）、差（EI＜20）。