全球治理視角下的空間交通管理

江輝，鐘鵬華，王鳳宇，孫霖

（國家航天局，北京100048）

1 引言

人類只有一個地球，人類只有一個外空。隨著空間技術的發展，外層空間已成為人類競爭的新疆域。隨著航天器數量增加以及空間碎片的劇增，外層空間變得越來越擁擠，外空環境成為各方高度關注的領域。2009年美俄衛星在外空相撞，空間交通管理問題愈發引起人們重視。以2017年歐空局發表的 《實施歐洲空間交通管理制度》白皮書和美國2018年6月發布的 《國家空間交通管理政策》3號令為代表，國際社會對空間交通管理的討論進入實操階段。聯合國和平利用外層空間委員會 （簡稱聯合國外空委）法律小組委員會、國際宇航聯合會等國際宇航界主要合作協調平臺都適時啟動了對空間交通管理的研究與討論，將空間交通管理視為外空規則制定的重要方面。如何共同應對外空領域交通管理問題與挑戰，成為世界各國關注的熱點問題。本文將從全球治理的視角探討空間交通管理問題，對當前我們去認識太空，構建太空共同的規則秩序有特殊的意義。

2 全球治理

2.1 全球問題與全球治理

上個世紀80年代以來，國際社會進入了全球化進程。經過30多年發展，全球化一方面提高了全球整體福祉水準，另一方面也積累了諸多嚴重的全球問題［1］，如氣候變化、環境污染等。全球問題關乎整個人類的生存與發展，需要全球層面共同面對，全球治理逐漸成為國際社會熱議話題。

全球治理與國際治理的含義并不完全相同。在面對全球問題上，國際治理是不夠的，需要從國際治理走向全球治理，從國際治理的改革走向全球治理的創新［2］。國際治理是致力于民族國家組成的國際體系 （包括國際制度）對全球問題的管理［2］。而全球治理則試圖克服民族國家體系的局限性，讓更多的非國家行為體也進入解決全球問題的過程。非國家行為體既包括聯合國、國際貨幣基金組織、世界銀行等全球性國際組織，也包括類似歐盟、非盟、東盟、上合組織等地區組織，以及大型跨國公司、慈善組織、環境保護組織，乃至個人行為者等。全球治理理論來源于建立國際秩序、解決全球問題的集體行動，主要強調的是一種共同參與的理念［3］。

全球治理是定義、構成以及調和在國際舞臺的公民、社會、市場和國家之間關系的法律、規范、政策和機構的總和，包括一系列廣泛的合作問題解決安排。因此治理的主體主要包括國家、國際間組織、非政府組織、私人企業以及其他的公民，他們通過更加正式的采取硬原則 （法律和條約）的方式或者其他有管理架構或者有管理集體事務行為的機構通過廣泛的合作完成治理安排［4］。全球治理是世界所有或大多數行為體在基于某種普遍適用的、尊重的規則去追求自身利益［5］。全球治理不僅指的是治理范圍要達到全球，更指的是治理廣泛參與性和包容性，即除了各個國家 （政府）外，非國家政府行為體的積極作用也很重要。大國尤其是超級大國要在全球治理中承擔更大的責任，眾多的中小國家尤其是貧困的國家決定著全球治理的正當性和實際成效［6］。

2.2 全球治理體系歷史演變

全球治理體系歷史演變可以分為三個階段，即帝國秩序下的均勢體系、國聯體系、聯合國體系和后冷戰秩序［7］。

帝國秩序的均勢體系是全球治理體系的一個開端，是歐洲的一種協調機制，為了維護領土和主權完整的大國，通常制定維持均勢現狀的政策，一旦出現國際爭端，他們就會召開專門會議。在這個階段美國主要精力是防止歐洲國家對拉美的控制。

第二個階段是國聯體系，國聯體系是在一戰后正式成立的，它的目的是為了維護一戰后的國際格局，防止德國東山再起，避免一戰的悲劇。但是國聯雖然試圖調停國際間爭端，但由于其缺乏強制力，并沒有發揮應有的作用，結果以二戰的爆發宣告國聯體系的失敗。這期間，美國雖是國聯的倡議者，但是并沒有加入國聯，國聯那個時候主要是受英法兩國操縱。

第三個階段就是聯合國體系與后冷戰的秩序。二戰結束時，美國一躍成為世界上綜合國力最強的超級大國，又擁有核武器，同時其經濟總量占到世界經濟總量的50%。于是，美國放棄孤立主義的外交政策后，轉向多邊主義，開始積極參與國際事務。美國、蘇聯、英國三國主導建立了聯合國體系，并奠定了戰后的國際經濟秩序。聯合國體系不僅成為全球話語的舞臺，也成為全球競爭的舞臺。

3 外空領域的全球治理

太空是人類共同的疆域，太空資源是人類共同的財富，和平探索、開發和利用太空是人類共同的追求。航天技術對人類經濟社會發展的帶動作用逐漸被認識，正在受到越來越多國家的重視。而隨著外空活動主體多元化和外空探索領域不斷拓展，空間軌道擁堵、空間碎片增加、衛星頻率軌道資源供需矛盾突出等空間環境問題日益凸顯，發生軌道碰撞和有害干擾的可能性不斷增加，遭遇空間天氣事件威脅的可能性越來越大，外空的全球治理也成為各方關注的熱點問題。

3.1 外空領域發展態勢

隨著航天技術被廣泛應用于社會經濟和人類生活，航天科技的發展也成為各國體現其科技能力和水平的重要方面，越來越多的國家也加入到航天國家的行列。聯合國外空委從最初的24個成員國已經發展到95個成員國，擁有衛星的國家數量從2008年的50個增加到2018年的82個［8］，越來越多的新興航天國家加入到了航天國家這個行列。目前有12個國家具有航天發射能力［1］。俄羅斯、歐空局、中國、日本和印度擁有完善的航天設施，航天能力居于前列，而當前航天能力和水平美國一強獨大，處于領頭羊位置。

航天技術與國家的經濟生活以及軍事安全密切相關，航天大國基于國家的利益有不同的關切，對于外空國際規則的需求是基于軍事利用和國家利益的考量。美國將航天領域的絕對領先視為其霸權領導地位的重要標志，在多份文件中也始終強調其在該領域的領導地位。俄羅斯由于受到政治經濟影響，航天技術的發展受到了一定限制，但作為一個老牌的航天大國，技術實力仍不容小覷，尤其在外空規則制定過程中，強調維持其國際領導力，發揮國際影響力的重要作用。歐洲的國家是以集體的力量強調國際合作，利用歐空局這一平臺，不斷在國際社會上加強話語權，發揮領導力作用。印度和日本作為亞洲的航天大國強調其地區影響力，印度近年來強調航天大國重要地位，在國際發射服務領域占有一席之地；日本與美國結盟，利用國際組織多邊的平臺，不斷提升影響力，不斷強調其在亞太的領導力。另外一些新興的航天國家，尤其是一些非洲、拉美的國家在進行外空規則磋商時，更是利用集體力量發聲，表達對發展權益的關注，并強調在外空領域和平利用的特性。

3.2 聯合國外空法律體系的建立

外空領域全球治理的基礎是各國共同認同的外空法律體系建設。相比于其他領域，外空領域法律體系的建立就是從聯合國平臺下開展外空條約開始的。

1957年，人類第一顆人造地球衛星由蘇聯發射升空之后，美蘇之間開始了太空競賽，兩個超級大國都試圖利用外層空間。在競爭態勢下，兩個軍事超級大國之間達成默契，軍事利用外空的規范性框架應僅由雙邊方式處理，但另一方面，利用外空應在聯合國系統內處理。1958年，聯合國通過決議，設立了一個由18個國家組成的特設委員會，目的是向聯合國大會報告聯合國及其機構在和平利用外空的國際合作中的活動和資源、未來組織安排及實施探測外空項目中可能產生的法律問題等［9］。在這個特設委員會下，1959年12月，聯合國大會通過決議，設立一個包括24個成員的常設委員會，也就是后來的聯合國外空委，下設法律小組委員會和科技小組委員會，其職責是審查空間活動中國際合作的范圍研究，在聯合國框架下承擔的具有操作性，可執行和平利用外空項目的手段［10］。委員會建立了獨立的聯合國外空事務辦公室——聯合國外空司。

外空領域的法律體系是在只有極少數國家開展外空活動時就啟動了外空領域的國際法磋商。聯合國成為起草和平利用外層空間的立法論壇。美蘇作為兩個空間強國，對于空間法律的制定發揮了至關重要的作用。外空條約的法律體系不是兩個強國雙邊談判的結果，而是在聯合國的多邊層面進行的，它具有更廣泛的代表性。

聯合國外空委確立了協商一致的原則，不實行投票制，每個成員國都有否決權。在這種方式下，聯合國成為草擬和平利用外空的空間立法論壇。從1961年開始，聯合國外空委就在聯合國大會的授權下，開始了就國際空間法發展基礎的基本原則進行磋商。1963年12月，聯合國大會通過了外空委法律小組委員會制定的 《各國探索和利用外層空間活動的法律原則宣言》，這實際上反映了國際社會試圖以正式的形式為外空活動確立法律原則的努力。1967年聯合國大會正式通過了 《關于各國探索和利用包括月球和其他天體在內外層空間活動的原則條約》（《外空條約》），所有國家放棄了在外空主張國家主權。隨后，1968年的 《營救協定》，1972年的 《責任公約》，1975年的 《登記公約》以及1979年的 《月球協定》都是按照這種協商一致原則在聯合國大會通過。隨后，聯合國大會還通過了若干原則決議，共同構成了外空領域開展外空活動的法律框架體系，成為外空全球治理的法律基礎。

3.3 外空治理體系的新進展

上個世紀80年代以來，各國開展的航天活動愈發頻繁，航天技術及其應用與人類社會經濟生活聯系越來越緊密。特別是本世紀以來，飛速發展的微小衛星與低成本火箭，極大地降低了進入空間和利用空間活動的門檻，也使空間技術和空間活動邁向大眾時代［11］，為低成本巨型星座的發展創造了條件。美國太空探索公司 （SpaceX）的“星鏈”衛星星座，計劃發射約1.2萬顆衛星，目前SpaceX已經發射了1200多顆星鏈衛星［12］。這在為人類生活帶來新變化的同時，也讓太空領域的環境面臨巨大挑戰，外空規則的法律體系也受到越來越多新挑戰。

從空間法律制度建設來看，從上個世紀80年代至今，國際社會并沒有通過新的國際條約，僅僅通過一些決議、指南等軟法性質的法律文件來指導外空領域相關活動。在過去十年，聯合國外空委科技小組委員會的外空活動長期可持續性工作組成為最為活躍的軟法進程，經過9年的工作，聯合國外空委在2019年通過了21條指南［13］，這是近年來在外空領域規則磋商取得的最重要進展。同時，在裁談會的框架下，中俄聯合提出了“防止在外空放置武器、不對外空物體使用或威脅使用武力”（PPWT）條約草案，希推動防止外空軍控條約的談判，但因美國獨家阻攔使得談判無法實質啟動。此外，歐盟曾試圖推動 《國際外空行為準則》的談判也無果而終。

4 空間交通管理

隨著發射的航天器劇增，外空碎片問題越發嚴重，在軌航天器受到的威脅越來越大，外空環境壓力增大，使得國際社會對開展空間交通管理的呼聲不斷。2009年人類第一起空間交通事故——美俄兩顆衛星的相撞，無疑推動了空間交通管理的研究。隨著歐空局、美國等國家空間交通管理政策相繼出臺，以及聯合國外空委等多邊平臺將空間交通管理列為重要議題廣泛討論，空間交通管理的研究和討論進入了新的高潮。

4.1 空間交通管理的 “3W 1H”

在討論空間交通管理時，需要深入思考“3W1H”的問題：

第一個 “W”是Where，即界定空間交通管理的范圍。我們需要清楚地去思考在哪里實行空間交通管理。是在外空，還是包括臨近空間或是領空？是否涵蓋各國領土范圍內的航天活動？

第二 “W”是 Who，即誰來管理，誰是警察。空間交通管理的概念是沿用了在現實社會中的交通管理的概念，那么在一個國家內，執法者可以是警察，但是國際社會是個無政府的社會，外空中沒有主權概念。那么，在外空領域實現空間交通管理，誰是執法者？如果確立了太空的交通規則，誰來確保政策的執行？

第三個 “W”是What，即管理的內容是什么。管理的不同的客體，有不同的管理方式、模式和重點。是管人 （國家）？管物 （航天器、火箭）？或者是管行為？

一個 “H”是How，即要怎么管。是利用現有國際治理體系？是利用聯合國外空委／聯合國外空司，還是將外空委改造成類似國際民航組織或國際電聯這樣的具有更強約束力的國際組織？怎么實施這種管理呢？管理的手段是什么？

無政府國際社會，如何更好管理無主權屬性的外層空間？“3W1H”的問題既是應對全球問題的出發點，也是解決交通管理問題的落腳點。在解決共同的全球問題時，是霸權統治還是國際合作方式下的多邊主義也是當前面臨的現實問題。

4.2 空間交通管理的現狀

本世紀以來，空間交通管理陸續成為諸多外空合作平臺上各方討論的重點議題之一。2006年，國際宇航科學院在前期空間交通管理研究課題基礎上，發布了 《空間交通管理研究報告》，指出空間交通管理是為了保障航天器空間進入、空間運行和空間返回地球期間免受物質和電磁波等的干擾，而制訂的一系列技術和法律規范。2016年，聯合國外空委法律小組委員會專門設定議題討論空間交通管理問題。2017年，歐空局發表了 《實施歐洲空間交通管理制度》白皮書 （共三卷），指出空間交通管理是為確保安全的載人和無人洲際飛行、亞軌道飛行以及穿越近地空間和空氣空間的飛行，所實施的所有必要管理、監督和控制運行措施。2018年，美國發布了空間政策三號令 《國家空間交通管理政策》，明確空間交通管理是指為提高外空環境中行動的安全性、穩定性和可持續性，而對外空活動進行的規劃、協調和在軌同步等工作。

各方都強調了空間交通管理在保證空間有關活動安全方面的重要意義，從立法形式、發展目的、行動舉措、管理隊形、管理方式的比較［14］，可以看出，各方推動的空間交通管理，都將所有外空物體及頻譜列為管理的對象，見表1。但是，對于其定義，國際社會還沒有形成一個廣泛接受的共識，關于空間交通管理涉及的 “3W1H”核心問題的研究，也尚在進行中。

表1 各方概念的比較Table 1 Comparison of the concepts of the parties

4.3 空間交通管理新趨勢

美國為維護其在外空的領導地位，一直不遺余力地將其國內法推動成為國際法，引領外空國際規則的制定。例如，美國將其空間交通管理政策作為其執行聯合國外空委21條外空活動長期可持續性指南的重要措施，并希望借此影響其他國家，能將其上升為國際標準或者國際規范。

國際社會更愿意利用國際合作模式推動在空間的交通管理問題。在這一過程中，國際組織在不斷地發揮作用，除聯合國、國際民航組織、國際電聯、機構間空間碎片協調委員會、空間標準委員會等專業性政府間國際組織在制定一些相關國際規則外，歐盟等區域性國際組織也希望能夠推動國際外空行為準則的談判，以不斷強化其在外空領域的一些領導力。而一些發展中國國家更加強調其對未來發展權益、發展空間和航天基礎能力建設的關注，通過合作協商集體發聲的方式參與國際規則的制定。國際宇航聯、國際宇航科學院、空間研究委員會等非政府國際合作組織，則通過開展專題研究并與各國政府合作的方式，擴大成果影響力，以期影響國際規則的建立。

同時，新興商業航天作為當前全球航天發展的熱點之一，也在影響著外空規則的制定。低軌通信巨型星座、太空采礦、太空旅游等商業理念建設所采用的新技術、新模式對現有外空法律框架提出了越來越多的挑戰。資本的逐利也要求相關外空規則能夠服務于商業航天運營。2015年，在外空資源開發私人實體、美國深空礦業公司和世界安全基金會等推動和支持下成立的半官方機構——外空資源海牙工作組［15］，從一定程度上反映出原來主要考慮國家利益的外空規則制定博弈開始摻雜商業組織的經濟利益，未來外空規則的制定將更為復雜。

5 中國的實踐

1970年，中國發射第一顆人造地球衛星，宣布進入太空時代時，國際外空法律框架已經初步建成，中國在第一輪外空規則制定的浪潮中缺位。但是，隨著中國航天的發展，特別是本世紀以來探月工程、載人航天、北斗導航、高分辨率對地觀測系統重大專項等系列成果的取得，中國參與外空活動的頻次和范圍不斷擴大，越來越活躍在外空國際規則磋商舞臺并發揮重要作用。國際外空活動治理也越來越需要中國的參與。

中國航天正在從航天大國向航天強國邁進。當前，中國正在積極推進 《航天法》立法進程，國內也形成了空間交通管理的研究熱潮。政府、學屆、工業界等從不同角度積極開展這一主題研討，中國官員和學者也越來越多出現在國際外空規則磋商中和空間交通管理等全球治理學術會議中。但是，在外空領域的全球治理中，中國要發揮更大的作用，更好地履行國際責任，就需要進一步從國內實踐出發，結合當前最新的發展形勢，從外空活動長期可持續性的角度，認真研究“3W1H”的問題，不斷豐富和完善當前外空領域全球治理理論體系，推動全球治理體系變革。

面對當今百年未有之大變局，面對全球治理體系的不斷發展演變，中國有參與其中的意愿，國際社會也對中國的參與有更多期待。2021年3月，中國政府對外公布了 《中國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》，明確提出在航天領域實施國家重大科技項目，包括探月工程四期，火星環繞、小行星巡視等星際探測，重型運載火箭和重復使用航天運輸系統等，打造全球覆蓋、通信、導航、遙感空間基礎設施體系，推進北斗產業化，提出將航天作為戰略性新興產業予以大力推進。中國也將積極參與全球治理體系改革和建設。中國正在努力做一個航天領域知識創造者、規則建設者，積極構建在外空領域的人類命運共同體，為外空領域的全球治理和空間交通管理作出中國的貢獻，推動外空領域全球治理體系朝著更加公正合理的方向發展。