鞏固脫貧攻堅成果構建解決相對貧困的長效機制

中國農村財經研究會調研組

在黨的百年華誕到來之際，我國取得了脫貧攻堅戰的全面勝利，完成了消除絕對貧困的艱巨任務。絕對貧困消除了，但相對貧困問題仍將長期存在，減貧工作任重道遠，做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接工作，構建解決相對貧困的長效機制，是中長期的重大任務。本文基于河南駐馬店部分地區的調研，總結脫貧成效，分析現存問題，提出了構建解決相對貧困長效機制的思路。

一、脫貧攻堅成效顯著

（一）駐馬店市鞏固拓展脫貧攻堅同鄉村振興有效銜接

1.加大投入，促進產業就業增收致富。堅持把產業和就業作為鞏固脫貧成果和鄉村振興的根本之策，繼續加大產業扶貧資金投入，確保財政專項扶貧資金50%以上用于產業扶貧；加大扶貧產業、就業帶動增收力度，發揮全市扶貧龍頭企業和帶貧企業（合作社）示范引領作用，圍繞特色種養業和加工業，促進一二三產業融合發展，帶動群眾融入產業鏈就業，實現持續穩步增收。

2.緊貼實際，著力抓好返貧監測幫扶。健全完善防止返貧長效機制，組織開展建檔立卡“回頭看”工作，對已摘帽縣、已退出村、已脫貧人口，逐村逐戶核實脫貧成效，規范履行省、市規定的脫貧監測戶和邊緣戶摸底標準和程序；對已經識別納入的脫貧不穩定戶和邊緣易致貧戶，開展精準幫扶，加大“兩業”轉移就業和產業扶貧力度，拓寬增收渠道，做到“應扶盡扶”。

3.確保效益，強化扶貧項目資金監管。認真做好專項扶貧資金的分配、下達和及時撥付工作，及早發揮扶貧資金效益。精準扶貧資金對接扶貧項目庫項目，規范扶貧項目實施流程，加強項目建設監督管理，加快扶貧項目落地見效。強化項目謀劃，堅持資金來源和建設流程不變、資金規模不減等建設原則要求，規范履行項目入庫程序，規范建設扶貧項目庫。

（二）平輿縣“互聯網+健康扶貧”破解因病致貧返貧難題

1.建立精準識別的“四個數據庫”。通過政府購買服務，開發“互聯網+健康扶貧”信息系統，建立上下貫通的三級互聯網診療平臺，實現醫療機構分診暢通、數據聯通、資源融通。一是建立健康扶貧動態管理數據庫，包含全縣建檔立卡因病致貧返貧人員基本信息、病種信息等信息。二是建立全縣居民電子健康檔案，記錄全生命周期健康信息。三是建立全縣醫生信息數據庫，鄉村醫生網絡會診可隨時查閱醫生信息。四是建立慢病人群數據庫，利用APP軟件進行慢病篩查功能，對貧困戶身體指標進行比對，篩查出低危、中危和高危人群。

2.抓好“三個聚焦”。一是聚焦剩余貧困人口。對貧困人口因人因戶施策制定幫扶計劃，強化精準幫扶，提高農村低保覆蓋率和補助標準，有重大支出疾病患者及重度殘疾人全部納入A級低保范圍；對特困群眾兜底保障，對貧困精神病患者集中收治，對重度殘疾人實行集中托養，對縣福利院進行改造提升，對老人戶、獨居戶實行集中供養、托養或親鄰簽訂贍養協議等方式全部解決養老問題。

二是聚焦脫貧不穩定戶。對全縣脫貧不穩定戶強化日常幫扶，堅持定期回訪，落實各項扶貧政策，及時了解家庭收入和生產生活情況，對因各種因素影響導致暫時困難或收入明顯下降的，采取有針對性的幫扶措施，防止出現返貧。

三是聚焦邊緣易致貧戶。對邊緣易致貧戶以解決實際困難為重點，幫助其發展生產和就業，對因病、因災、因意外等原因收入驟減、支出驟增帶來致貧風險的，及時發現、及時幫扶；對符合貧困戶的做到應納盡納；給邊緣易致貧戶提供金融扶貧小額信貸資金幫扶，安排公益崗位；推行“防貧保”，兜牢三類重點人群底線。

（三）確山縣圍繞貧困戶增收，壓實責任鏈條

1.圍繞持續增收，實施“三大工程”。一是實施產業帶動工程。重點推進規模養殖、旅游產業、電商扶貧等六大類產業脫貧模式。二是實施就業增收工程。通過引導企業吸納就業、引導公益崗位就業、引導轉移輸出就業、強化就業技能培訓，實現“一人就業、全家脫貧”的目標。三是實施金融互助工程。完善縣鄉村三級金融扶貧服務平臺，率先在全省實現縣域金融服務“村村通”。

2.激發內生動力，全力推進帶貧機制。通過政府搭臺、龍頭企業引領、干部帶頭、大戶帶動，建立利益聯結機制，將貧困群眾納入主導產業鏈條。按照“一鎮一業”“一村一品”的原則，采取“合作社+基地+貧困戶”、“政府+合作社+金融機構+貧困戶”等運營模式，建立“統一管理、統一品牌、統一銷售”的管理機制，提高貧困戶主動參與發展的積極性。

二、脫貧政策連續性穩定性值得關注

（一）政策措施連續性保障難

1.政策機制銜接不暢。目前正處于由絕對貧困轉向相對貧困的過渡期，在實踐中絕對貧困向相對貧困轉變的體制機制往往銜接不暢，導致二者在銜接度、同步度上出現不同程度的斷鏈。一是銜接政策匱乏。政策銜接方面還沒有地方政府專門出臺絕對貧困向相對貧困有機銜接細則及實施方案。二是組織銜接難。脫貧攻堅組織保障健全，而相對貧困時期的組織保障方仍存在不少缺位現象。三是項目規劃協調難。無論是項目規劃，還是項目實施方面，都沒有完全做到解決相對貧困的項目與絕對貧困項目的有效銜接、統一部署。

2.財政資金持續投入壓力大。雖然各級政府不斷加大對脫貧攻堅和鄉村振興的投入，但與實際資金需求相比，還有一定差距。隨著國家對“三農”投入不斷加大，農業項目逐年增多，但這些項目大多要求地方財政進行配套，資金配套已成為欠發達地區財政的沉重負擔，形成了上項目越多，配套越多，財政負擔越重的尷尬局面，使地方政府處于兩難境地，既想向上級爭取項目加快發展，同時又承受不起隨之而來的配套壓力。

3.多元共振機制尚未建立。目前，“政府主導、市場運作、社會組織參與、民眾主體”的多元扶貧機制尚未建立起來，充分發揮各主體積極性、建立多元扶貧工作體系是我國扶貧工作的努力方向。絕對貧困轉向相對貧困時期，傳統的救濟式、輸血式扶貧已難以奏效，少數地區還不同程度存在一些問題。

（二）鞏固脫貧成果任務重

1.產業發展后勁不足導致幫帶效益有限。通過持續培育和大力發展產業，產業帶貧覆蓋面和受益面不斷擴大，但大部分扶貧產業是脫貧攻堅以來才發展起來的，產業基礎薄弱，短期內很難形成完整的產業鏈，對標現代農業還存在農業產業化水平低、產業鏈條短、農產品附加值不高、抗風險能力弱等問題，一旦遇到市場風險，就會對貧困群眾的增收帶來較大影響，產業發展與貧困群眾的利益聯結還有待進一步完善，農民增收還有提升空間。

2.脫貧戶增收存在“斷血即返貧”風險。貧困戶和老弱病殘等特殊困難群體由于家庭抵抗突發風險能力弱，一旦出現家庭成員罹患重病、家庭子女入學或接受高等教育、遇到自然災害等，極易出現返貧和新的致貧風險。盡管已將脫貧戶和邊緣人群納入監測管理，加大幫扶力度，但目前能得到政策支持很少，如果按照貧困戶享受的政策對待，勢必會形成新的不平衡和攀比現象發生。更為重要的是，通過政策供給和不可持續的“財政補血”，并非解決貧困的最佳手段，在很大程度上存在“斷血即返貧”的風險。

3.脫貧戶內生動力有待加強。在脫貧過程中，受到不勞而獲和小農意識等思想的影響，貧困戶最關心的問題不是自己怎么干、怎么賺錢實現脫貧，而是政府能給多少錢，幫扶干部能幫他們干什么，“等靠要”思想嚴重，主動脫貧意識不強。在解決絕對脫貧后，仍然依靠上級安排項目、依靠社會幫扶、依賴救濟政策兜底，自身發展動力不足。而且，此前部分扶貧工作過程中，僅靠教化去引導貧困人口，并未建立起有效的貧困激勵約束機制，無法徹底轉變部分人思想，進而不能最大限度地激發脫貧致富的內生動力。

三、構建解決相對貧困長效機制的幾點建議

（一）做好相對貧困界定工作，構筑保障式扶貧機制

1.透視相對貧困主體特征，確立相對貧困人群。為了方便幫扶相對貧困群體，需要確定一個相對貧困的標準。相對貧困標準的確定不應再是一個具體的數據，而應是以社會的平均發展水平作為基準，把低于平均發展水平一定比例的人群都算成是相對貧困人口，它是一個動態的標準。比如以全國中位收入的一定比例，或是人均可支配收入的一定比例來確定這條相對貧困線。同時由于我國各地經濟懸殊，各省可以根據自己的經濟狀況設定差異化的相對貧困標準體系，而并非要全國一個標準。

2.創新保障性減貧和開發性減貧方式，推進相對貧困人口走向致富路。當前，我們已經建立開發式扶貧與保障式扶貧并重的扶貧工作格局，而在相對貧困的治理中社會保障扶貧的作用將會更加重要。我國目前采取傳統的扶貧開發路徑所帶來的減貧效果已日益呈現邊際收益遞減的態勢。為那些為數不算特別巨大的、已能準確識別的農村貧困人口建立起以社會政策為主線，以社會保障為依托，以最低生活保障制度、社會救助制度、醫療援助制度、教育減免制度等為內容的農村保障式扶貧機制，是今后長時期緩解我國相對貧困的基本出路。

3.做好脫貧后的監測工作，及時干預返貧風險。一方面，要加大對相對貧困人口的醫療、養老、基本生活設施的投入等，建設針對相對貧困的多維扶貧體系，攻克福利貧困、能力貧困等相對貧困難題。另一方面，要對貧困人口“授之以漁”，通過貧困地區教育體系的改革，以健全的教育制度建設阻斷相對貧困的代際傳遞，提高相對貧困人口自主脫貧、主動脫貧的能力。

（二）保持脫貧政策穩定性，財政支持突出兜底性與靶向性

1.發揮財政職能作用，為建立長效機制提供資金保障。隨著脫貧攻堅深入推進，貧困地區經濟社會雖然得到明顯發展，但相對其他地區而言，仍然是欠發達地區。貧困群眾脫貧后，雖然實現了“兩不愁三保障”，但總體上仍屬于較低收入群體，且脫貧后持續增收的后勁不足，抵御各類風險的能力仍然較弱，部分邊緣貧困群眾仍存在返貧風險。應對這些挑戰，財政應繼續加強對貧困地區、貧困群眾產業發展、轉移就業的后續幫扶，支持建立健全返貧監測預警和動態幫扶機制。一是要發揮財政改善民生的作用，補足農村的基本公共服務短板，加大農村公共基確設施建設，進一步改善相對貧困人口生產、生活條件。二是加大優質教育資源向貧困地區傾解的力度，相應提高貧困群體的教育水平，促進義務教育均衡發展。三是針對救為普遍存在的因病致貧問題，切實提高合作醫療和醫療牧助水平，提高貧困群體的健康水平。四是加快推進綜合性村屬文化設施管養，弘揚民風民俗，滿足低收入群體日益發展的精神文化需求。由絕對貧困向相對貧困轉換過程中，在全面評估現有財政支持脫貧攻堅政策的基礎上，對脫貧攻堅財政政策進行完善，推動財政支持政策由特惠到普惠、由局部攻堅到促進區域-體發展、由集中式攻堅到常態化投入保障機制轉變，推動建立相對貧困的長效機制。

2.創新財政扶持方式，完善多元化產業帶貧機制。產業是帶動貧困群體發展的必要條件，通過發展產業使得貧困群體收入增加幅度高于其他群體，能夠逐步緩解相對貧困。發揮財政改善民生的作用，完善多元化產業帶貧機制是相對貧困治理的重要內容。財政要創新資金投入方式，積極探索開展產業扶貧、資產收益扶貧等機制創新，采取政府和社會資本合作、政府購買服務、先建后補等多種有效方式，支持貧困地區產業發展。一是支持發展鄉村特色農業。充分依托本地特定的氣候、資源等客觀實際，按照規模化、標準化的要求，培育特色農產品品牌，走特色化扶貧道路。二是支持農產品加工業發展。加大對各級現代農業產業園支持力度，推動農業產業鏈梯次提升至二、三產業，提高農產品的附加值，加快全產業鏈、全價值鏈建設，形成以市場帶動農村產業發展模式。三是支持發展符合本區域的旅游產業。依托本地特有鄉風民俗、歷史資源、文物古跡等文化財富，大力發展特色旅游產業，以鄉村旅游助力鄉村振興。

3.強化資金跟蹤問效，不斷提高資金使用績效。一是完善財政扶貧資金動態監控系統平臺，扎實做好扶貧資金動態監控系統的指標下達、錄入、分配、支付、績效管理等工作，有效實現預算安排到資金撥付、使用、監管、績效評價的全流程監控，動態掌握每一筆扶貧資金收支使用情況，及時發現閑置挪用、虛報冒領等問題，確保扶貧資金及時到位、有效使用。二是加強與項目主管部門、紀檢監察、審計等職能部門密切配合，定期或不定期地對財政扶貧項目資金的管理、使用、報賬等情況進行聯動協查，重點查處扶貧資金閑置低效、截留挪用、損失浪費、虛報冒領等問題。三是針對檢查中發現的問題，及時指出并貴令限期整改落實到位，進一步改進監管和完善政策制度，堵塞監管漏洞，確保扶貧資金良性運行。

（三）做好鄉村振興有機銜接，推進集中攻堅向常態保障轉變

1.為城鄉融合發展補最大短板，以產業興旺促農民增收。產業是由絕對貧困向相對貧困長效機制轉換的核心紐帶。一是因地制宜發展特色產業。明確重點特色產業發展方向與規模，將重點產業與新型經營主體、農戶、村集體對接，支持“一村一品”示范村鎮建設，探索多種方式村級集體經濟發展模式。二是大力推進產業融合發展。支持貧困縣創建一批全國農村產業融合發展先導區、國家農村產業融合示范園和具有區域特色的農村創業創新示范區；大力推進“互聯網+農業”，讓貧困戶享受到增值收益，促進小農戶和現代農業發展有機銜接。

2.堅持扶貧先扶智，對貧困人口“授之以漁”。一是引導貧困人口產生脫貧致富的主體意識，拓展其認知“寬帶”。注重精神扶貧，改變其自卑的思想狀態，變“要我脫貧”為“我要脫貧”。讓貧困群體參與扶貧的全過程，實現貧困人口的治理自覺。二是注重提升貧困者的綜合能力。重視教育扶貧，實現從學前教育到研究生教育全覆蓋的精準教育救助，推廣“職教富民”行動；注重技術扶貧，加大貧困人口創業的政策扶持和技術支持力度；注重健康扶貧，通過遠程診療、健康快車等提高貧困地區醫療保障和服務能力。

3.緊抓農村人居環境改善，為脫貧致富創造良好環境。把發展多功能大循環農業作為一個重要的長期發展方向，做到種植業、養殖業、微生物產業、加工業、營銷業、旅游業之間的聯動和融合。加快構建農業農村生態環境保護制度體系，強化畜禽糞污資源化利用、化肥農藥減量增效、秸稈地膜綜合利用等。健全完善生態保護補償機制。將落實生態補償制度與推動經濟欠發達地區轉型發展結合起來，推動地區建立生態補償、保護開發、建設發展相融相生的長效體制機制。

調研組組長：王朝才

調研組成員：馬衛紅申學鋒王超李麗君吳鋒李淑一

本文執筆：李淑一吳鋒

責任編輯：宗宇翔