我國社區教育立法現狀及完善建議

李恒廣，張 毅

(北京開放大學，北京 100081)

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》指出：“加強城鄉社區教育機構和網絡建設，開發社區教育資源。大力發展現代遠程教育，建設以衛星、電視和互聯網等為載體的遠程開放繼續教育及公共服務平臺，為學習者提供方便、靈活、個性化的學習條件”。《老年教育發展規劃(2016—2020年)》(國辦發〔2016〕74號)指出：“優先發展城鄉社區老年教育。完善基層社區老年教育服務體系，整合利用現有的社區教育機構、縣級職教中心、鄉鎮成人文化技術學校等教育資源，以及群眾藝術館、文化館、體育場、社區文化活動中心(文化活動室)、社區科普學校等，開展老年教育活動”。除國家綱領性文件外，教育部、民政部等部委，山東省、河北省等地方政府都出臺了支持社區教育發展的政策性文件。在大量政策支持和鼓舞下，社區教育在各地如雨后春筍般開展起來。

社區教育政策和實踐的疊加效應，客觀上要求用比政策性文件更具強制力的手段來鞏固社區教育發展成果，明確發展目標，規范發展路徑。對社區教育的調整應從政策規范為主上升到以法律、法規為主，這既是我國社區教育發展的必然結果，也是對大量社區教育政策經驗的理性升華。目前，我國社區教育立法已經破局，其進展勢頭有待觀察。

一、我國社區教育立法現狀

表1基本羅列了近些年來我國社區教育立法成果，包括單獨立法以及零散分布在其他地方性法規中的涉及社區教育的法條內容。如表1所示，我國社區教育立法現狀如下：

表1 我國社區教育立法現狀(截至2020年11月)

續表

1.社區教育尚無國家層面立法，從上至下不成體系

《中華人民共和國教育法》第二十條第二款規定：“國家鼓勵發展多種形式的繼續教育，使公民接受適當形式的政治、經濟、文化、科學、技術、業務等方面的教育，促進不同類型學習成果的互認和銜接，推動全民終身學習”。第五十三條規定：“國家鼓勵社會團體、社會文化機構及其他社會組織和個人開展有益于受教育者身心健康的社會文化教育活動”。作為教育領域一般法,《中華人民共和國教育法》適用于各級各類教育，但沒有明確提及“社區教育”，只提及發展繼續教育，推動全民終身學習。其他適用于特定教育領域的法律如《中華人民共和國高等教育法》《中華人民共和國職業教育法》等，關注的是學校教育，同樣沒有提及社區教育。

地方上，我國社區教育立法工作已在福建省、上海市等15個省市開展，但單獨立法、有專門地方性法規文本的少，多數是將涉及社區教育的規范性法規、條文在終身教育立法、家庭教育立法之中予以規定。從上至下，我國社區教育立法呈現上位缺失，下位零散態勢，全國范圍內沒有形成一個有目標、有內部聯系的統一體。

2.社區教育地方立法體現較高法律效力性

在我國地方立法法律效力層次上，地方人大及其常務委員會制定的地方性法規效力高于地方政府制定的地方政府規章。從實踐看，無論是福建省、河北省、重慶市等，在終身教育、家庭教育立法中存在零散的涉及社區教育法規條款，還是成都市人大常務委員會制定的《成都市社區教育促進條例》、西安市人大常務委員會制定的《西安市社區教育促進條例》，我國社區教育地方立法都未從政府規章著手，而是由地方人大創設，這說明各地對社區教育立法較為重視，將之置于較高立法地位，有著地方立法最高法律效力。

3.社區教育定義表述存在差異

綜觀各地立法，只有成都市、西安市、太原市對社區教育的定義做出明確規定，但三者規定不盡相同。以單獨立法的成都市與西安市為例，《成都市社區教育促進條例》第三條規定：“本條例所稱社區教育，是指開發、利用各種教育資源，以社區居民為對象，開展的旨在豐富居民精神文化生活，提高居民素質、技能和生活質量，構建和諧社區的教育活動”。《西安市社區教育促進條例》第三條規定：“本條例所稱社區教育，是指以社區居民為對象，開展旨在弘揚社會主義核心價值觀，豐富居民精神文化生活，提升居民素質、技能和生活質量的公益性教育活動”。比較成都市、西安市兩地規定，在教育對象上兩者都是以社區居民為對象；在辦學目的上都包含提升居民素質、技能和生活質量；但在資源獲取方式上，《成都市社區教育促進條例》強調“要開發、利用各種資源”，不僅要利用已有各種資源，還要主動“開發”資源，這點《西安市社區教育促進條例》并沒有類似規定。另外，《成都市社區教育促進條例》沒有對社區教育進行定性，而《西安市社區教育促進條例》則直接規定社區教育為“公益性教育活動”。《太原市終身教育促進條例》第二條規定：“本條例所稱社區教育，是指面向社區內居民開展的以豐富居民精神文化生活、優化社區人文環境、構建和諧社區為主的教育活動”。太原市相關規定與成都市的類似，同樣沒有對社區教育性質進行界定，沒有宣示社區教育的公益性。

我國社區教育或多或少受到各級政府財政支持，履行政府指導的教育職責，其目標為促進社區居民的個體發展，完善社區治理、促進區域社會經濟文化發展，公益性毋庸諱言。公益性是否意味著政府主導的社區教育不能營利，這有待商榷。在社區教育實踐中，特別是在社區教育彌補短板及品質提升過程中，基于吸納優秀資源、成本控制等考慮，需引進第三方資源進駐社區教育，這往往避免不了為滿足第三方利益訴求，設立一些帶有營利性的社區教育項目。這些營利性社區教育項目需要市場機制調節，收取一定費用實屬必然。總體而言，收費的社區教育項目不能侵蝕社區教育整體的公益性，收費項目與免費項目要有合適的比例，要控制收費事項與收費額度，否則會降低社區居民參與度，最終將導致社區教育的法定職能或政策目標無法實現。

4.現行社區教育立法對社區教育職能規制較多，對社區教育組織、人事、經費等保障機制鮮有提及

現行社區教育立法內容多是規定社區教育職能的，有從宏觀上規定社區教育要為提升社區居民精神文明程度，建設和諧社區服務；也有規定社區教育在終身教育、家庭教育的具體職責擔當，而對社區教育自身組織、人事、經費等保障機制，鮮有提及。

表1所列15部地方性法規，僅有《太原市終身教育促進條例》《成都市社區教育促進條例》《西安市社區教育促進條例》對社區教育組織、人事等做了規定。例如，《太原市終身教育促進條例》第二十五條規定：“市、縣(市、區)人民政府應當加強社區教育機構建設，在市、縣(市、區)、鄉鎮(街道)、社區居委會分別設立社區大學、社區學院、社區學校、社區分校，并建立獨立的場所、配備必要的教育設施和相應的教師和管理人員”。《西安市社區教育促進條例》第十九條第一款規定：“市、區縣人民政府應當為社區大學、社區教育學院、社區教育學校配備相應的教師和管理人員。社區教育專職人員可以在區域內事業編制中統籌安排，也可以在編制外以政府購買服務方式聘用”。《成都市社區教育促進條例》第十三條第一款規定：“市和區(市)縣人民政府應當整合各類教育資源，在市、區(市)縣、鄉鎮(街道)分別設立社區大學、社區教育學院、社區教育學校，并配備必要的教育設施和相應的教師及管理人員；在村(社區)設立社區教育工作站”。

在社區教育經費方面，各地一般都籠統規定將其列入財政撥付范圍，但具體額度卻語焉不詳。唯有《太原市終身教育促進條例》確定了人均經費標準，其第二十一條規定：“市、縣(市、區)人民政府應當將終身教育經費列入本級政府教育經費預算，保證終身教育經費逐步增長。縣(市、區)人民政府應當按照本行政區域內常住人口每人每年不低于二元的標準安排社區(村)教育經費，列入本級教育經費預算，并根據財政經常性收入的增加而增加”。

二、我國社區教育立法現存主要問題

1.國家層面社區教育立法缺位，不利于社區教育法制健全，妨礙了《中華人民共和國教育法》第二十條立法目標之實現

由于沒有國家層面社區教育立法(無論是單獨立法抑或零散法條)，地方在下位法中并無為實施法律、行政法規或部門規章而制定地方實施性法規或行政規章之責，致使相關立法在地方呈現零碎化態勢：一是多數省市尚未立法；二是除個別單獨立法外，多數涉及社區教育的法條是分散在不同性質地方性法規文本中的，沒有成體系；三是有的省立法了，所屬有立法權的較大市沒立法；有的較大市立法了，所在省沒立法。總之，尚不能形成上位法率下位法，下位法與上位法相呼應，共同拱衛社區教育法制秩序的良好局面。此外，國家層面社區教育立法缺位也客觀上導致地方社區教育立法在法律概念、法律術語上模糊不清，產生分歧，這不利于社區教育法制健全統一。在立法內容上，由于沒有上位法作參照，地方社區教育立法時各自根據自身對社區教育功能、內容、保障措施、法律責任等的理解來開展立法，相互之間又缺少借鑒，故難免出現不一致或有缺漏的地方，這有悖同位階法之間也要互相銜接和一致的法制統一要求。

《中華人民共和國教育法》第二十條賦予繼續教育推動全民終身學習的使命，而要實現全民終身學習就離不開社區教育這一重要抓手，發展社區教育對推進“時時可學、處處皆學”的全民終身學習事業作用甚大。

國家層面社區教育立法缺位導致法律強制力缺失，弱化了地方政府對社區教育重視程度和實際投入，也降低了社區教育的影響力和感召力。雖然，從國家到地方出臺了多部針對社區教育發展的指導性文件，但一些地方仍然把社區教育置于空白地帶，幾乎沒有存在感；一些地方長期不足額撥付社區教育經費或不隨社會經濟發展而增加相關經費；還有些地方僅僅把社區教育當作表面文章，等等，諸如此類現象跟社區教育法制不健全，沒有法律強制力保障，有莫大關系。沒有全國性社區教育立法，單憑弱約束力的政策性指導文件是難以從制度上，從根本上解決上述現象的，《中華人民共和國教育法》第二十條立法目標之實現亦是空中樓閣。

2.社區教育立法文本實施性較差，執行困難

“新修正的《立法法》第六條第二款規定‘法律規范應當明確、具體，具有針對性和可執行性’，明確將‘明確’‘具體’‘針對性’‘可執行性’作為立法質量的衡量標準，從法律上再次強調了立法原則從“宜粗不宜細”到“宜細不宜粗”的轉變”。[1]我國社區教育立法存在的突出問題之一，是軟性條文多，“鼓勵”“支持”類似宣傳口號比較多，權利義務規范性內容陷入“宜粗不宜細”的舊窠臼，可實施性較差。社區教育組織體系、運行機制、保障機制、監督與評估、法律責任等都是具體可實施性內容，這些內容沒有規制，則法律法規文本必然存在執行困難問題。如《河北省終身教育促進條例》第十六條規定要建立健全社區教育體系，由鄉鎮和街道具體組織本轄區內社區教育工作。該條文就沒有明確社區教育體系都包含哪些主體，是怎樣架構的，相互關聯如何。誰來領導，誰來組織實施，誰來監督，不得而知。“由鄉鎮和街道具體組織本轄區內社區教育工作”“鄉鎮”“街道”是地域概念，用地域概念做主體既顯得立法技術粗糙，又容易引發歧義：到底是由鄉鎮和街道政府來具體組織，還是由鄉鎮和街道政府管理的單位部門來組織？抑或是轄區內其他機構來組織？莫衷一是。又如《西安市社區教育促進條例》在規定社區教育經費保障上，既提出要建立分級保障體系，又提出要拓寬經費來源，鼓勵外部捐助，看似規定全面，但由于沒有明確具體經費數，執行起來極可能打折扣，不如直接法定每年人均社區教育經費最低額度，并保持與經濟增長率相一致的年增幅度，如此更具保障性。

3.終身教育立法、社區教育立法、家庭教育立法等相互之間的關系有待理順

從立法實踐上看，終身教育立法、社區教育立法、家庭教育立法三者關系并沒有理清。內容上，《上海市終身教育促進條例》《河北省終身教育促進條例》等地方性法都規定了社區教育、家庭教育內容，兩者都是促進終身教育發展的途徑。從應然意義上講，社區教育立法、家庭教育立法應遵循終身教育立法確立的基本目標、原則、法律概念等，亦如《中華人民共和國高等教育法》《中華人民共和國職業教育法》需遵循《中華人民共和國教育法》有關基本目標、原則等一樣，《中華人民共和國高等教育法》第一條開宗明義明確規定“根據憲法和教育法制定本法”。現實中，終身教育立法并沒有成為相關立法依據，以《福建省家庭教育促進條例》為例，其第一條在立法依據上只有法律、行政法規，沒列明《福建省終身教育促進條例》。

另外，家庭是社區小單元，社區教育與家庭教育融合緊密，協調促進不可分割，一些涉及社區教育的法條就散布在家庭教育立法中，反之亦然。如《江蘇省家庭教育促進條例》第二十五條規定：“鄉鎮人民政府、街道辦事處應當將家庭教育指導服務納入社區教育工作內容。推進村民委員會、居民委員會建立社區家庭教育指導服務站點、家長學校”。目前，雖然在有立法權的地方尚未出現兩者單獨立法并存情形，但從法理及立法技術上依舊有研究兩者關聯性之必要，保證法規文本并存時社區教育立法與家庭教育立法統一協調，法條規范內容不相沖突，法律概念內涵外延相一致。

三、完善我國社區教育立法的建議

1.盡早開展國家層面社區教育立法

“從當前國外社區教育立法情況來看，社區教育立法的積極推進，有效保障了社區教育的發展。鑒于我國立法機關偏向學校教育立法，在國家層面社區教育立法還是空白，當前我國立法機關需要著手進行的就是如何借鑒國外社區教育立法的成功經驗，并結合我國社區教育發展的現實，盡快將社區教育納入教育立法軌道中來，通過社區教育單獨立法規制社區教育的各項具體內容，切實從法律層面保障社區教育的穩步健康發展”。[2]開展國家層面社區教育立法，無論是法律、行政法規抑或是部門規章，首先能強化社區教育的感召力和整個社會對社區教育的重視度，能促使社區教育作為一個獨立體系自主發展，而不是僅僅作為其他類型教育的補充或工具；其次，能夠從國家層面對立法目標、原則、法律概念等，進行界定澄清，從而對地方立法有規范和指導意義，有利于地方相關立法遵循統一一致原則；再者，國家層面立法后，地方為執行國家法律法規意志，必然會相應地制定本地區社區教育法規或政府規章，如此，上位法與下位法相呼應，自成體系，這對健全社區教育法制，從制度上根本保障社區教育地位，落實社區教育組織、人事、經費等保障機制，實現社區教育目的，有重大意義。

美國職業教育立法史上有部重要的法案叫《史密斯—休斯法》法案，該法案除規范職業學校教育外，還涉及一些非學校教育內容，例如家政教育師資培訓及撥款等，這促使《史密斯—休斯法》法案也為美國社區教育發展做出了卓越貢獻。[3]我國已將發展終身教育列為國家戰略目標，社區教育是終身教育的一個重要方面，考慮終身教育的統攝性，國家層面也可以考慮先從終身教育立法入手，在終身教育立法框架下規制社區教育相關內容，條件適宜時，再盡快制定社區教育單行法。有了國家層面立法支持，我國社區教育將迎來新的發展階段。

2.完善涉及社區教育的法規條文，使之具有更強操作性

對于社區教育立法，應本著“宜細不宜粗”的立法原則在社區教育組織架構、關聯機制、經費、人事等方面細化：一是明確社區教育架構層次。一些地方規定社區教育體系為“開放大學(省或市)→社區學院(區或縣)→社區學校(鄉鎮)→學習點(社區或村)”，合理與否，有待實踐檢驗，凡經得起實踐檢驗的社區教育體系應及時以法律形式固定，給予法制保障。二是厘清領導策劃、組織實施、評估考核三者關系。領導策劃機構要保障其對整個地區社區教育的領導力；組織實施機構要保障其人、財、物充實；評估考核機構要保障其獨立裁判地位。三是經費、人事上應明確具體數額，還應明文規定從事社區教育人員在職稱評定、職位晉升等方面與其他教育有同等地位。

3.處理好社區教育立法與終身教育立法、家庭教育立法等相互之間的關系

為保證法律、法規文本之間相互銜接、協調一致，無論是國家層面還是地方層面都要考慮社區教育立法與終身教育立法、家庭教育立法之間的關系。基于社區教育在內容上歸屬于終身教育，相對而言，有必要將終身教育立法置于一般法地位，將社區教育立法置于特別法地位。終身教育立法在全域范圍內規制所有人，社區教育立法只針對特定人群、特定教育事件，后者總體應服從終身教育立法目的及基本原則，在同位或下位法立法依據中應列明終身教育法律、法規的立法依據、地位。

常態下，應該先有一般法再有特別法，一般法將立法目標、基本原則、基本法律概念規定在前，不同特別法創制時才有章可循。除前述教育法外，以民法為例，我國民法立法史上先有《民法通則》這一一般法，確定平等原則、自愿原則等基本原則，后有《合同法》《侵權責任法》等特別法遵循之。先有一般法后有特別法也符合社會經濟發展階段的要求。具體到社區教育立法上，無論是國家層面抑或地方層面，單獨的社區教育立法宜在終身教育立法之后進行，終身教育立法時，可將涉及社區教育內容的法條編制成獨立的章節來先行指導和規范社區教育實踐，待條件成熟時再盡快開展單獨社區教育立法，這是對立法順序的合理安排。

至于社區教育立法與家庭教育立法，兩者相互獨立又彼此作用，兩者可以同時立法也可以異時立法，關鍵是法條內容不相沖突，基本法律概念如“社區教育”“家庭教育”等，內涵外延要一致。

【注釋】

①教育部等部委在《關于在部分地區開展社區教育實驗工作的通知》《教育部等九部門關于進一步推進社區教育發展的意見》等政策文件里對社區教育工作做了政策性規定。