德國職業資格認證制度對我國的啟示

姚 遠，翟志華，趙善慶

(無錫商業職業技術學院 藝術設計學院，江蘇 無錫 214153)

“雙元制”是德國職業教育備受推崇的培訓模式，科學的職業資格框架體系及嚴格的職業資格認證制度，則是德國職業教育獲得成功的重要因素之一。領域寬廣、種類繁多、系統龐大的資格證書體系，為德國2 300多個世界名牌、3.3萬個行業標準中的80%[1]以上被歐洲國家采納以及高就業率的實現提供了工作態度、技術細節及嚴謹求實、追求卓越的人文精神上的保障,成就了德國經濟快速高質發展的“奇跡”。

建立職業資格證書制度是我國經濟結構戰略性調整和轉型發展、實行更加開放的人才政策、職業專業化發展和提升專業服務質量等的需要，[2]這就要求我們借鑒德國職業資格證書制度的構建經驗，使我國職業資格的設置種類、衡量標準、評價方式、管理制度、主體責任、市場準入等職業資格證書制度，既具有中國特色，又可國際比較;既適應當下需要，又能夠引領未來發展。

一、德國職業資格認證制度的特征

德國職業資格認證已有100多年的歷史，形成了健全的法律體系、明確的管理機制、嚴格的勞動準入、多元的培養模式、統一的認證標準、明確的培養目標、科學的評價方法、等值的社會認同、政府的主導推進等深受國際贊譽的職業資格認證特色。

(一)法律完善

1.明確法律責任

德國政府強制規定：凡能進入普通高級中學就學的青年都要接受職業教育。1969年頒布的《聯邦職業教育法》初開職業教育立法先河。1981年頒布的《聯邦職業教育促進法》進一步完善了職業教育法律。2005年，將上述兩種法律修訂重頒后的《聯邦職業教育法》是德國最基礎的職業教育法律,不僅規定了聯邦政府和州政府的職業教育義務,而且對工業、農業、商業等多個領域開展職業教育及培訓也作了詳細規定,重在使勞動者通過職業教育及培訓獲得相應勞動知識和勞動能力。《聯邦勞動促進法》《企業憲法》《聯邦青年勞動保護法》[3]等相關法律,也對職業教育及培訓、職業資格認證的開展提供了法律上的支持。如果說，“雙元制”是德國職業教育的重要標志，那么，嚴格的資格證書認證制度則是保障德國職業教育順利推進的核心制度。上述法律規定了政府、工會、行會等三方的職責：政府部門主要包括聯邦教科部、聯邦勞工部及其下屬的代表政府行使部分職責的各專業機構和州文教部等。政府的職責是制定職業資格認證政策、計劃等,并對執行及完成情況進行監督,以及調解并化解工會與行會之間的分歧和矛盾。行會包括行業協會、手工業協會等行業組織，行會中的專職人員都是行業專家，具有法律授權意義上的職業教育管理能力。[4]法律要求企業必須參加行會,法律授予了行會在完成職業資格認證任務上的特殊地位和獨立權威。職責是制定行業職業資格規劃、明確行業職業資格內容、為行業職業資格認證提供支持、負責行業職業資格認證考核等。扮演著管理職業教育及培訓任務、認證與監督職業教育及培訓機構、組織職業資格證書考試、認定職業教育教師資質等角色。[5]工會的職責是通過密切關注職業資格認證的培訓內容、方式、時間、工資、安全、衛生,特別是培訓后的就業狀況等，[6]以實現對學習者根本利益的維護。

2.統一認證標準

《職業教育條例》要求各州必須遵循全國統一的資格認證標準和教學內容, 保障了德國職業資格的質量。歐盟制定《歐洲資格框架》并與《歐洲普通高等教育》相對應后，德國政府和行會也制定了《德國國家資格框架》，職業資格等級的衡量標準從“學習成果、專業技能、個人能力”[7]等三個方面來判斷,更側重于對學習者的能力考核。現已形成22種資格類型和8級職業資格,其中，8級職業資格(學歷)由低到高依次為：1級為中學畢業資格、2級為高中畢業資格、3級為2年制職業資格、4級為3至3.5年制職業資格、5級為技術員和經濟師、6至8級分別對應學士、碩士、博士學位。不僅實現了職業教育資格與高等教育資格之間的等值,而且使德國教育體制與歐洲教育體制實現了接軌。

(二)“段”“證”銜接

德國職業資格認證的主導方是行會, 職業學校只是共同完成職業資格認證的一方參與者，企業則是承擔具體培訓項目與提供真實工作任務的重要主體。由于德國職業資格認證培訓內容是將職業崗位必須的知識能力和專業技能融合到具體項目培訓的整個過程，[8]使學習者在完成任務后掌握嫻熟的技術技能,所以，只有經過嚴格的德國職業資格認證培訓及考試后,學習者才能獲得職業資格證書。

“雙段”指職前階段和職后階段。“雙證”不僅包括職前階段的職業資格證書和教育學歷證書之間的集成、職業教育證書和普通教育證書之間的等值，要求將就業需要的職業資格與升學需要的教育內容統一于同一課程體系內,以便為學習者提供“雙重”畢業資格教育渠道(在德國約有70%的中學生畢業后會接受2至3年[9]的“雙元制”職業教育)，還包括職后階段的職業繼續教育證書和正規教育學歷證書之間的等值。“雙證”模式最為突出的優勢為:不僅做到了各類教育間的“雙證”銜接,而且實現了“雙證”之間的等值；不僅是一種“靜態”的職業能力評價,而且始終在重點關注著職業能力的“動態”評價。“雙元制”職業教育是職前職業資格證書和學歷教育證書集成的典型，不僅要求學習者在職業學校進行理論知識的學習和在培訓企業接受技能訓練，而且要求學習者畢業時的結業考試必須獲得“培訓合格證、職業資格考試合格證、職業學校畢業證”。[10]

培訓合格證書既被《職業教育法》定性為一種工作證書，也指企業實訓教師對學習者進行長期且持續學習的考查后，出具經企業主認可的將學習者知識、能力、專業技能等涵蓋其中的實踐技能“教學證明”。職業資格考試合格證由手工業協會、工商行業協會或相應行業協會頒發,由于規定只要達到職業培訓條例和教學大綱的最低學習要求即可獲得，并沒有規定學習培訓場所，所以，其頒發與學習場所無關。同時，由于培訓職業的不同,其相應的證書稱呼也不同，如“伙計證書、技術工人證書、助理人員證書或商業助理證書”[11—12]等。盡管職業學校的畢業證書根據《學校法》及對學習者在職業學校學習成績認定后所頒發，但由于其不過是一張學生的學習成績單,所以，其對社會和行業、企業的重要性遠不如培訓合格證書。這就在德國職業教育及培訓中形成了既互相獨立又相互補充的職業資格證書體系。

(三)認證與資格

盡管德國是聯邦制國家，各州都有教育自主權，但《聯邦職業教育法》《職業教育條例》要求在全國執行統一的資格認定標準。

1.證書等級

德國職業資格證書體系中包括以下五類職業資格等級:

(1)高校入學資格證書。高校入學資格證書被92%[13]的學生認為是最重要的資格證書，但要獲得這一資格，學習者在指定科目和指定數目課程的考試成績,不僅必須達到要求標準，同時畢業論文必須合格，而且必須通過入學前的至少三次筆試和一次口試考試，所以，獲得高校入學資格證書者的比例僅為37.3%。[14]獲得高校入學資格證書既可以享受免費高等教育,也同時具備了享受“雙元制”全日制職業教育及非全日制職業培訓的資格,為求學或就業都打下了堅實的基礎。

(2)“雙元制”資格證書。接受“雙元制”教育在德國非常普遍和正常，60%的人在25歲前至少接受過一個“雙元制”培訓項目。培訓時間是3年到3.5年，培訓內容是知識素養和行業技能，培訓方式是“雙元”交替遞升,考試內容是技能和培訓課程教授的理論和實用知識,最終考試是商會組織負責的一次筆試和一次口試。只有通過考試，才能獲得正式資格證書并進入技術勞動力市場。

(3)全日制高中職校頒發的資格證書。這類資格證書要求學習者必須完成1—3年的課程及通過最終考試,并參加“雙元制”培訓,從而幫助學習者獲得技術大學錄取資格、專業不受限制的大學入學資格和專業受限的大學入學資格。其中,凡就讀公立全日制職業學校的學習者可以享受免費政策,占到了德國青年的2/3以上;私營全日制職業學校的學習者則必須支付相關費用。

(4)高等教育機構頒發的資格證書。這類資格證書要求學習者學完一個科目或幾個科目的課程并通過筆試及口試后，分別由大學和技術大學向學習者頒發從事學術研究和應用技能兩種不同的證書。大學學制為4—5年, 技術大學學制為4年。學習者經過3年或4年的學習后,既可以選擇攻讀學士學位,以獲得某種資格證書,也可以選擇攻讀碩士學位課程，以獲得碩士學位,并取得碩士資格證書。《聯邦培訓援助法》規定, 在大學和技術大學學習的學習者,不僅不收學費,而且政府還為所有學習者發放一半無需償還、一半免息貸款的生活補貼。后者要求學習者每月至少償付105歐元，20年內必須完全還清貸款。

(5)高級職業資格證書。《職業培訓法》規定高級職業資格證書由聯邦政府、州政府、相關行業協會分別或共同管理。雖然聯邦政府和相關行業協會共同管理著手工業和服務業的高等證書，州政府負責頒發學習者完成專科學校學習任務的資格證書，但行業協會卻單獨管理著絕大多數高級職業資格證書。在高級職業資格證書獲得者中,有90%是在39歲左右才獲得證書。可見，在德國獲得高級職業資格證書極其不易。絕大多數高級職業資格證書獲得者認為他們之所以在工作中有所成就，正是因為他們在職業教育及培訓中所獲得的知識與技能發揮了重要作用。

2.資格認定

(1)認定標準。德國人的職業價值觀是選擇某一職業后就要認真對待并不懈努力去做好，這是他們個人自我價值的主動追求,而非無可奈何的被動選擇及之后的得過且過。他們必須擁有職業資格證書后,才能去求職并被雇主聘用。以德國農民職業資格證書為例,在其5個等級的職業資格證書中, 每個等級的職業資格證書都分別代表了不同的從業水準和從業資格。具體為：1級證書為農業職業教育學徒工證書，盡管學習者獲得了這種證書,但通常在行業內仍不被看作是一個合格農民;2級證書為合格農業專業工人，只有經過3年農業職業教育并考試合格后,才能獲得這種證書;3級證書為農業師傅證書，要求學習者獲得2級證書后，再經過一年制的專科學校學習或參加農業師傅考試合格后,才能獲得獨立經營農場和招收學徒的資格;4級證書為技術員與領導者證書，要求學習者獲得3級證書后，再經過兩年制的農業專科學校學習并考試合格后才能獲得;5級證書為農業工程師證書，要求學習者獲得4級證書后,繼續到農業高等學校深造,畢業后才能獲得歐盟頒發的農業工程師證書。[15—16]

(2)認定程序。行業協會在職業資格證書認證過程中發揮著主導作用。以德國農民職業資格證書為例，在“雙元制”3年農業職業教育中,行業協會要監督考生于3年中的第2年進行“中間考試”及第3年結束時進行“結業考試”,考試合格者分別獲得培訓畢業證書和職業資格證書。前者由職業學校與培訓機構頒發，而后者則要經過行業協會組織的全國統考。行業協會不僅制定了一整套嚴謹的命題、考核、評價程序，而且安排權威考評小組監督考試過程和考試結果，從而保證了德國農民職業資格認證考核的質量。

(3)認證體系。德國職業資格認證主要由政府或政府授權的行業協會進行集中統一管理，申請者可通過以下幾種路徑證明自己的職業資格能力：

一是教育機構證書。教育機構必須由政府批準設立，且學習者學習的每門課程均需經過相關部門認可，學習者的學時長短和學習質量等都處于官方監管之下。通過統一考核合格后,才能獲得被國內認可和歐盟承認的證書或學位。

二是雇主“鑒定”。指雇員離職前雇主對其作出的書面“鑒定”。該“鑒定”分為“非正式鑒定”與“正式鑒定”兩種,前者介紹雇員的雇傭時間迄止、職位職責、工作表現等,后者是對雇員工作崗位、工作態度、工作質量、經營管理、監管能力等的證明。

三是進修書面證明。雇員經過培訓修完規定學習項目并考試合格,盡管其學歷證書與資格等級并未發生變化,但是通過學習可提高技術能力，當雇員提出已屬于相同實力專業人才時,用人單位可查詢并作為某種參考。

四是個人陳述。[17]相當于雇員的自我介紹信。雇主可從雇員的求職動機、學習背景、工作經歷、技術水平、職業經驗、以往業績、求職崗位、待遇報酬、未來發展等方面,對其學識、技能、素質等作出判斷，并作為其職業能力綜合評價的重要依據。

(四)重視能力

1.多元化能力標準

德國學界認為，不同類型的能力不能用單一標準進行衡量，使用單一能力標準對不同類型的能力進行比較,必然窄化能力標準并導致職業能力被貶低，特別是在職教和普教等值的情況下,尤其不能采用單一的能力標準。因此，必須按照加德納的多元智能理論,構建包括語文、數理、音樂、人際、解析、自然、空間、運動、技術等知識在內的職業資格能力評價標準，即同一階段的職業教育和普通教育的等值性不等于他們之間的能力評價標準是相同的。如在職業教育體系中,“師傅”級別的證書獲得路徑是:中學第一階段或文理中學畢業→“雙元制”職業教育→多年企業實踐→逐步管理企業→準備師傅考試→師傅考試。而在普通教育體系中,學士學位畢業生要獲得“師傅”級別證書的路徑是:“雙元制”職業教育→多年企業實踐→逐步管理企業→準備師傅考試→師傅考試。也就是說,無論學士想獲得師傅資格證書,還是“師傅”級別的證書獲得者想獲得學士學位，都要從初、高中畢業生開始做起，即考核標準雖然不同,但他們在社會上是等值的。[18]

2.層級化能力標準

德國職業能力由低到高逐步遞增共分為新手→高級工→能手→準專家→專家五個層次,[19]能力層次及其相對應的能力發展學習領域如下:新手對應的能力發展學習領域是在使用過程中熟悉復雜技術，獲得工作經驗及全局性職業知識和實操技術能力;高級工對應的能力發展學習領域是在工作中通過對數據的甄別、信息的分析、模式的優選等,獲得關聯性職業知識和實操技術能力;能手對應的能力發展學習領域是在未知領域中探索出有效的解決方法，獲得創新性職業知識和實操技術能力;準專家相對應的能力發展學習領域是經過廣泛的工作實踐，獲得具有廣度和深度的經驗與知識;專家相對應的能力發展學習領域是在缺乏理論指導、技術示范、脈絡不清的工作中,通過探索掌握高深的理論知識、豐富的實踐經驗、嫻熟的操作技能、清晰的任務分解等能力。

二、德國職業資格認證制度對我國的啟示

(一)立法保障

我國1993 年頒布的《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》要求“制定各種職業的資格標準和錄用標準,實行學歷文憑和職業資格兩種證書制度”。1995 年頒布的《勞動法》指出：“對規定的職業制定職業技能標準, 實行職業資格證書制度。”1996頒布的《職業教育法》指出：“實行學歷證書、培訓證書和職業資格證書制度。”2019年12月5日頒布的《中華人民共和國職業教育法修訂草案(征求意見稿)》要求：“實行學歷證書、培訓證書、職業資格證書以及體現職業技能等級的證書制度。”2019年12月25日頒布的《關于促進勞動力和人才社會性流動體制機制改革的意見》指出：“推進職業資格與職稱、職業技能等級制度有效銜接……暢通新職業從業人員職業資格、職稱、職業技能等級認定渠道。”這些法律法規為推行我國資格證書制度奠定了堅實的法律基礎，但由于缺乏專門性與強制性的立法保障，沒有對相關職能部門的職責作出總體性規定、職業教育和就業準入各環節缺乏規范及銜接不夠等，導致我國資格證書制度的推行力量欠缺。因此，需要對職業教育與資格證書的立法內容做進一步的完善。

一是要明確各級政府及相關部門的職責。

二是要規范職業資格證書制度。如用人單位用人時必須持證上崗、職業介紹機構無證不得推薦等。

三是要規范職業教育和職業培訓。如要求培訓機構必須合法合格、培訓內容必須達到國家職業標準、培訓經費必須得到保障。

四是要規范職業技能鑒定。如社會化的職業技能鑒定機構的管理、明確職業技能鑒定內容和模式等。

五是要建立資格證書保障機制。如政府安排就業準入專項資金、建立技能培訓和技能鑒定服務機構、加大就業準入支持服務力度等。[20]通過完善立法內容，從而促進政府部門之間在職業資格證書制度推進上的合作、在法規政策之間的呼應、在職業資格培訓和鑒定資源之間的共享、在專業與崗位之間的對接、在學歷課程與培訓課程之間的融通、在學業考試與技能鑒定考試之間的互認、在學歷證書與職業資格證書之間的并重[21]等，以有效保證職業資格證書制度的高質量推進。

(二)資格治理

在強化政府對職業資格證書綜合管理職能的前提下，成立國家職業資格管理委員會,由其規劃和領導國家職業資格證書管理工作。牽頭部門為人社部,參加部門為教育部和有關行業部委等,下設國家職業資格管理辦公室并由人社部負責日常工作。

國家職業資格管理委員會的職責是：負責制定國家職業資格發展規劃和管理政策;實施國家職業資格目錄清單制度;批準職業資格認證機構;制定職業標準技術規范和考試考務規程;統一負責國家職業資格證書的印制、發放和查詢;負責國家職業資格證書質量監測評估;推進國際資格互認;建設國家職業資格證書信息公共服務網絡平臺等。國家職業資格管理辦公室的職責:

一是資格設定。包括職業判定、資格設定、國際互認等。

二是標準管理。包括職業分類、職業標準制定、編制考試大綱等。

三是考試考務。包括批準考試機構、制定考試考務流程、考風管理、證書管理等。

四是質量保障。包括加強認證機構管理、檢測評估質量、專業及技能拓展等。

五是批準或授權權威認證機構等。[22]

(三)資格標準

1.一般標準

一般標準指的是面向整個行業必需的知識、技能、能力等概念性、框架性、一般性的資格標準。要求學習者必須掌握某個工作領域所需的知識、具有在某個工作領域所需的解決具體問題的技能、基于工作所需的評價和改進的能力。但這只是所有行業的一般性資格標準和職業資格的社會“基準”，落實到具體行業,則只有進一步深刻理解之后，才能進行合理轉換,這才是保證職業資格證書質量的關鍵。

2.具體標準

具體標準包括內容標準和通用標準兩個部分。前者覆蓋了相關職業內容的“職能范疇”和能力矩陣，要求突出“能力導向”,有清晰的能力層次劃分。如事實性、理論性、專業性、評論性等4個知識層次,解決常規問題、具體問題、抽象問題、復雜和不可預測等問題的4個技能層次,他人指導、有限自主、一定管理和指導職責、承擔全部管理和制定決策等4個能力層次。[23]后者則指行業的基礎性能力。如軌道工程項目管理即為軌道交通工程技術行業的內容標準，而工程識圖則是該專業的通用標準。

(四)“課證”融通

“課證”指的是課程、學歷證書、資格證書等。“課證”融通指的是三者之間的銜接和融通。“課證”融通的育人本質是分別從專業定位、培養規格、育人過程中，解決“為誰培養人”“培養什么人”“怎樣培養人”的問題;育人機制是形成校企合作、產教融合的合作機制;育人實踐是工學結合、知行合一，形成課程體系+企業實戰項目+優秀企業文化[24]等課證融合的培養范式。培養“起點”是加強培養目標的針對性,培養“過程”是課程內容對接職業標準，培養“結果”是“雙證(學歷證書與職業資歷證書)”對接。

1.“雙證”銜接融通

兩種證書之間的關系，不是并行、互不關聯的關系，而是相互銜接和相互融通的關系。其銜接融通關系的主要表現：

一是職業資格證書等級標準對接相同層次的職業教育專業教學標準。只有相同等級的職業技能標準與同一層級的學歷職業教育培養目標及其核心課程相對應,才能保證“雙證”的銜接、融通、一致、等值。

二是職業資格證書培訓內容對接教學計劃中的課程內容。在教學計劃中,不能再設計另外一套職業資格培養課程體系和培訓體系，而是要將職業資格培訓內容銜接融通于學歷職業教育專業人才培養方案中。

三是職業資格培訓過程對接學歷職業教育教學過程。在教學內容的安排上、教學和實踐場所的配備上、教學組織形式的選擇上、教學時間的確定上、師資標準的建設上,均實現職業資格培訓過程與學歷職業教育教學過程的一體化。[25]

四是職業資格證書考核對接學歷職業教育專業課程考試。

五是職業資格證書與學歷職業教育專業證書互通、互換、互等。

2.“課證”銜接融通

要將職業資格認證要求的知識技能融入專業課程當中,必須對職業教育專業課程體系進行如下改革和重構：

一是基于職業資格認證標準重建專業課程體系。只有按照職業資格認證標準設置教育課程體系,才能以職業資格要求為中心,使人才培養與人才需求相一致,不斷提高人才的綜合職業能力。

二是基于職業能力標準設置課程模塊。不僅要將課程分為基礎理論課程模塊、專業技術模塊、實踐能力模塊等三大模塊, 而且要找到與之對應的理論知識、操作技能和綜合素質。

三是基于職業技能重構專業課程內容。知識、技能、素質是職業能力的核心要素，在課程內容的設置上,要在擴展知識、提高素質的基礎上,全面強化由理論知識和實際經驗形成的技術能力。[26]

四是基于職業資格認證標準評價職業教育教學效果。以從業資格認證報考率和通過率為準，[27—28]對職業教育專業課程的教學效果加以衡量。

(五)質量保障

1.嚴格把關

一是要把好證書準入關。《國家職業教育改革實施方案》中“若干職業技能等級證書”的“若干”帶來的含糊性,使得除了現有國家職業資格證書和經教育部批準試點的職業技能等級證書以外,一些未被授權的社會培訓機構乃至未列入試點的職業院校紛紛開展職業資格培訓，進行考試并發證。這種未經批準的含金量低、缺規范性、非標準化、高收費性、低認可性、不合法的“職業資格證書”，無疑會對“1+X”證書制度造成不利影響。因此，必須全面對職業資格培訓、考試與發證等進行清理,以把好證書準入關。

二是要把好證書培訓關。凡通過正常教學可以獲得職業資格證書的,均不得再組織培訓活動。即便是必須的培訓，也要在學生自愿的前提下,慎選培訓機構與明確培訓內容。

三是要把好證書考核關。

四是要把好學生畢業關。[29]要在畢業證書高含金量的基礎上,加大學歷證書與職業資格證書相互融通的力度。既不能把獲得職業資格證書作為學生畢業的限制條件，也不能為了提高畢業生職業資格證書的高獲得率而影響學歷證書的含金量。

2.有效考核

只有建立科學有效的職業資格考核體系,才能把職業資格證書制度落到實處、抓出成效,并使其權威性得到維護。這就要求在進行職業資格考核時做到以下幾點：

一是考核標準要具體和可行。國家職業資格證書中的考核“依據”必須詳細、具體、精準,使所有人都知道考核的內容、方法、時間、標準,從而增加考核的針對性、透明性、公正性、公開性。

二是考核方式要多元和多維。職業能力的多維性決定了只有通過多元觀察、評估、分析等途徑,[30]才能找到足夠的證據, 做出準確的職業能力評價。特別是對實際操作能力的考核，應當在工作現場或模擬實景中進行。對以往工作經驗的考核則應借鑒“檔案袋”法。

三是考核周期要連續和系統。[31]既要重視過程性、階段性、連續性考核，以及時做出判斷并加以改進，又要積少成多、小步快跑，最終達到職業能力的要求標準。