中美管理政策差異對污染場地安全利用的啟示*

李 旭 聶小琴# 舒天楚 梁 田 彭 政 袁 忻

(1.中國城市建設研究院有限公司，北京 100120；2.中國環境科學研究院，北京 100012；3.生態環境部對外合作與交流中心，北京 100035；4.美國Impact環境集團，紐約 11716)

我國對污染場地關注較晚，大致始于2004年，經過十幾年的發展，我國于2018年頒布了《土壤污染防治法》，從國家層面將土壤污染防治工作編入法律，并初步涉及土壤污染責任認定、土壤污染資金劃定等內容，配合發布了多套場地調查、修復技術的相關技術指南，各省也相應出臺土壤污染防治行動計劃和技術指南用于指導實踐工作。但是目前我國關于污染場地的法律體系不夠完善，污染場地管理政策尚不成熟，污染場地的“發現—修復—安全利用—后期監管”流程暫未打通，污染場地修復后再利用流轉過程中責任主體、責任節點、責任清單等諸多問題仍需明確，不利于污染場地修復后的安全利用。反觀美國在1980年頒布《綜合環境反應、補償和責任法》后，已經形成一套相對成熟的法律體系，對污染場地管理過程中的監管責任已有清晰認定。本研究通過剖析中美污染場地管理政策差異，結合實際情況，提出了完善我國污染場地管理流程，規范污染場地修復和安全利用過程的建議。

1 中美污染場地特性對比

據估計，我國現存污染場地100萬個以上[1]。其中華東、華南地區重金屬污染場地較為密集，主要分布在湖南、廣西、廣東等地區，北方則相對較少。美國污染場地數量超過45萬個，已完成修復的超過11.7萬個，超級基金國家優先清單在列的污染場地1 335個(截至2020年2月5日)，已經刪除的污染場地424個，正在增列審批的污染場地51個。超級基金污染場地主要分布在沿海區域及五大湖區域，與美國工業化地區分布相符合[2]。

據統計，我國污染場地污染類型中重金屬污染約占45%，揮發性有機物和半揮發性有機物污染比例相近，都約占24%，其他污染物約占7%。美國超級基金污染場地污染類型中復合污染場地約占76%[3]10。我國污染場地修復技術仍以異位修復為主，原位修復技術應用比例約為異位修復技術的10%；固化穩定化、化學氧化和還原、焚燒3種技術應用最多[4]。異位修復技術在縮短修復周期的同時帶來相對高昂的修復成本，且容易產生二次污染。美國原位修復技術應用比例約為23%[3]18，土壤氣相抽提、化學氧化和還原、熱處理、生物修復、固化穩定化是主要應用的原位修復技術。

我國污染場地修復治理資金主要由政府承擔，原因是我國污染場地發現時一般距污染時間間隔較長，幾經轉手已無法認定土壤污染責任人，或土壤污染責任人已經滅失。對于關停并轉后工業企業遺留的污染場地，無法對原來的企業認定責任，只能由政府撥付資金進行修復。政府一般將污染場地的修復治理成本合并到土地自身成本中，最終由政府、開發商和消費者共同承擔。美國污染場地的修復治理資金主要由污染責任人承擔，在無法確定責任人的情況下，修復資金由聯邦超級基金或州一級政府承擔。而聯邦超級基金的資金一方面來自于針對石油和化工產品的專門稅收(1986—1995年)，另一方面來自聯邦政府撥款。2015年我國污染場地修復投入為20多億元人民幣，約占國內生產總值(GDP)的0.003%；而同時期美國的修復投入約為180億美元，占GDP的0.1%左右[5]。相較之下我國污染場地修復投入相對不足。

我國修復后場地利用類型主要為居住用地、商業服務業設施用地、綠地與廣場用地等，這與我國污染場地修復開發資金來源相關。城市中的污染場地一般地理位置較好、交通便利，場地的再開發利用價值較高，而居住用途、商業用途能夠幫助開發商快速收回成本，綠地用途也適合某些重度污染場地的再開發利用。美國修復后的場地開發主要類別為商業用地、綠地、混合用途、居住用地和工業用地[6]。

我國城市用地緊張，政府、開發商等各方都急于收回修復污染場地所投入的資金，所以我國污染場地修復時間相對較短，一般在3年以內。而修復時間過短一方面不符合土壤特性，可能對修復效果帶來影響，另一方面也給修復公司帶來很大的工期壓力，導致修復工程可能存在隱患。美國都市圈內除超級基金項目之外，大部分商業地塊修復時間與我國類似，在幾個月到一年不等。而超級基金項目的污染場地修復時間相對較長，從幾年到十幾年甚至幾十年不等，一方面是因為超級基金項目與普通商業地塊在污染程度或法律糾紛復雜性上都有著明顯差異；另一方面是因為相當一部分超級基金項目污染場地采取制度控制和長期監測手段，在節省修復成本的同時延長了修復時間。

2 中美污染場地管理政策剖析

我國自2014年起陸續發布一系列技術導則，內容涉及污染場地調查、監測、風險評估、修復技術、效果評估等方面，這些技術導則為規范污染場地環境管理工作提供了有力支撐。2016年發布的《土壤污染防治行動計劃》《污染地塊土壤環境管理辦法(試行)》，對2020、2030年的土壤環境質量提出要求，按照“誰污染，誰治理”的原則明確污染修復主體責任。我國2018年頒布的《土壤污染防治法》強調政府要充分發揮在土壤污染防治中的監管作用，建立土壤污染責任人制度、風險管控和修復制度、防治基金制度等。該法為規范土壤污染修復行業提供了法律依據，在土壤污染修復的其他方面也有涉及。同時各省綜合考慮自身土壤污染程度、財政支出負擔、經濟發展水平，制定了環境保護規劃、土壤污染防治行動計劃、工業企業搬遷場地污染防治工作方案、污染場地修復地方標準、固體廢物污染防治條例等[7]，在污染場地管理各方面進行了積極探索。

美國以《國家環境政策法》為基礎，頒布了《綜合環境反應、補償和責任法》(也被稱為《超級基金法案》)，通過不斷地發布《超級基金法案修正案》對其進行補充。通過頒布《棕地法案》免除部分小企業和某些特定責任方的污染場地修復責任，進一步推動了污染場地的開發利用。配合《固體廢物處置法》《清潔水法》《清潔空氣法》《石油污染法案》《資源保護和恢復法案》等法律中涉及的土壤保護內容，形成了較完備的污染場地管理法律法規體系。技術標準方面，美國針對不同污染類型、污染程度、再利用用途的污染場地制定了一系列完善的風險管控和修復技術標準，實施分級管理，確定基于風險控制和場地土壤篩選水平的指導值[8]，同時在場地分級、風險管控、綠色修復、現場管理等各方面發布相應的技術指南，相對來說發布的技術標準、指南、導則等涵蓋內容較廣，具有較大的參考價值。

通過對比中美污染場地管理政策(見表1)發現，我國在污染場地安全利用前的調查、風險管控和修復等階段管理工作較為細致，出臺的技術指南能夠明確指導實際工作，但在修復標準、分級分類監管、二次污染防治等方面還存在欠缺。污染場地安全利用階段管理政策相對不足，法律法規體系仍不完善，對于污染場地的長期監管、再利用評估、回顧性評價等方面沒有具體指導意見，容易出現風險隱患，影響人體健康與環境質量。配套管理政策在信息公開、公眾參與、宣傳教育、金融手段等許多方面比較欠缺，給實際操作留有許多空白，不利于污染場地修復產業的規范發展。

表1 中美污染場地代表性管理政策對比

3 中美污染場地管理流程剖析

3.1 美國污染場地管理流程

以紐約市為例剖析美國典型污染場地修復和安全利用流程(見圖1)。都市圈內的土地以工業和商業用地為主，在絕大部分土地交易中，考慮到自身權益保護和銀行要求，買方會雇傭第三方進行初步場地調查，并以此為基礎議定土地交易價格，以及計劃后續的調查和修復工作。政府機構依據以下證據標記污染土地：(1)已有的污染數據庫；(2)規劃或土地用途變更時進行的環境影響評估；(3)工業或商業性質土地交易期間交易方提交的調查數據[9]。

圖1 紐約市典型污染場地修復和安全利用流程Fig.1 Remediation and safe reuse process of typical contaminated sites in New York

環境修復辦公室要求業主(一般指土壤污染責任人或土地使用權人)在開展修復前需先提交初步調查報告和詳細調查方案，獲批后業主開展詳細調查。根據詳細調查結果，環境修復辦公室審核是否需要進行修復。業主在修復方案獲批后開展污染場地修復工作，直至最終驗收。紐約市采用的土壤和地下水清理目標值中土地用途主要分為無限制用途、居住用地、商業用地和工業用地等4大類別。無限制用途清理目標值采用最嚴格的污染修復標準，其次是居住用地清理目標值，商業用地和工業用地清理目標值較為寬松。

除了修復工程，環境修復辦公室和業主還會選擇采用更加經濟有效的制度控制和工程控制措施來達到原有的修復目標。制度控制，包括環境標記、污染區域進入限制、地面擾動限制、土地用途限制等法律和行政措施，通常由環境修復辦公室提出制度控制要求，并體現在地契、規劃審批文件中。工程控制，一般包括阻隔、堵截、覆蓋、監控式自然衰減、地下負壓系統等工程措施，絕大部分情況下在開發項目建成后需要注冊工程師定期監測。

修復過程以及制度和工程控制措施可與開發建設內容相結合。業主在設計方案中明確開發建設與修復相結合的部分，并將工程方案分別提交房屋管理局和環境修復辦公室審批。環境修復辦公室在驗收后會向房屋管理局發出公函，后者據此出具建設許可或入住許可。方案中包含制度或工程控制的地塊必須按要求進行長期監測。長期監測內容包括：地下水取樣檢測，土壤氣、室內空氣取樣檢測，阻隔、覆蓋層完整性檢查等，常見的監測周期從每季度1次到每兩年1次不等，持續時間可從數年到數十年，甚至是整個項目壽命周期。

3.2 中國污染場地管理流程

目前我國污染場地管理全流程沒有打通，修復后場地安全利用流轉過程還存在諸多節點不清、主體不明的問題。第一，土地規劃方面，規劃和自然資源部門不了解土壤質量，僅從城市規劃方面考慮，可能將重度污染場地規劃為居住用地等，容易發生“毒地事件”。第二，修復后場地安全利用階段，未建立良好有效的多部門協同管理機制，導致修復后場地監管缺失，未能從審批流程中對各類影響因素進行監管。第三，修復后場地安全利用過程中可能存在一些潛在風險，例如工程建設風險、人體健康風險和環境風險，目前還未納入管理體系，可能導致修復后場地建(構)筑物的開發建設和使用階段出現風險。第四，某些修復后場地污染物存在濃度波動較大等情況，而目前對于修復后場地長期監測的監管相對缺失，導致修復后場地仍存在污染物擴散風險。因此應建立全面完善的修復后場地安全利用多部門協同管理機制，對各階段加強監管，防控修復后場地安全利用潛在風險[10]。針對規劃、修復、安全利用3個階段進行分析，提出污染場地流轉過程中多部門協同管理機制(見表2)。

表2 污染場地流轉過程中多部門協同管理機制

應推進生態環境部門與規劃和自然資源部門通過土壤信息管理系統共享污染場地信息，生態環境部門根據污染場地污染物類型、污染程度等信息判斷修復后土壤是否能夠滿足各種用途要求，建立污染場地的負面利用清單，提出規劃意見，抄送規劃和自然資源部門。這樣一方面規劃和自然資源部門在組織編制控制性詳細規劃時可以將土壤質量和土壤用途相對應，綜合環境影響因素確定開發用地類型和功能布局；另一方面便于規劃和自然資源部門提供可能受到污染的地塊土地使用權人相關信息，從而使生態環境部門依據信息督促土地使用權人進行土壤污染狀況調查等活動[11]。若生態環境部門發現可能或已知的污染場地，將監督業主開展《土壤污染防治法》中規定的調查、風險管控、修復、效果評估活動。

污染場地通過風險管控和修復效果評估驗收后，生態環境部門應將該場地風險管控要求和審核結果抄送規劃和自然資源部門、住房和城鄉建設部門，要求該場地開發利用建設期間不得破壞現有風險評估中的相關因素，否則需要重新進行評估。進入開發建設階段后，由于污染場地中污染物類型、污染程度、修復方案、土地用途不同，修復后場地安全利用過程中可能存在一些潛在風險，危害人體和環境健康以及建(構)筑物的安全利用。生態環境部門應會同住房和城鄉建設部門對業主提交的建設工程規劃設計方案進行審查，確保該方案能夠滿足“4項限制要求”：(1)合理保護修復措施中的地下結構，例如地下水泥固化塊、防滲膜、阻隔層等；(2)有后續監測維護設施，例如各類監測井、取樣井等；(3)符合不可變更的場地風險管控要求，例如禁止使用地下水、禁止開挖阻隔層以下的土壤等；(4)有切實可行的后續安全利用風險控制措施，例如有機污染場地修復后再利用有明確的建(構)筑物蒸氣入侵風險控制措施。規劃和自然資源部門在核發建設工程規劃許可證前，應就開發建設工程規劃設計方案征求生態環境部門、住房和城鄉建設部門意見，并將擬開發建設場地的土壤環境、土地狀況等相關信息與住房和城鄉建設部門充分對接共享，實現污染場地開發利用的全生命周期監督管理。

施工建設完成后，生態環境部門監督業主或第三方機構開展長期監測工作。住房和城鄉建設部門在修復后場地再利用建設項目總體驗收后，對場地上的建(構)筑物是否符合“4項限制要求”實施有效監管，保障建(構)筑物及人居環境安全。

該管理機制將污染場地規劃、修復、安全利用等過程納入管理體系中，為污染場地多部門協同管理提供借鑒，同時也對各部門加強動態監管、提升管理能力提出了要求。

4 啟 示

(1) 建立完善的污染場地流轉及安全利用法規體系，規范行業發展。應加快完善污染場地流轉相關法律法規，明確污染場地流轉時的責任主體及責任節點。對污染場地安全利用進行分用途監管，尤其是暴露風險不同的土地用途要分類監管，加強修復后場地開發建設、使用過程中的風險識別工作。加快制定以各省土壤背景值為基準的分用途土壤修復目標值體系，指導修復工作，避免修復不足或修復過度。推動國土空間規劃和污染地塊(疑似)空間信息“一張圖”管理，為規劃和自然資源部門結合土壤環境承載力編制控制性詳細規劃提供依據。

(2) 建立修復后場地長期監管體系，加快出臺長期監測的技術指南或相關標準。部分場地根據污染物特性、污染程度需要在修復后繼續進行長期監測、工程維護、制度控制等工作，以達到保持修復效果、降低潛在風險的目的。但目前這部分內容還未有可依據的技術指南或相關標準，無法指導業主開展修復后場地的長期監測工作，也讓修復后場地的監管處于空白階段。為防范潛在風險、安全利用修復后場地、保護人體和環境健康，應推動修復后場地長期監管體系的建立。

(3) 強化污染場地“發現—修復—安全利用—后期監管”全流程體系各部門間協調配合，探索污染場地分級監管制度。污染場地的“發現—修復—安全利用—后期監管”過程中涉及諸多部門，需要各部門依托土壤信息管理系統進行信息共享、流程審批等，加強動態監管有利于從規劃、環境、建筑等各角度對污染場地利用的安全性進行審核。對污染場地進行分級監管，加快出臺相關技術指南，對輕度污染或風險較低的場地加快安全利用審批流程，探索修復過程與開發建設過程同時進行的工作機制，避免重復施工，減少審批次數。對重度污染的場地實行嚴格監管，保證污染物不擴散并安全修復，提出負面利用清單，對修復后場地的用途進行限制。

(4) 規范污染場地信息填報及動態調整制度，及時公開污染場地相關信息。對公眾公開現存污染場地信息情況，如污染物、污染濃度、修復措施等。生態環境部門應通過網上平臺或召開社區座談會等方式及時開展科普宣教活動，為群眾答疑解惑，盡量消除“鄰避效應”負面影響。另外還需適當采納當地居民意見，在施工過程中盡量傾聽群眾心聲，減少對周圍群眾生活的影響。