《城市社區檔案管理辦法》的內容構成及相關問題思考

常建法

摘要：國家檔案局發布的《城市社區檔案管理辦法》（國家檔案局第11號令）作為一部部門規章，對規范城市社區檔案管理，提出了明確要求。深入了解這部部門規章的內容，并對規章的內容在實施過程中出現的問題提出修正意見，是本文寫作的主要目的。該文較為系統地解釋了對11號令的主要規定內容的理解，并深入討論了其中存在的需要改進的問題。

關鍵詞：城市社區檔案 內容構成 修改建議 11號令

社區作為一個規范的行政術語，是指以一定地理區域為基礎的社會群體。其基本特征是：有一定的地理區域、一定數量的人口，居民之間有共同的意識和利益，并有較密切的社會交往。城市社區就是其中的一種典型存在形式。可以說，一個社會就是由各種各樣的社區構成的。社區檔案是我國檔案資源體系的重要組成部分，社區檔案管理也是黨和國家檔案工作的重要支點之一。為規范和促進城市社區檔案管理工作的有效開展，2015年11月23日，國家檔案局、民政部聯合發布了《城市社區檔案管理辦法》（以下簡稱“11號令”），并于2016年1月1日起施行。截至2021年，11號令的實施已過了5年多的時間。回顧11號令的內容構成，認真總結和思考其實施實踐中出現的問題，對于今后進一步提升我國城市社區檔案管理的整體水平，更好地為實現“為黨管檔、為國守史、為民服務”的檔案事業發展目標具有非常重要的現實意義。

一、11號令的主要內容回顧

11號令的結構包括24條正文和一個附件。其內在的邏輯結構是：總體規定——操作內容和要求——規范責任——實施要求。正文部分的內容涉及了城市社區檔案管理所應遵循的工作原則、社區檔案管理的職責、檔案管理制度的建設要求、檔案信息化建設的要求、檔案信息資源共享的要求、社區檔案管理的監督管理要求，等等。具體內容包括：

11號令的第一條明確了制定的法律依據和目標。法律依據包括我國的《檔案法》和《組織法》，制定目標是“規范城市社區檔案管理”。鑒于社區檔案管理的多樣性，不同類型的社區檔案的管理又各具特點，所以不可能通過制定一部部門規章就解決所有社區檔案的管理問題。這也體現了11號令的“約束”范圍或“管控”范圍，同時也可以為其他類型社區檔案的管理工作提供參考。

11號令的第二條界定了城市社區檔案的邊界范圍，為該部門規章的實施和適用提供了重要的規范依據。城市社區檔案，“是指城市社區黨組織、居民委員會、社區服務機構、社區社會組織（以下簡稱“社區各類組織”）和居民在社區建設中形成的具有保存價值的各種文字、圖表、聲像、電子數據等不同形式和載體的歷史記錄。”這個概念界定明確了城市社區檔案的形成主體是城市的社區黨組織、居民委員會、社區服務機構、社區社會組織和居民，形成領域是社區建設的各種職能活動，價值特征是“有保存價值”，形式特征是“各種文字、圖表、聲像、電子數據等不同形式和載體”，本質特征是“歷史記錄”。

11號令的第三條和第四、第五、第六規定了城市社區檔案工作的管理體制及管理要求。在業務上，城市社區檔案工作應“接受街道辦事處（鄉鎮人民政府）以及檔案行政管理部門和民政部門的監督和指導”。社區的黨組織、居民委員會該如何重視檔案工作呢？11號令提出了七點基本要求：第一，要加強組織領導；第二，要將檔案工作納入社區建設內容；第三，應促進檔案工作與社區其他各項工作同步協調發展；第四，經費保障要求——從社區的辦公經費中列支，并應滿足實際工作的需要；第五，人才條件要求——社區黨組織或者居民委員會應當配備專門人員管理本社區各類檔案；第六，基層檔案機構建設要求——有條件的地方可以設立綜合檔案室；第七，檔案人員素質要求——檔案管理人員應當經過檔案專業知識培訓，調離工作崗位時應當在離職前辦理檔案交接手續。

11號令的第七條和第八條規定了城市社區檔案機構、檔案管理人員的職責和社區檔案工作的管理原則。城市社區綜合檔案室、檔案管理人員的基本職責是：（1）負責宣傳、貫徹和執行黨和國家有關檔案工作的法律法規和標準規范；（2）指導、監督本社區文件材料的歸檔、整理和移交工作。城市社區檔案工作的基本原則是：集中統一管理，任何單位和個人不得據為己有或者擅自銷毀。

11號令第九條推薦了城市“社區建設中形成的文件材料”的門類劃分方法，即“以分為文書類、科技類、會計類等三個大類”，并進一步推薦了可參照的樣本就是11號令的附件。

11號令的第十條明確規定了城市社區文件材料的歸檔應當遵循的基本要求。其中包括歸檔要求、歸檔時間等方面的原則性要求。為社區檔案機構和檔案管理人員制定和實施本社區的文件材料的歸檔制度，提供了重要依據。其中歸檔要求包括：（1）歸檔的文件材料應當齊全、完整、排列有序；裝訂結實、整齊；備考表填寫真實、清楚；歸檔文件目錄或者卷內文件目錄明晰、準確；（2）歸檔的文件材料中有照片或者復印件的，應當圖文清晰；（3）電子文件按照《電子文件歸檔與管理規范》（GB/ T18894）和《電子文件歸檔光盤技術要求和應用規范》（DA/T38）的要求整理。歸檔時間的確定依據包括：（1）文書材料于次年6月底前歸檔；（2）科技文件材料在科技活動結束后1個月內歸檔；（3）會計材料由會計部門在會計年度終了后保管1年，于次年3月底前歸檔；（4）聲像材料在活動結束或者辦理完畢后隨時歸檔；（5）實物材料及時歸檔，等等。各城市社區的檔案管理機構和檔案管理人員在確定本社區活動中文件材料的歸檔范圍時，可以參照11號令的附件及本行政區劃范圍內上級檔案主管部門制定的社區檔案管理實施細則或辦法，結合本社區檔案形成的規律和特點進行。

11號令的第十一條規定了城市社區檔案的分類、排列編號的方法。具體內容包括：（1）文書檔案按年度——問題（社區黨建、居民自治、社區管理、社區服務、社區治安等）進行分類，并可以參照《歸檔文件整理規則》，以件為單位，按年度——問題——保管期限排列編號；（2）科技檔案中的基建檔案按照工程項目分類整理，按照項目——時間排列編號；設備儀器檔案按照型號分類整理，按照型號——時間排列編號；（3）會計檔案按照年度——類別（報表、賬簿、憑證、其他）分類整理并排列編號。第十二條、第十三條、第十七條和第十四條分別規定了城市社區檔案的保護、統計要求。其中檔案保護的要求有：（1）設立專室或者專柜保管檔案；（2）采取“九防”措施（防火、防盜、防高溫、防潮、防光、防塵、防鼠、防蟲、防磁）；（3）目標要求（確保檔案的完整與安全）；（4）安全檢查要求和處置要求（定期對檔案及其保管狀況進行全面檢查，并形成安全檢查記錄；如有破損、霉變、蟲蛀、褪色等現象時，應當及時修補、復制或者進行其他技術處理）；（5）聲像檔案和電子檔案的保管要求（定期檢查信息記錄的安全性，確保檔案可讀可用；有條件的地方要及時對聲像檔案進行數字化轉化，以利于長期使用）；（6）應當依法保持齊全完整，不得隨意將社區檔案拆散、重新組合。對城市社區檔案工作的統計，11號令要求：“應當建立檔案統計制度，對檔案的收進和移出、保管數量、借閱和利用效果、銷毀等情況，進行及時、準確的統計。”

11號令的第十五條對城市社區檔案資源的利用提出了要求。其中包括：（1）建立健全檔案利用制度，為檔案利用創造條件，簡化手續，提供方便。（2）應當按照規定辦理利用手續，并及時做好利用效果登記。（3）檔案管理人員應認真檢查歸還檔案，如發現有短缺、涂改、污損情況，要及時報告并追查。第十六條規定了城市社區檔案鑒定工作的要求。其中包括：（1）成立檔案鑒定工作小組，對已到期檔案及時進行鑒定。（2）鑒定工作小組由社區檔案管理人員和形成檔案的組織的人員（或者居民代表）組成，鑒定后應當形成檔案鑒定報告。（3）對失去保存價值的檔案，應當清點核對并編制檔案銷毀清冊，經過必要的審批手續后按照規定銷毀。（4）禁止擅自銷毀檔案。檔案銷毀清冊應當永久保存。

11號令的第十八條、第十九條、第二十條對城市社區檔案的開發利用、編研工作、信息化、現代化、涉密檔案的保管、利用等，提出了原則性要求。其中包括：（1）利用和編研的要求是：應當圍繞社區中心工作和居民利用需求，加強檔案信息資源的開發利用，積極開展檔案編研工作。（2）信息化和現代化的要求：當積極采用計算機等先進技術，逐步實現檔案管理的信息化、現代化。（3）涉密檔案的保管和利用要求：涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私等內容的檔案的保管、利用，應當按照國家有關法律法規規定辦理。

11號令的第二十一條、二十二條、二十三條和二十四條，分別規定了違反規定的罰則、實施要求、解釋權和實施日期等。

二、11號令的主要特點

就11號令的內容構成和效力而言，它主要具有以下一些特點。

（一）規范對象與范圍的專指性

11號令是國家檔案局和民政部聯合制發的部門規章，其約束和規范的對象范圍是城市社區檔案的管理。雖然我國的社區類型較多，如行政村、縣、鎮等等，但11號令僅把城市社區檔案和城市社區檔案工作作為規范的對象。這就使該部門規章在實施過程中具有了良好的專指性特征，同時也可以避免因泛化使用“社區檔案”和“社區檔案管理”概念所造成的管理對象的失控。

（二）規范城市社區檔案種類的全面性

11號令將城市社區的黨組織、居民委員會、社區服務機構、社區社會組織和居民，在社區建設中形成的具有保存價值的各種文字、圖表、聲像、電子數據等不同形式和載體的歷史記錄，均納入了城市社區檔案的管控范圍。這充分說明：在基層社會組織層面，檔案資源體系建設的宏觀戰略得到了較好的制度落實。檔案資源體系應能滿足廣大人民群眾的整體信息利用需要。就此而言，11號令的發布和實施，不僅可以保證城市社區檔案資源建設的齊全、完整、準確、系統和安全，而且也可以有效地填補我國檔案資源體系建設在城市社區層面存在的缺陷和不足，切實促進我國國家檔案資源體系建設的整體質量的提升。

（三）對城市社區檔案管理工作開展的保障性

11號令通過周全的整體設計和制度安排，不僅理順了城市社區檔案管理的體制，明確了檔案機構的設置和職責及檔案工作人員的權利與責任義務，而且對社區檔案管理的收集、整理、鑒定、保管、提供利用、編研、安全檢查、信息化等項工作的開展，均提出了切實可行的要求和行為規范。這無疑為我國各個城市的社區組織及居民開展城市社區檔案管理活動，提供了強有力的規范依據。

（四）與相關法律法規和標準規范的規定及要求的一致性

同《中華人民共和國檔案法》《中華人民共和國檔案法實施辦法》及其他相關的檔案行政法規相比，11號令雖然法律效力不如它們，但在規范城市社區檔案管理方面，11號令卻比檔案法律和行政法規的規定與要求要更具針對性和可操作性。就此而言，11號令是對國家檔案工作法律和行政法規的必要補充和具體化成果。因此，其內容規定必須與檔案法律和行政法規的內容保持高度的一致性，不能出現矛盾和沖突等方面的問題。另外，在城市社區檔案管理實踐中，應當為城市社區組織的檔案工作人員提供較為明確的“怎么做”方面的具體指引，所以，就需要在11號令中告知行為主體應當或可以遵循哪些行業推薦標準文件。雖然目前11號令在這方面的具體規定還存在一定的“敘述”嚴整性問題，但瑕不掩瑜，11號令還是推薦了一些在城市社區檔案管理中可以采用的行業推薦標準。

三、11號令的內容和實施存在的問題及解決建議

就科學性和專業性來說，11號令的整體規定和主要內容是比較合理的，也對開展和促進我國城市社區檔案工作起到了較為積極的規范和指導作用。但在11號令的某些具體規定中，還存在一些值得商榷的問題。這些具體問題及其改進建議如下：

第一，在“城市社區檔案”的定義中，11號令雖然使用了“歷史記錄”這一屬概念，但是在定義的“種差”中并沒有出現“直接形成的”表述。這同《檔案法》的表述存在一定的差距。從學術理論角度來說，關于檔案本質的表述目前有兩種公認的說法，一種是“原始記錄”；另一種是“直接形成的歷史記錄”。如果直接使用“歷史記錄”，卻不使用“直接形成的歷史記錄”，則會造成人們在執行該部門規章時將不具有原始記錄性的材料、資料等，也作為檔案保存的風險。所有建議修訂時，增加“直接形成的”的表述。另外，“城市社區檔案”最好也不要簡稱為“社區檔案”，因為“社區檔案”是城市社區檔案的屬概念；目前的“簡稱”會造成其他類型的社區檔案管理實踐中，誤用11號令。因此，建議將目前的簡稱改為“城社檔案”。

第二，對于城市社區檔案的形成領域的表述不夠準確。11號令目前的表述是“在社區建設中形成的”，其實社區檔案的形成領域不僅僅是“建設”活動，還應包括“管理”活動等。所以建議在修訂時，將其修改為“在社區的建設和管理等活動中直接形成的”。

第三，“第十條”對“電子文件”“會計材料”的歸檔要求缺乏彈性。如對電子文件的歸檔整理，要求按照《電子文件歸檔與管理規范》（GB/T18894）和《電子文件歸檔光盤技術要求和應用規范》（DA/T38）的要求進行。而這兩個標準都是“推薦性標準”，不具有強制性，并且第一個標準目前已經修訂為《電子文件歸檔與電子檔案管理規范》，因此，目前的規定內容就有些過于武斷。如果在表述中增加“可按照”或“可參照”的表述，就會切實改善11號令的實施效果。至于會計文件材料的歸檔時間和會計檔案在會計部門保管的時間，也不必做目前的硬性規定，只需要說明應按《會計檔案管理辦法》執行就可以了。因為《會計檔案管理辦法》對會計文件材料的歸檔時間和會計檔案在會計部門的保管時間都有明確的規定。

第四，城市社區檔案的門類劃分，11號令是基于檔案種類的劃分理論確立的。實際上，我國的檔案分類理論已經闡明了檔案種類劃分的目的——是未來對檔案現象進行概念劃分，以便于進行分科研究，但其分類結果一般不用于檔案實體的整理分類。所以，11號令把城市社區檔案先劃分為“文書類、科技類、會計類”的做法是缺乏理論依據的，也是沒有必要的。從目前11號令的附件來看，“第二級”類目基本上是依據城市社區的組織職能或職責來設置的，已經可以有效地反映城市社區建設和管理等活動的歷史面貌了，所以就沒有必要畫蛇添足，在其上再增加一層反映檔案所屬“種類”的類目。

第五，11號令的第十一條提出的文書檔案“按照年度——問題（社區黨建、居民自治、社區管理、社區服務、社區治安等）進行分類”的要求，也缺乏推敲。其實，社區黨建、居民自治、社區管理、社區服務、社區治安等，顯然是城市社區組織的建設與管理活動的具體職能或職責，并不是什么“問題”，怎么就成了“問題”性質的類目呢？我國的檔案管理理論中對“問題分類法”和“職能分類法”已有明確的界定。前者是在立檔單位的內部組織機構不健全、分工不明確的情形下可以采用的一種分類方法，主要是依據檔案文件的內容說明和反映的異同，按照“同則同之，異則異之”的規則，提煉和歸納主題類目；后者則是在立檔單位組織機構比較健全、業務分工較為明確的前提下，根據每個內部組織機構承擔的職能或職責來設置類目。

綜上所述，11號令是為加強和規范我國城市社區檔案管理而制定的一個部門規章。該部門規章實施5年多來，在全國各地取得了良好的社區檔案治理效果，但是由于其中還存在著某些瑕疵，不免給實際執行者帶來了一定的困惑，需要國家檔案主管部門及時予以修正。

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作者單位：北京市規劃和自然資源委員會海淀分局