多維視角下地方綜合性旅游法規影響效應評價
——以《貴州省旅游條例》為例

郜 捷 孫小龍

(1.貴州師范學院旅游文化學院，貴州 貴陽550018)(2.貴州師范大學國際旅游文化學院，貴州 貴陽 550025)

旅游業已成為新常態下拉動中國經濟增長的新動力，對地方經濟、社會、環境發展的重要性和關聯作用也在不斷加強。但在旅游各項效應不斷增長的同時，旅游市場中的亂象也同樣存在，旅游業的發展需要旅游法規體系的保障和規范引導。旅游立法對于行業發展至為重要，由于地區旅游經濟呈現出來的活力，旅游法規也必須相應的及時修正才能符合保持活力的需要，由地方根據自身特點來制定旅游法規更能有針對性的保證制定出的法規能及時反映出行業發展的新問題[1]。

旅游法規是旅游活動的必然產物，規范化的旅游市場環境不可缺少對旅游法規的系統研究。地方旅游法規是我國旅游法規體系中的一個重要組成部分，是我國“政府主導型”旅游業發展的重要戰略組成部分，是指導地方政府發展旅游業的重要法律依據。我國不同省市地區旅游發展參差不齊，在調整旅游關系的實踐中，地方旅游法規發揮著至關重要的作用。在《中華人民共和國旅游法》(以下簡稱《旅游法》)出臺之前，我國旅游法律體系一直處于地方旅游立法繁榮與國家旅游立法滯后的畸形局面[2]。2013年《旅游法》出臺后，各地掀起地方綜合性旅游法規的修正之風，同時，地方旅游法規體系建設和完善成為學者關注的焦點。公學國從立法狀況和立法內容兩方面對地方旅游法規建設進行比較從中找出共性和差異[3]；李暢、于朝東從各省市地區對旅游法的重視程度、行業監督管理力度、法律責任處罰程度進行比較分析不同地區旅游法規的建設情況[4]。我國地方旅游法規在《旅游法》出臺前的研究數量較多，但在國家層面的專項旅游法逐漸完善后，研究數量相對減少，研究的方法主要采用地區橫向比較，以及針對某地區地方旅游法規特有問題的專項研究，多為宏觀層面的定性分析。本研究嘗試以《貴州旅游條例》為例，探索地方綜合性旅游法規對地方旅游業發展的宏觀影響，以及對相關旅游活動主體的影響，以期提出地方旅游立法和旅游發展的相關建議。

一、貴州省地方綜合性旅游法規立法歷程和內容

(一)立法歷程梳理

20世紀90年代各地旅游業的快速發展，在帶來GDP增長、拉動就業等有利因素下，也產生了企業經濟效益流失、旅游資源無序開發、欺客宰客現象頻發等不良現象。貴州省為保護和合理開發利用旅游資源，規范旅游市場秩序，維護旅游者和旅游經營者的合法權益，于1999年9月25日出臺《貴州省旅游業管理條例》，2004年5月28日對此條例進行修訂。

為更好發揮市場自身調節作用，政府對旅游業的管理方式發生轉變，2012年1月1日《貴州省旅游條例》(以下簡稱為《條例》)開始施行，同時廢止《貴州省旅游業管理條例》。在內容上做了重大調整，從原來的七章增加為八章，新增了旅游促進、旅游資源保護和發展等內容，首次明確旅游規劃的法定地位。

旅游業的飛速發展和法律體系的不斷完善，我國旅游立法逐漸體系化、健全化，醞釀已久的《旅游法》于2013年出臺并實施。為與上位法《旅游法》內容以及貴州省近年來的旅游發展新政策相銜接，《貴州省旅游條例》進行了修正，并于2016年3月31日通過并實施，貴州省地方旅游立法進入更加有序的有法可依的繁榮發展階段。

(二)變更內容

地方綜合性旅游法規是在《旅游法》指導下的更具地方特性的行政法規，在地方旅游立法體系構建中起到主導作用，其內容主要側重體現在依托地方旅游資源發展地方特色，因地制宜開展旅游活動，均衡旅游法律關系主體之間權利和義務，構建地方旅游管理體制和旅游執法模式?！顿F州省旅游條例》(2016年修訂版)共八章70條，主要內容有：總則、旅游促進、旅游資源保護與開發、旅游管理監督與行業自律、旅游經營與權益保護、旅游安全與保險、法律責任、附則。

貴州省從1999年出臺地方綜合性旅游法規，經歷2004年、2012年、2016年三次變更，主要針對以下內容進行了重大調整：

1.旅游立法思想發生轉變，注重地方政府在旅游發展中的引導促進作用，改變政府原有的單一管理者角色，增設旅游促進章節；

2.突出旅游發展與地方旅游資源特色的結合，在旅游發展促進、旅游資源保護利用、旅游產品開發等內容加入地方特色元素；

3.旅游管理制度多元化轉變，側重行業自律、社會公眾參與旅游市場的監督，重視旅游行業協會引導旅游企業良性發展和旅游者行為的規范作用；

4.均衡保護相關主體的利益，將旅游經營和旅游者權益保護合并在同一章節，側重誠信旅游經營和旅游經營者的利益保護，同時規范和引導旅游者文明旅游，并將文明出游法定化。

二、《條例》對貴州省旅游業發展的宏觀影響

地方旅游法規的制定需與地方旅游業的發展緊密結合，《條例》中鼓勵“拓展和創新旅游企業投資融資渠道，加大對小型微型旅游企業和鄉村旅游的扶持力度”“積極發展旅游項目資產證券化產品，推進旅游項目產權與經營權交易平臺的建設?！庇欣鉀Q地方旅游業發展的資金問題，特別是中小型旅游企業，從而帶動地方旅游經濟的全面增長。2019年貴州省旅游人數同比增長17.2%，旅游總收入同比增長33.1%①。

(一)旅游企業規模變化情況

地方旅游立法對旅游企業資質和經營的規范，對旅游產業規模產生明顯影響，主要表現在參與主體數量上的變化(見表1)。

表1 2012年-2017年旅游企業數量變化②

從2012年到2017年，省內A級旅游景區數量有兩個比較明顯的快速增長，分別是2012—2013年和2015—2016年，這兩個時間段都正值《條例》進行兩次重大修正的時間節點；其次，省內星級飯店數量從2012年到2017年處于減少的趨勢；旅行社數量在總體上處于增長狀態(見表1)。

(二)對旅游產業融合和全域旅游發展的影響

作為五大幸福產業之一的旅游業，發揮著強有力的產業帶動作用。旅游與其他產業的融合，不僅可以促進旅游業的發展，更可將旅游的效應深度融合于社會各領域之中?！稐l例》首次將全產業、全行業、全社會推動全域旅游發展寫入法規，與全國以及貴州省大力推進全域旅游政策相銜接，通過更加規范化、制度化的形式實現全域旅游的大發展，對于貴州省建成國家全域旅游示范省起到非常重要的推動和引導作用。

(三)對旅游資源和民生效益的影響

《條例》第四條“縣級以上人民政府應當把旅游業納入國民經濟和社會發展規劃，優化旅游業發展環境”，突出旅游生態、經濟、社會和民生理念，“發展旅游業應當為創業就業、脫貧致富、改善民生服務”，明確旅游業的民生和扶貧效應，積極推動景區逐步開放，減免公益性景區門票，提高人民群眾的生活品質。

(四)對旅游管理體制影響

《條例》第四條“縣級以上人民政府應當把旅游業納入國民經濟和社會發展規劃，建立健全旅游業發展綜合協調機制和激勵機制，制定促進旅游業發展的政策和措施，優化旅游業發展環境?！备用鞔_的突出政府在旅游管理體制中的主導協調和激勵作用，明確政府在旅游產業發展和促進的具體措施，設立專項旅游發展資金，建立健全旅游信息、救助、投訴處理等旅游公共服務體系。加強調動旅游行業自律作用，《條例》中規定“鼓勵旅游經營者推行先進的質量管理方法，施標準化管理?！薄奥糜涡姓芾聿块T及有關部門應當加強對旅游行業協會的監督管理，持旅游行業協會開展行業服務和行業自律?！毙袠I協會“建立會員誠信記錄，監督會員誠信經營，實施失信懲戒?！睆亩纬梢粋€政府主導，旅游行政部門行使主要監督，相關部門相互協作，旅游行業自律的旅游管理體制。

三、《條例》對相關經濟主體的影響

法對社會經濟關系和活動有直接的影響作用。法的經濟作用主要體現在，可以規范市場利益主體以及其行為，通過影響利益主體行為從而規范市場秩序，最終實現宏觀調控經濟的作用。

(一)對旅游經營者的影響

旅行社、景區、交通、住宿、餐飲等是旅游者在旅游活動中必不可少的服務保障，也是與旅游者發生法律糾紛的主要關系主體，一方面加強對旅游服務經營者的行為約束可以實現對旅游者權益的保護。另一方面旅游活動過程中的旅游者與旅游經營者利益發生重疊與沖突時，勢必有必要對雙方權利進行界定，所以保護旅游經營者的利益是維護旅游者利益的前提，對旅游者權益的保護起到正向效益。經營者在自身權益得到保障時，才可能降低通過侵犯其他主體權益來獲得自身的利益平衡。《條例》中明確事業單位可以通過政府采購和服務外包等方式委托旅行社承接公務活動，對這種公務活動外包從法律層面得以明確，也擴大了旅行社業務經營范圍。其次，明確提出“旅游景區可以依法實行所有權和經營權分離，建立產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業制度?！睂τ诼糜尉皡^經營和管理的規范化，提供必要的法律依據，通過明晰旅游景區產權、權責等來減少經營過程中的不平衡。加強對于旅行社和導游服務人員的行為規范和約束，并與《旅游法》形成很好的法律銜接。

但《條例》中關于規范旅游經營者行為的旅游執法綜合協調能力、聯合執法能力并沒有更加明確的規定，導致其在實際的旅游活動中并未有效的調整相應法律關系起到其應有的效力作用。2017-2018年期間貴州省旅游投訴事件并沒有減少而是在逐年增加，投訴事由主要與旅行社和旅游景區占比居多，而旅行社的被投訴占比快速增加，旅游景區的占比相對減少；2019年上半年與2020年上半年數據對比，投訴數量整體減少，旅游景區的投訴比率增多，而旅行社的被投訴占比相對減少(詳情見表2)。

表2 2017-2020年旅游投訴情況③

(二)對旅游者的影響

保障旅游者安全和利益是旅游法律體系的重要內容，是旅游法規“以人為本”理念的體現?！稐l例》規定“鼓勵逐步通過減免門票、免費開放景區和設施等方式體現公益性，提高人民群眾的生活品質”，不僅給予旅游者最大的門票免費和優惠政策，也有利于促使地方旅游業從低端門票經濟模式向高質量旅游發展模式轉變。建立明確的旅游者先行賠償請求權制度，指出游客在旅游景區內由于旅游項目經營者侵害其合法權益造成損害的，旅游者既可要求旅游景區經營者賠償，也可以要求相關旅游項目經營者提出賠償要求。旅游景區經營者先行賠償后，有權向負有責任的相關旅游項目經營者追償。

權利和義務的平等是法律效力得以實現的基本保障，《條例》在對旅游者權利保護的同時，對旅游者也提出需履行的義務。針對游客不文明旅游行為的制約，“任何單位或者個人有權舉報旅游者的不文明行為”。

(三)對社區居民的影響

《條例》中指出“鼓勵城鎮和鄉村居民利用自有住宅或者其他條件依法從事餐飲、住宿、土特產等旅游經營?！睂τ诋數鼐用駞⑴c旅游市場的形式作出明確規定，有利于旅游扶貧、帶動當地經濟和就業的發展，但并未對當地居民參與旅游經濟活動中權利和義務進行進一步的規范。貴州省目前標準級以上鄉村旅游村寨、客棧、農家樂經營戶1515家，鄉村旅游總收入占全省旅游收入的24.1%④。在大力發展鄉村旅游、民宿旅游的大背景下，當地居民不僅是旅游活動的參與者，也是旅游市場的建設者，通過旅游法規對其行為的影響，對于旅游市場良好環境的營造是非常重要的。

四、 地方綜合性旅游法規立法局限和發展建議

法的實現與目的之間的完全重合是不可能的，必須將法的效益放置于社會系統的時代變遷的條件下來考察[5]。在地方綜合性旅游法規不斷完善的同時，地方旅游業發展也日趨成熟，與地方旅游業發展速度以及發展中出現的新問題相比，地方綜合性旅游法規存在諸多無法調和的問題。

(一)存在的局限

1.旅游管理體系

《條例》中明確指出政府、旅游行政管理部門、旅游行業組織、旅游相關部門構成地方旅游管理體系，并指出政府發揮主導和協調的作用。但缺乏針對不同層級的政府部門的責任分配，更多的是縣級政府在旅游發展促進中的任務，所以在整體旅游產業促進工作中，很難做到逐級的推進。其次，并未明確指出具體的旅游行政管理部門，以及主管部門的執法部門的設置；同時其他相關部門的職責不夠明晰。

2.旅游綜合執法能力

《條例》中對于景區聯票、旅行社營業執照、旅游運輸線路等管理進行了法律規范以及上述經營過程中違法行為進行罰款。但《條例》在旅游執法過程中實際指導性不強，關于旅游執法的綜合協調能力、聯合執法能力不突出，勢必造成執法人員在執法過程中“有法難依”的問題。

3.重要經濟主體的權利和義務

當地居民是地方旅游經濟活動中重要的主體，農家樂、民宿、特色餐飲等成為當地居民參與地方旅游發展的重要方式，其與標準化、傳統化的酒店或餐飲企業經營方式、發展歷程、涉及的法律問題等都有諸多不同，如土地的利用、參與經營的方式。《條例》中并未對當地居民參與旅游經營活動的權利和義務進行明確規定，而有關于餐飲、住宿等相關的條款很難解決民宿、農家樂等實際中的監督問題和法律糾紛問題。對于鄉村旅游、民宿旅游等的發展過程中缺少了有利的法律支撐。同時，《條例》中對于老年人、殘疾人、未成年人、軍人等只是提到了景區門票的優惠。并沒有針對特殊旅游群體的權利進行進一步說明?！叭魏螁挝换蛘邆€人有權舉報旅游者的不文明行為?！钡珱]有明確旅游者不文明旅游行為的責任，從而并未形成強有力的規范和約束。

(二)具體建議

1.通過文旅融合促旅游產業和管理體制發展

隨著文化和旅游部的組建，文化和旅游如何融合發展成為各地文化和旅游的重要問題?！稐l例》中雖然也提到文旅的融合，但缺少對于旅游與文化產業融合發展目標的明晰，不利于地方文化、民族文化、特色文化的保護和開發?？赏ㄟ^依托貴州省地方文化、民族文化、紅色文化、溫泉文化等旅游資源，打造具有鮮明地方特色的文化旅游品牌，通過地方旅游綜合立法為全省文旅融合發展指名大方向；發揮省政府的協調作用，整合全省文化資源打造全省文化旅游品牌，縣級人民政府可依托本地文化特色，在全省文化旅游品牌的基礎上，建立地方文化旅游品牌，從而系統化、全面化、層級化實現全省文旅產業升級。文旅的融合不僅在產業產品的融合，更要體現在理念和職能的融合。通過理念和管理職能的轉變，優化旅游立法環境，發揮文旅行政主管部門的協調職能，從而實現旅游管理體系的完善。

2.加強旅游執法的綜合協調能力

地方綜合性旅游法規是《旅游法》的細化和補充，是地方旅游市場監管的重要法律依據，需要具有較強的實際指導意義，以及強有力的可操作性，建議加強旅游綜合執法的協調和引導職能。對旅游經營者行為的獎懲要明確，特別是增設鼓勵性的相應條款，強有力的行為約束和正確的規范引導相結合；將行之有效的旅游市場監管中應用的行政部門規章或辦法等文件，逐步轉變為具有更高法律效力的地方旅游法規，從而提升實際可操作性。

3.關注當地居民在旅游立法中的地位

主體的權利具有層次性，當地居民在旅游發展過程中身份具有一定的特殊性，既是旅游發展的受益者，又是旅游活動的參與者，而與旅游發展關系密切的當地居民在地方旅游立法過程中參與程度不高，不利于地方旅游法規的普及和適用；所以在地方綜合旅游立法中可更多地考慮當地居民等利益經濟主體的需求，從而有效提升旅游法規的實際操作性。其次，《條例》中雖鼓勵當地居民參與旅游經營活動，但并沒有進一步具體進行規范，建議對當地居民參與地方旅游活動進行相應的權利和義務的規范，特別是對農家樂、民宿發展過程中的土地使用和利用、經營模式、經營規范等進行具體闡述，為了鼓勵農戶參與旅游活動，可以為農戶提供更多便利的條件，如簡化相應經營證件的辦理或賦予農戶更多實質有效的權利，以及對于農戶在經營過程中存在的經營不規范等情況，加強對于經營規范的約束。

注釋：

① 數據來源：2019年貴州省國民經濟和社會發展統計公報，貴州省文化和旅游廳。

② 數據來源：《2012年-2018年度中國旅游統計年鑒》，中國旅游出版社。

③ 數據來源：2017年—2020年旅游投訴情況通報，貴州省文化和旅游廳。

④ 數據來源：第十四屆貴州旅游產業發展大會綜述，貴州省文化和旅游廳。