《歐盟水框架指令》下的地表水環(huán)境管理體系及其對(duì)我國(guó)的啟示

陶艷茹， 蘇海磊， 李會(huì)仙， 朱元榮， 時(shí) 迪， 陳艷卿， 孫福紅

中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院， 環(huán)境基準(zhǔn)與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室， 北京 100012

全球水資源短缺，要求世界各地采取有效措施調(diào)節(jié)水資源時(shí)間和空間的分布、控制水體污染. 歐盟對(duì)水資源管理高度重視，其環(huán)境政策可追溯到1972年召開(kāi)的歐洲共同體成員國(guó)國(guó)家和政府首腦高峰會(huì)議，理事會(huì)首次提出在共同體內(nèi)部建立共同保護(hù)環(huán)境的政策框架，這是歐洲聯(lián)盟委員會(huì)開(kāi)始定期發(fā)布環(huán)境行動(dòng)方案的開(kāi)端[1]. 此后，歐盟為保護(hù)湖泊、河流、地下水和沿海水域，將污染降低到安全濃度水平范圍內(nèi)，在水環(huán)境領(lǐng)域制定了系列統(tǒng)一的水環(huán)境管理目標(biāo)和規(guī)定，2002年12月22日，形成了《歐盟水框架指令》(EU Water Framework Directive，簡(jiǎn)稱“WFD指令”)[2-3].

WFD指令是一項(xiàng)重要的政策倡議，通過(guò)一個(gè)框架法規(guī)統(tǒng)一了歐盟水環(huán)境政策的方方面面，為其成員國(guó)提供了一致認(rèn)可的水質(zhì)目標(biāo)，并將指令的執(zhí)行權(quán)移交給成員國(guó)，指導(dǎo)其努力實(shí)現(xiàn)環(huán)境的健康可持續(xù)發(fā)展[4]. 它整合了歐盟原有零散的水環(huán)境法規(guī)，涵蓋了水資源利用(飲用水、地下水等)、水資源保護(hù)(城市污水處理、重大事故處理、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、污染防治等)、防洪抗旱和棲息地保護(hù)方面，明確了水資源及環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)，并規(guī)定了各項(xiàng)任務(wù)的完成期限，對(duì)各項(xiàng)措施的實(shí)施方法給出了基礎(chǔ)性解釋. 不同于其他法律，它制定了一系列目標(biāo)：①減少污染，防止水生態(tài)系統(tǒng)狀況的惡化并改善其狀況；②促進(jìn)水資源的可持續(xù)利用；③減少有害物質(zhì)造成的污染；④逐步減少地下水污染；⑤減輕洪災(zāi)與旱災(zāi)的影響. WFD指令授權(quán)歐洲委員會(huì)可以對(duì)水污染防治提出議案或建議，突破了傳統(tǒng)的行政區(qū)域劃分方式，促使了各成員國(guó)水環(huán)境管理方式的轉(zhuǎn)變，在行政機(jī)構(gòu)的構(gòu)建、信息和評(píng)估的編纂、公眾意識(shí)提高等方面都有明顯成效，給各成員國(guó)以及流域的水環(huán)境管理帶來(lái)了新的動(dòng)力和重大進(jìn)步[5]. 明確WFD指令的形成與發(fā)展有助于我國(guó)了解國(guó)際上水環(huán)境管理的先進(jìn)做法，幫助我們更好地學(xué)習(xí)和借鑒歐洲在水生態(tài)環(huán)境管理、水污染防治等方面的先進(jìn)技術(shù)和管理理念.

1 《歐盟水框架指令》的發(fā)展歷程

1.1 形成階段

歐盟極其注重對(duì)水環(huán)境的保護(hù)，于1973年制定了第一個(gè)環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃，將水資源加以獨(dú)立的管理和保護(hù)[5]. 1975年，歐盟制定了飲用水的水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，頒布了《歐洲水法》. 此后，歐盟的水環(huán)境政策經(jīng)歷了從單一化到一體化的3個(gè)階段[6].

第1階段為1975—1980年，針對(duì)境內(nèi)自然水體不斷惡化的狀況，歐盟主要關(guān)注公共衛(wèi)生并制定了水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，以確保水體質(zhì)量能夠滿足生產(chǎn)生活的安全使用[7-8]. 1976年制定并頒布3個(gè)指令：飲用水源地地表水指令75/440/EEC，該指令將地表水劃分為3類，并規(guī)定第3類不能飲用；危險(xiǎn)物質(zhì)指令76/464/EEC，該指令規(guī)定降低和消除向內(nèi)陸和海岸排放危險(xiǎn)物質(zhì)，并配套其他指令明確了各危險(xiǎn)物質(zhì)的排放限值；浴場(chǎng)用水指令76/160/EEC，該指令規(guī)定了海岸和淡水游泳區(qū)的19項(xiàng)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn). 1978年，為了保護(hù)或改善魚(yú)類生存和繁殖的淡水質(zhì)量，出臺(tái)了指令78/659/EEC來(lái)規(guī)定淡水魚(yú)類養(yǎng)殖的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn). 1979年，頒布了保護(hù)野生鳥(niǎo)類生存的指令79/409/ EEC，以及保護(hù)和提高貝類養(yǎng)殖區(qū)海水質(zhì)量的貝類水質(zhì)要求指令79/923/EEC.

第2階段為1980—1990年，歐盟更加關(guān)注污染源頭控制，對(duì)污染物的排放限值做出統(tǒng)一規(guī)定. 1982—1986年，理事會(huì)先后發(fā)布了汞排放限值指令82/176/EEC和84/156/EEC、鎘排放限值指令83/513/EEC、六氯環(huán)己烷排放限值指令84/491/EEC、特殊危險(xiǎn)物質(zhì)排放限值指令86/280/EEC(主要為DDT、五氯苯酚)，對(duì)污染物的排放限值和質(zhì)量目標(biāo)做出規(guī)定；1986年，為保護(hù)農(nóng)業(yè)中使用污泥時(shí)的環(huán)境，發(fā)布了指令86/278/EEC. 然而，這一階段的指令只是將環(huán)境系統(tǒng)簡(jiǎn)化為參數(shù)，沒(méi)有對(duì)實(shí)際環(huán)境狀況進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)估，未充分考慮水生生態(tài)系統(tǒng)的健康狀況[9]. 歐盟逐漸意識(shí)到這些單獨(dú)的指令不能達(dá)到預(yù)期的效果，不能最終改善地表水生態(tài)狀況，出臺(tái)統(tǒng)一水環(huán)境管理政策的想法在1990年萌生[10].

第3階段為1991—2000年，歐盟開(kāi)始關(guān)注城市廢水和農(nóng)業(yè)徑流造成的污染. 該階段的立法包括：1991年頒布了有關(guān)城鎮(zhèn)污水廠廢水處理的指令91/271/EEC、有關(guān)農(nóng)業(yè)面源硝酸鹽污染控制的指令91/676/EEC，限制允許排放到水環(huán)境中的污染物負(fù)荷，同年還發(fā)布了有關(guān)植物保護(hù)產(chǎn)品的指令91/414/EEC；1992年發(fā)布了關(guān)于自然棲息地和野生動(dòng)植物保護(hù)的指令92/43/EEC. 盡管這些指令在解決特定污染方面取得了成功，但所采取的措施往往忽略了不同地理尺度下生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜性和相互依賴性[11]；1993年，《生態(tài)水質(zhì)指令》(COM 93680)第一次嘗試提出了“MS框架”，即通過(guò)控制點(diǎn)源和擴(kuò)散源污染的舉措改善所有地表水體的生態(tài)質(zhì)量[11]；經(jīng)過(guò)了長(zhǎng)達(dá)數(shù)年的協(xié)商后，《歐盟水框架指令》在1997年首次提出議案，并于2000年12月正式頒布WFD指令2000/60/EC，確立了水環(huán)境及水資源全方位綜合管理的政策，引導(dǎo)水環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)入全新的階段.

1.2 后續(xù)發(fā)展

歐盟通過(guò)廢除、替代、整合和更新等多種方式，對(duì)WFD指令不斷完善，逐步形成了成套的、體系化的水環(huán)境管理主體法律，具體見(jiàn)表1. 2000年后，WFD指令2000/60/EC經(jīng)歷了多次修訂，并于2003年底納入各成員國(guó)的相關(guān)法律，2007年取代了75/440/EEC、77/795/EEC、79/869/EEC指令，2013年取代了76/464/EEC、78/659/EEC、79/923/EEC指令.

表1 歐盟發(fā)布的主要涉水環(huán)境指令及其變化

歐盟高度重視對(duì)水環(huán)境污染物及其水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定工作. 2001年，為了實(shí)現(xiàn)良好地表水化學(xué)狀態(tài)的目標(biāo)、控制有害污染物的含量，歐盟對(duì)優(yōu)先污染物質(zhì)做出規(guī)定，發(fā)布了2455/2001/EC號(hào)指令(優(yōu)先污染物清單)，共包含33種化學(xué)物質(zhì)并取代了危險(xiǎn)物質(zhì)指令76/464/EEC中的物質(zhì)清單. 此次優(yōu)先污染物的篩選主要根據(jù)COMMPS程序進(jìn)行計(jì)分排序，綜合考慮了污染物在環(huán)境中的暴露含量、污染物的自身特性及毒性效應(yīng)，通過(guò)計(jì)算風(fēng)險(xiǎn)得分將排序靠前的污染物選定為優(yōu)先污染物[12-13]. 2008年，歐洲議會(huì)和理事會(huì)制定并發(fā)布了優(yōu)先污染物和優(yōu)先危害物質(zhì)的水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)2008/105/EC，替代并廢除了汞排放限值指令82/176/EEC和84/156/EEC、鎘排放限值指令83/513/EEC、六氯環(huán)己烷排放限值指令84/491/EEC、特殊危險(xiǎn)物質(zhì)排放限值指令86/280/EEC. 2013年，由于某些污染物在水環(huán)境中的風(fēng)險(xiǎn)與危害越來(lái)越明顯，歐盟發(fā)布了2013/39/EU號(hào)指令，該指令對(duì)2000/60/EC和2008/105/EC做出了修改和進(jìn)一步完善，制定了45種優(yōu)先污染物和9種優(yōu)先危害物質(zhì)的水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)其中的11種有機(jī)污染物(均為優(yōu)先污染物)制定了基于生物體內(nèi)含量的水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)(EQS Biota)，以保護(hù)高級(jí)捕食者(如鳥(niǎo)類和哺乳動(dòng)物)，防止高級(jí)捕食者攝入含有毒物質(zhì)的食物(魚(yú)類等)而產(chǎn)生間接毒性.

此外，WFD指令體現(xiàn)了對(duì)生物的持續(xù)保護(hù). 2006年，為了保護(hù)或改善淡水的水質(zhì)，新的漁業(yè)用水指令2006/44/EC替代了78/659/EEC，對(duì)適用于成員國(guó)指定水域的14項(xiàng)物理和化學(xué)參數(shù)、檢測(cè)方法做出規(guī)定；新的貝類養(yǎng)殖水指令2006/113/EC替代了79/923/EE，對(duì)20項(xiàng)貝類養(yǎng)殖水的水質(zhì)指標(biāo)做出規(guī)定. 以上兩個(gè)指令在2013年被廢止后最終納入更新后的WFD指令，按照不同水體的環(huán)境目標(biāo)進(jìn)行生態(tài)保護(hù). 2009年，為了改善歐洲領(lǐng)土上大量野生鳥(niǎo)類數(shù)量下降的現(xiàn)狀，新的鳥(niǎo)類指令2009/147/EC替代了79/409/EEC，將各成員國(guó)數(shù)量和面積上最適宜的領(lǐng)土劃分為特別保護(hù)區(qū)，以便適用的地理海陸地區(qū)能更好地保護(hù)生物多樣性.

歐盟還對(duì)WFD指令2000/60/EC進(jìn)行了一系列修訂. 2008年，歐盟發(fā)布2008/32/EC號(hào)指令，規(guī)定應(yīng)授權(quán)委員會(huì)制定技術(shù)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)化方法和修改某些附件的權(quán)利. 2009年，歐洲議會(huì)和理事會(huì)發(fā)布了指令2009/31/EC，為二氧化碳的環(huán)境安全地質(zhì)儲(chǔ)存建立了一個(gè)法律框架. 2014年，考慮到新出現(xiàn)的污染物所構(gòu)成的潛在風(fēng)險(xiǎn)，歐盟發(fā)布了2014/101/EU指令，主要修訂了2000/60/EC號(hào)指令附件V的質(zhì)量要素監(jiān)控標(biāo)準(zhǔn)，主要有生物質(zhì)量成分抽樣標(biāo)準(zhǔn)、浮游植物標(biāo)準(zhǔn)、大型植物和底棲動(dòng)物標(biāo)準(zhǔn)、底棲無(wú)脊椎動(dòng)物標(biāo)準(zhǔn)、魚(yú)類標(biāo)準(zhǔn)、水形態(tài)參數(shù)標(biāo)準(zhǔn)和理化參數(shù)標(biāo)準(zhǔn)，最終建立了與歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)有關(guān)的水環(huán)境領(lǐng)域共同體行動(dòng)框架.

2 《歐盟水框架指令》的地表水環(huán)境管理體系

WFD指令將地表水體的類型分為河流、湖泊、過(guò)渡性水域、沿海水域、人造地表水體、發(fā)生重大改變的地表水體，并對(duì)地表水生態(tài)狀況的評(píng)價(jià)指標(biāo)、分類定義、監(jiān)測(cè)模式等做出具體規(guī)定[14]. 各成員國(guó)建立監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，明確水體的生態(tài)狀況與生態(tài)潛力分類，根據(jù)劃分的相關(guān)質(zhì)量要素的生物和物理化學(xué)監(jiān)測(cè)結(jié)果的較低數(shù)值，對(duì)水體的生態(tài)狀況進(jìn)行分類，關(guān)鍵目標(biāo)是到2015年使歐洲的所有水域達(dá)到良好狀態(tài)，核心是實(shí)現(xiàn)流域綜合管理.

2.1 評(píng)價(jià)體系

2.1.1評(píng)價(jià)指標(biāo)

在WFD指令中，地表水的良好狀態(tài)與生態(tài)及化學(xué)條件有關(guān)，評(píng)價(jià)指標(biāo)如下：①生物質(zhì)量指標(biāo)，針對(duì)不同地表水體的類別，主要指存在不同水體中生物的組成、豐度、生物量. ②水文形態(tài)指標(biāo)，包括水文狀況、河流的連續(xù)性、形態(tài)情況等. ③化學(xué)與物理化學(xué)指標(biāo)，包括物理化學(xué)指標(biāo)和化學(xué)污染物[14]. 人造的和發(fā)生重大改變的地表水體的評(píng)價(jià)指標(biāo)，與表2所列的最相近的天然地表水體所采用的評(píng)價(jià)指標(biāo)相同.

2.1.2評(píng)價(jià)流程

生態(tài)狀況是通過(guò)生物分類來(lái)衡量的，針對(duì)地表水體的總體狀況，給出了5種類別的具體定義，即極好、良好、中等、較差、極差[15]. 圖1為按照生物質(zhì)量指標(biāo)、水文形態(tài)指標(biāo)和物理化學(xué)指標(biāo)對(duì)地表水生態(tài)狀況的評(píng)價(jià)流程.

表2 《歐盟水框架指令》中地表水狀態(tài)的評(píng)價(jià)指標(biāo)

圖1 《歐盟水框架指令》中生態(tài)狀況的評(píng)價(jià)流程

2.2 水質(zhì)監(jiān)測(cè)

對(duì)于地表水來(lái)說(shuō)，水質(zhì)監(jiān)測(cè)提供了關(guān)于生態(tài)和化學(xué)質(zhì)量的概念. 監(jiān)測(cè)的類型包括監(jiān)督監(jiān)測(cè)、運(yùn)行監(jiān)測(cè)、調(diào)查監(jiān)測(cè)，重點(diǎn)是指示水體質(zhì)量的指標(biāo)和對(duì)水體質(zhì)量有影響的物質(zhì). 監(jiān)督監(jiān)測(cè)主要針對(duì)水量大、跨成員國(guó)國(guó)界的水體，包括湖泊和水庫(kù)，監(jiān)測(cè)期間指示生物質(zhì)量、水文形態(tài)、物理化學(xué)指標(biāo)參數(shù)和排入流域或子流域的重點(diǎn)污染物，以便高效地設(shè)計(jì)監(jiān)測(cè)計(jì)劃、評(píng)價(jià)自然條件的長(zhǎng)期變化和人類活動(dòng)所造成的長(zhǎng)期變化. 運(yùn)行監(jiān)測(cè)主要針對(duì)污染壓力大、水文形態(tài)壓力大的水體，監(jiān)測(cè)期間對(duì)生物質(zhì)量指標(biāo)、水文形態(tài)指標(biāo)和排放的所有重點(diǎn)污染物質(zhì)及其他大量排放的污染物進(jìn)行監(jiān)測(cè)，以便確定那些被認(rèn)為不能滿足環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)的水體狀況，評(píng)估由于項(xiàng)目實(shí)施帶來(lái)的狀況上的變化. 調(diào)查監(jiān)測(cè)主要針對(duì)超標(biāo)理由不明確、其他兩種監(jiān)測(cè)方法不能實(shí)現(xiàn)的水體，從而確定某處或多處水體不能實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)的原因、意外污染的程度與影響.

WFD指令對(duì)水體狀況的評(píng)價(jià)主要依照生態(tài)狀況或生態(tài)潛力進(jìn)行. 如對(duì)河流、湖泊、河口、海岸等地表水體，按照生態(tài)狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)；對(duì)于人造地表水體和發(fā)生重大改變的水體，按照生態(tài)潛力進(jìn)行評(píng)價(jià). 指令規(guī)定根據(jù)評(píng)價(jià)指標(biāo)中生物和物理化學(xué)監(jiān)測(cè)結(jié)果的較低數(shù)值，對(duì)水體的狀況進(jìn)行分類，并按表3中的顏色在流域圖上進(jìn)行著色，以標(biāo)明每個(gè)水體的狀況類別. 若水體不符合環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，成員國(guó)還應(yīng)在地圖上用黑點(diǎn)標(biāo)出那些未能達(dá)到良好生態(tài)狀態(tài)或具有良好生態(tài)潛力的水體.

2.3 流域綜合管理

與歐盟過(guò)去的指令不同，WFD指令將水體作為一個(gè)完整的目標(biāo)對(duì)象，以防止水質(zhì)惡化并達(dá)到良好的水質(zhì)狀態(tài)，從而引入了流域管理規(guī)劃有效管理水環(huán)境(見(jiàn)表4). 每個(gè)流域地區(qū)擁有專門的管理機(jī)構(gòu)，政府相關(guān)部門根據(jù)時(shí)間表實(shí)施流域管理計(jì)劃及有關(guān)條款，并每6年將這一計(jì)劃更新一次. 該計(jì)劃必須明確提出政府為遵守指令所采取的實(shí)際措施，如控制點(diǎn)源和非點(diǎn)源、控制引水以維持水的可持續(xù)利用等，并鼓勵(lì)所有感興趣的團(tuán)體積極參與[16].

表3 水體狀況分類與顏色代碼對(duì)照表

表4 流域管理規(guī)劃的主要時(shí)間節(jié)點(diǎn)及相應(yīng)目標(biāo)

該舉措通過(guò)綜合開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)流域水、土、生物等資源建立起綜合的監(jiān)測(cè)和管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了流域的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境效益的最大化以及流域的可持續(xù)發(fā)展[17-18]. 為做好流域綜合管理，歐盟各成員國(guó)依據(jù)歐盟WFD指令開(kāi)展了大量工作，形成了特色的流域管理體制(見(jiàn)表5). 其主要特點(diǎn)：①注重依法管理，指令體系涵蓋水資源利用與保護(hù)、洪水和干旱、棲息地保護(hù)，要求成員國(guó)依據(jù)指令修訂完善各自的法律法規(guī)并在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成相應(yīng)工作，形成了完整的水法規(guī)框架體系. ②注重規(guī)劃管理，各成員國(guó)編制流域管理規(guī)劃，分析用水形勢(shì)、社會(huì)影響和流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展等，明確環(huán)境現(xiàn)狀與目標(biāo)的差距與工作的現(xiàn)存問(wèn)題，并提出相應(yīng)治理措施，形成了覆蓋主要河流的流域規(guī)劃體系. ③注重綜合管理，把水質(zhì)目標(biāo)、流域水資源、生態(tài)內(nèi)容、經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)、管理措施和公眾利益綜合在一起，形成了完整的水管理目標(biāo)體系. ④注重結(jié)果管理，對(duì)流域的生態(tài)狀況和生態(tài)潛力進(jìn)行詳細(xì)的定義，制定全面的考核指標(biāo)，形成了操作性強(qiáng)的約束監(jiān)督機(jī)制. ⑤注重協(xié)調(diào)管理，設(shè)立專門的管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行組織協(xié)調(diào)、籌備相關(guān)會(huì)議、投票表決等工作，充分調(diào)動(dòng)了成員國(guó)對(duì)流域管理的積極性. ⑥注重時(shí)間管理，成員國(guó)需在2000—2003年做好相關(guān)準(zhǔn)備工作、2004—2009年分析河流存在的問(wèn)題并編制流域管理規(guī)劃、2010—2015年實(shí)施各項(xiàng)措施并進(jìn)行評(píng)估是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)第一個(gè)規(guī)劃周期各項(xiàng)指標(biāo)后根據(jù)新的要求編制新一輪流域管理規(guī)劃并開(kāi)始實(shí)施[19].

表5 歐盟部分成員國(guó)的流域管理體制

基于流域?qū)用娴墓芾硪螅瑲W盟對(duì)水環(huán)境管理采取整體、多層次和跨部門的方法[20]. 所有成員國(guó)各自確定國(guó)家領(lǐng)土以內(nèi)的流域和主管部門，如果流域位于成員國(guó)的交界處，則需要國(guó)際分工和合作. 這種清晰的流域管理和協(xié)調(diào)管理方式，在連續(xù)的規(guī)劃周期內(nèi)優(yōu)先考慮改善水環(huán)境，確保了在決策過(guò)程中適當(dāng)考慮到用水者和其他利益相關(guān)者的需求[21]. 歐洲的實(shí)踐證明，以流域?yàn)閱卧M(jìn)行整體規(guī)劃和管理是水環(huán)境管理的有效方法之一. 例如，19世紀(jì)下半葉以來(lái)，歐洲的萊茵河流域經(jīng)歷了水體污染、生物多樣性急劇下降、水生態(tài)退化等問(wèn)題，各成員國(guó)針對(duì)萊茵河聯(lián)合實(shí)施流域管理計(jì)劃，建立了量化指標(biāo)體系和生態(tài)修復(fù)模式，樹(shù)立了一體化系統(tǒng)的生態(tài)修復(fù)理念，經(jīng)過(guò)了13年的努力，萊茵河的水質(zhì)和生物多樣性得到了很好的改善，這是全球跨界河流治理成功的典范[22]. 再如，位于德國(guó)、瑞士和奧地利三國(guó)邊境的博登湖，在19世紀(jì)50年代至80年代也出現(xiàn)了水體富營(yíng)養(yǎng)化的現(xiàn)象，在WFD指令的背景下，形成了博登湖國(guó)際水體保護(hù)委員會(huì)(IGKB)，通過(guò)沿湖各國(guó)湖泊水體匯水區(qū)的綜合管理，對(duì)廢水、污染物質(zhì)、熱水供應(yīng)、農(nóng)林業(yè)、漁業(yè)、航運(yùn)、在湖岸和淺灘區(qū)域的建筑和水建設(shè)方面的管理做出協(xié)調(diào)一致的規(guī)定，湖體中的磷濃度持續(xù)下降，最終實(shí)現(xiàn)了博登湖的良好生態(tài)狀況[23]. 然而，許多成員國(guó)遠(yuǎn)未達(dá)到該指令的目標(biāo)，即到2015年或2027年之前所有歐洲水域?qū)崿F(xiàn)良好(生態(tài)、化學(xué))狀態(tài)或潛力的目標(biāo)尚未實(shí)現(xiàn)，這可能是由于實(shí)施過(guò)程和制度政策存在整合沖突[24-25].

WFD指令對(duì)于歐盟成員國(guó)來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是復(fù)雜的. 盡管治理體系的重要性得到了廣泛認(rèn)可，甚至得到了歐盟委員會(huì)的認(rèn)可，但在實(shí)現(xiàn)指令目標(biāo)和改善歐洲水域生態(tài)狀況方面，實(shí)施過(guò)程仍然充滿挑戰(zhàn)[26]. 該指令經(jīng)過(guò)了漫長(zhǎng)的政治談判，歐盟治理機(jī)構(gòu)內(nèi)部的變化使得歐洲議會(huì)擁有了更多的談判權(quán)，環(huán)境非政府組織的影響力也日益增強(qiáng)[27]. 然而，集中決策和還原主義思維的傳統(tǒng)實(shí)踐主導(dǎo)了實(shí)施工作，進(jìn)行監(jiān)測(cè)的主管部門通常不愿改變其慣常做法，這就導(dǎo)致了從既定機(jī)構(gòu)到治理制度的過(guò)渡很少[28]. 對(duì)于大多數(shù)水務(wù)部門而言，流域的環(huán)境目標(biāo)設(shè)定不夠?qū)挿海瑹o(wú)法與其他政策整合，甚至在某些情況下與其他政策相抵觸，這常常使實(shí)施措施與預(yù)期效果相佐，變成對(duì)某些標(biāo)準(zhǔn)和特定管理目標(biāo)的刻意遵從[29].

3 《歐盟水框架指令》的特點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)

a) WFD指令有先進(jìn)的水質(zhì)管理理念與方法. 根據(jù)WFD指令，地表水的水質(zhì)管理分別從生態(tài)保護(hù)和化學(xué)保護(hù)兩方面來(lái)確定，目的是讓所有水域達(dá)到良好狀態(tài). 指令涉及對(duì)水體的數(shù)量、質(zhì)量、生物質(zhì)量要素、生態(tài)目標(biāo)等多個(gè)指標(biāo)的綜合評(píng)價(jià)，并注重對(duì)人類健康和水生生物的全面保護(hù)，特別是保護(hù)獨(dú)特的和有價(jià)值的生物棲息地，形成了水體可持續(xù)利用和保護(hù)的最低措施保障，實(shí)現(xiàn)了“保護(hù)人類健康”的重大目標(biāo)[30].

b) WFD指令有嚴(yán)格的水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn). WFD指令的污染物清單主要針對(duì)具有毒性、持久性和生物蓄積性的危險(xiǎn)物質(zhì)，優(yōu)先污染物識(shí)別后制定如表6的優(yōu)先污染物環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，其他污染物的排放控制由各成員國(guó)依實(shí)際情況自行而定[30]. 環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)(EQS)的制定基于保護(hù)淡水和海洋生態(tài)系統(tǒng)及人體健康，通過(guò)外推法制定閾值，針對(duì)暴露時(shí)長(zhǎng)分別制定年均值和最大允許濃度，對(duì)于水環(huán)境的保護(hù)更加科學(xué)合理. 其地表水年均值的計(jì)算以最大無(wú)效應(yīng)濃度(NOEC)或10%效應(yīng)濃度(EC10)為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，評(píng)價(jià)因子(AF)通常取5；地表水最大允許濃度則以急性L(E)C50為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，AF通常取10，主要關(guān)注直接毒性；如需考慮生物蓄積或二次毒性等因素，則制定生物EQS標(biāo)準(zhǔn)，主要關(guān)注間接毒性[13]. 通過(guò)歐盟優(yōu)先污染物水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)(2013/39/EU)和中國(guó)《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB 3838—2002)的對(duì)比可以發(fā)現(xiàn)：①對(duì)于優(yōu)先污染物的篩選過(guò)程，歐盟綜合考慮了化學(xué)物質(zhì)的危害性和實(shí)際暴露水平2個(gè)方面，既關(guān)注污染物對(duì)人體健康的危險(xiǎn)，也考慮到污染物對(duì)水生態(tài)系統(tǒng)的危害[31]. ②WFD指令高度關(guān)注對(duì)有機(jī)污染物特別是新型有機(jī)污染物的管控. ③在標(biāo)準(zhǔn)值上，歐盟的水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)限值比GB 3838—2002要嚴(yán)格得多，如敵敵畏、環(huán)氧七氯的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)就嚴(yán)格了5～6個(gè)量級(jí). ④在優(yōu)先污染物水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)制定方面，針對(duì)生物富集能力強(qiáng)、具有食物鏈傳遞與放大作用的污染物制定了基于生物體內(nèi)含量的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)(即Biota-EQS)，以此來(lái)保護(hù)高營(yíng)養(yǎng)級(jí)的生物，充分體現(xiàn)了對(duì)水生態(tài)保護(hù)的高度重視.

表6 歐盟的優(yōu)先污染物水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)(2013/39/EU)和中國(guó)《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB 3838—2002)的對(duì)比

續(xù)表6

c) WFD指令有科學(xué)的水生態(tài)保護(hù)觀念. WFD指令將水體作為一個(gè)整體，從浮游植物、大型水生生物、大型底棲動(dòng)物、魚(yú)類4個(gè)方面對(duì)生物質(zhì)量要素進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)，將水體狀態(tài)劃分為極好、良好、中等、較差、極差5個(gè)等級(jí)，并針對(duì)支持或維護(hù)生物生存環(huán)境的水文條件、物理和化學(xué)條件采取相應(yīng)的治理措施，從根本上滿足動(dòng)植物保護(hù)及水資源可持續(xù)利用的需求. WFD指令對(duì)水體的保護(hù)以綜合保護(hù)為核心，包括水質(zhì)、水量、生物以及水生態(tài)支撐的水文要素在內(nèi)的全部數(shù)據(jù)，制定流域管理計(jì)劃并給予各成員國(guó)一定的完成時(shí)間，避免了不同行政單位對(duì)水體的重復(fù)污染[31].

d) WFD指令有特別的法律效力. WFD指令與一般意義的國(guó)際法不同，它對(duì)各成員國(guó)具有直接的、優(yōu)先的法律適應(yīng)效力，WFD指令在實(shí)施之前，成員國(guó)需將該指令的所有內(nèi)容轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法律，轉(zhuǎn)化期一般為5年[13].

4 對(duì)我國(guó)水環(huán)境管理的啟示

歐盟是區(qū)域性合作的國(guó)際組織，其成員國(guó)眾多，各國(guó)面臨的水環(huán)境問(wèn)題及能力存在較大差異，這與我國(guó)各大流域的區(qū)域性特征差異有一定的相似之處. WFD指令的成功經(jīng)驗(yàn)和在水環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域取得的成就，對(duì)我國(guó)的水生態(tài)環(huán)境保護(hù)與綜合管理有很好的指導(dǎo)和借鑒意義.

a) 我國(guó)水質(zhì)監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)體系亟待健全. 我國(guó)現(xiàn)階段的水質(zhì)管理標(biāo)準(zhǔn)——《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB 3838—2002)中的監(jiān)測(cè)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)值的制定在一定程度上參考國(guó)外，根據(jù)水域功能類別，選取相應(yīng)的類別標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)價(jià). 然而，我國(guó)只有單一的標(biāo)準(zhǔn)限值，未考慮暴露時(shí)長(zhǎng)的影響，同時(shí)欠缺了對(duì)實(shí)際國(guó)情的考慮，其科學(xué)性、系統(tǒng)性有待于進(jìn)一步提高[32-33]. 特別是我國(guó)即將進(jìn)入“十四五”流域水生態(tài)環(huán)境整體保護(hù)階段，“十四五”規(guī)劃指出，要以我國(guó)河湖為統(tǒng)領(lǐng)，更加注重生態(tài)要素，使生物多樣性得到有效恢復(fù)，生態(tài)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)，以建立統(tǒng)籌水資源、水生態(tài)、水環(huán)境的規(guī)劃指標(biāo)體系，形成良好的生態(tài)系統(tǒng)為目標(biāo). 為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，更需加強(qiáng)對(duì)水生態(tài)的科學(xué)評(píng)價(jià)、全面保護(hù)與有效管理. 基于此，可借鑒WFD指令的水生態(tài)保護(hù)經(jīng)驗(yàn)，按照流域生態(tài)功能的需要，增加水生生物或水生態(tài)健康的監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)指標(biāo)，由傳統(tǒng)單一的水質(zhì)評(píng)價(jià)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樗鷳B(tài)環(huán)境質(zhì)量的綜合評(píng)價(jià)，更加有效地支撐水質(zhì)管理. 同時(shí)，還應(yīng)對(duì)水體中可能對(duì)水生生物產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的污染物加強(qiáng)管控，通過(guò)分期分批、適時(shí)修訂和先行先試、逐步推廣的方法，建立流域環(huán)境質(zhì)量綜合評(píng)價(jià)體系，科學(xué)評(píng)估我國(guó)水環(huán)境質(zhì)量狀況.

b) 我國(guó)流域綜合管理措施與政策仍需加大力度. 我國(guó)針對(duì)流域水生態(tài)文明的政策與規(guī)定日漸增多，但流域范圍內(nèi)及其上下游區(qū)域具有明顯不同的利益訴求和排放標(biāo)準(zhǔn)，存在政策改革進(jìn)度不平衡、政策功能不明確、流域內(nèi)各管理部門的治理與管控措施不協(xié)調(diào)等問(wèn)題. 因此，在今后的流域水資源與水環(huán)境管理中，應(yīng)制定嚴(yán)格的治理進(jìn)度與實(shí)施計(jì)劃，保證相應(yīng)行政單位或企業(yè)有足夠的時(shí)間來(lái)達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)條款的要求；協(xié)調(diào)管理并定期審核各行政區(qū)域內(nèi)各部門的管理措施、公眾利益及水質(zhì)目標(biāo)；以生態(tài)保障為重點(diǎn)，做好水資源開(kāi)發(fā)過(guò)程的控制與管理，實(shí)施整體控制及分配監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)水資源合理利用與綜合開(kāi)發(fā).

c) 我國(guó)水生態(tài)監(jiān)管的精準(zhǔn)度亟需提高. 我國(guó)不同流域的水環(huán)境背景因素差異較大，如水文條件、物理化學(xué)特征、水污染態(tài)勢(shì)等都呈現(xiàn)明顯的時(shí)空差異性. 此外，由于氣候因素的影響，南北方河流、湖泊的水環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)流量等均存在顯著的季節(jié)性變化特征[34]. 因此，在進(jìn)行水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)、污染治理以及生態(tài)監(jiān)管過(guò)程中要充分考慮區(qū)域環(huán)境的背景值差異和季節(jié)性變化特征，因地制宜，因時(shí)制宜，對(duì)水生態(tài)的管理轉(zhuǎn)向精準(zhǔn)化、精細(xì)化、科學(xué)化，充分考慮流域的物理、化學(xué)、生物完整性，更加注重水生態(tài)保護(hù)修復(fù)，精準(zhǔn)支撐污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)與生態(tài)文明建設(shè).