職業(yè)培訓項目制的治理意蘊與路徑研究

何 婕

(中國平安人壽保險股份有限公司上海分公司，上海 200000)

進入20世紀以來，在“各地要建立職業(yè)培訓項目管理制度”要求的引領下[1]，隨著培訓活動的不斷深入，項目制成為職業(yè)培訓體系治理的一項重要制度設計，影響并重塑著中央與地方制度安排的同時，誘發(fā)了各層次上相應的政府行為，逐漸成為認識國家治理運作和政府行為的一個新的維度[2]。職業(yè)培訓作為一種跨界合作才可完成的有組織的專門訓練活動，實行現代體系治理，系統(tǒng)性、開放性是關鍵。系統(tǒng)性體現在結構要完整，基本制度、運行機制、重大政策要完善，培訓各要素要全面、互補和良性結合[3]；開放性體現在兩個維度上，一個維度是職業(yè)培訓要與職業(yè)教育一體化發(fā)展，另一個維度是要建立政(政府)產(行業(yè)企業(yè))學(職業(yè)學校)研(教科研)社(社會培訓組織)協(xié)作聯動機制，兩維互補方可破解跨界合作難題。本文基于治理體系建設的視角，把項目制作為職業(yè)培訓體系治理的制度協(xié)調機制，分析治理意蘊、功能作用、運行機理，為構筑要素全面、制度完整、上下銜接、相互合作的職業(yè)培訓治理體系探索方法路徑。

一、背景解讀：職業(yè)培訓的治理問題剖析

從體系治理的角度來分析，推進職業(yè)培訓治理體系現代化需要從三個方面思考：第一方面，關注職業(yè)培訓體系建設的系統(tǒng)性，考量職業(yè)培訓政策、制度是否完整，培訓各要素是否全面、相互結合。第二方面，關注職業(yè)培訓體系建設的開放性，考量職業(yè)培訓與職業(yè)教育是否銜接、職業(yè)培訓相關各主體是否協(xié)同合作。第三方面，培訓活動是否能滿足經濟發(fā)展的需求，使無業(yè)者“有業(yè)”，是否能滿足個性發(fā)展的需要，使有業(yè)者“樂業(yè)”。然而，就目前職業(yè)培訓體系建設情況來看，我們關注更多的是體系建設的系統(tǒng)性問題，而沒有充分立足經濟發(fā)展和個性終身發(fā)展需求去分析滿足雙重需求的體系建設和體系治理問題，導致當前職業(yè)培訓體系建設存在盲區(qū)。

(一)各自為政：協(xié)同治理的現實悖論

推動職業(yè)培訓跨界合作的理念變革與管理創(chuàng)新經歷了跨越式發(fā)展，但距現代職業(yè)培訓體系治理目標還相差甚遠。一是多元利益主體間各自為政現象嚴重。不僅是政府多部門開展培訓的管理職能交叉、機構重疊導致的政策、辦法不統(tǒng)一，還包括部門之間協(xié)調無力下學歷證書與職業(yè)資格證書的不銜接，以及政府主導模式的企業(yè)、社會組織等培訓主體長期話語失權。二是單維思維轉向多維思維能力較弱。承擔技能培訓任務的職業(yè)院校普遍存在重學制教育、輕技能培訓，重技能知識傳授、輕技能實踐訓練的問題，甚至在教學過程中以學制教育課程代替培訓課程，忽視與企業(yè)合作研發(fā)培訓內容。三是“培訓無用論”成為當前中小型企業(yè)的意識形態(tài)。擔心員工受訓后，不是要加薪就是想跳槽，一些企業(yè)因此不愿投資員工參加培訓，也不愿提供資源參與職業(yè)院校開展培訓。由此認為，在政府處于主導、傳統(tǒng)培訓理念未更新、資源使用偏低的長期發(fā)展模式下，職業(yè)培訓市場化、社會化發(fā)展因各自為政而舉步為艱，多元利益主體協(xié)同治理的體制障礙仍舊要竭力破除。

(二)分軌并行：產教融合的現實困境

完善職業(yè)教育和培訓體系已經成為國家的重要制度設計，然而發(fā)展不平衡不充分問題依然存在。具體表現為：一是建立職業(yè)培訓和學制教育成果累計、互認制度是支撐勞動者終身學習的基礎性制度，然而教育系統(tǒng)與產業(yè)部門制度改革不同步，在“產教分軌”并行的年代，學歷教育成果與培訓育人成果的互認盡管被重視并列為改革重點，但到目前仍止于理論文本。二是更充分更高質量的就業(yè)只有產教深度融合才可能實現，然而融合程度不深恰恰是當前職業(yè)培訓的薄弱環(huán)節(jié)。三是培訓的治理應堅持在法制軌道上統(tǒng)籌推進才可規(guī)范主體行為、化解競爭矛盾,但現實中專項立法的滯后，使得職業(yè)培訓市場一直處于資質認定制度缺乏、監(jiān)管手段單一、培訓質量無保證、評價機制不健全的無序狀態(tài)[3]，產教融合度不深已經成為職業(yè)培訓體系治理亟待解決的問題。

(三)從“管”到“治”：治理體系現代化的考量

國內公共管理學教授唐亞林認為，治理現代化的具體內涵在于“制度+組織+能力”。因此，職業(yè)培訓治理體系現代化就是構建政府與社會各類培訓組織兼容并蓄的“治理”體制機制。由此，傳統(tǒng)的行政對培訓自上而下的指令化“管理”需要讓位于政府與公民社會的協(xié)商“治理”，并且在制度建設過程中堅持“質量為本，服務至上”。但現有的培訓政策更多的是在指令化“管理”下產生的，因缺少平等協(xié)商的環(huán)節(jié)而暴露出諸多的弊端，具體表現為：一是培訓政策粗放。政策的制定缺少先期的調研、缺少專業(yè)人員的參與，把評價考核視為數量的變化而非質量的高低，導致培訓無法適應市場新需求。二是質量監(jiān)管乏力。對培訓機構的師資、設備條件審查不嚴，對培訓質量不達標問題處理力度不夠，沒有建立資質認定和不合格培訓機構退出機制。三是政策匹配度低。我國政府出臺了一系列關于加強職業(yè)培訓促進就業(yè)的政策文件，然而密集的政策投放并不能打破界域藩籬，讓各類培訓主體深度協(xié)同。四是主體行為的“異化”。包括培訓市場寬進寬出、培訓教學過于重視“拿證”技巧和部分培訓機構提供虛假材料騙取補貼等等[3]。顯然，培訓管理規(guī)范化問題、管理職能整合問題、管理政策粗放問題，以及培訓監(jiān)管不到位問題已經成為職業(yè)培訓發(fā)展的首要難題，多元主體計議協(xié)商式的“共治”成為發(fā)展趨勢。

綜上，從社會治理學的視角分析，異化的主體行為勢必影響職業(yè)培訓治理體系和治理能力現代化進程。通過堅持和完善一整套緊密相連、相互協(xié)調的制度體系，形成政府、行業(yè)企業(yè)、社會培訓組織、教科研機構、勞動者個人等多元利益主體共同“管理”的職業(yè)培訓治理體系，首先要斧正各自為政的價值導向，實現“跨界”融合，其次要賦予教育和培訓主體話語權，既要構建政產學研社五位一體的教育培訓體制機制，也要推進體系建設與質量保障的制度重構。唯有進一步加強要素全面、制度完整、上下銜接、相互合作的職業(yè)培訓治理體系建設，才能更新觀念、打破桎梏，形成推動發(fā)展的強大合力；唯有依法管培、依法治培，才能推動職業(yè)培訓市場化社會化變革。

二、治理意蘊：基于政策文本的制度邏輯

2010年，國務院提出“各地要建立職業(yè)培訓項目管理制度”[1],2019年，再次提出“鼓勵通過項目制購買服務等方式為貧困勞動力提供免費職業(yè)培訓”[4]，在職業(yè)培訓治理中資源以項目運作的方式進入培訓組織，成為職業(yè)培訓體系建設的一種新結構形態(tài)，是將國家發(fā)展戰(zhàn)略與意圖嵌入職業(yè)培訓體系治理的重要手段，集中體現了國家試圖利用項目的資源統(tǒng)籌優(yōu)勢和加強考核規(guī)范，建立現代化、專業(yè)化的職業(yè)培訓治理模式，實現從中央到地方各層級以及社會各領域共同治理的愿景。

(一)共商共治：項目制的治理邏輯

項目是以事的內在邏輯為出發(fā)點，在限定時間和資源約束下，利用自上而下的資源配置完成預期目標的一種運行方式，具體包括制定生成、申請審核、分配轉化、評估檢查與策略應對等一系列環(huán)節(jié)，它不僅可以突破原有官僚體系，利用自上而下的政治動員來調動資源，形成合力[5]，還能夠超出單個項目的事本主義邏輯，以組織動員形成社會整體性的聯動機制。項目制的主要特征表現為臨時性、目標導向、新機構和規(guī)劃[6]，它與規(guī)章制度、專業(yè)分工和等級權威為表現的科層制能夠形成“科層為體，項目為用”的治理邏輯[7]。

2005年，《國務院關于進一步加強就業(yè)再就業(yè)工作的通知》要求：在吸納進城務工農村勞動者較多的重點行業(yè)和組織勞務輸出的貧困地區(qū)，組織實施國家培訓項目。建立政府扶助、面向市場、多元辦學的教育培訓機制，中央財政通過專項轉移支付的方式給予補貼。職業(yè)培訓項目制就是國家利用項目的集中優(yōu)勢，發(fā)揮政策效應和擇優(yōu)效應，通過財政激勵在培訓領域進行制度體系建設的方針策略。“項目制不單指某種項目的運行過程，也非單指項目管理的各類制度，而更是一種能夠將國家從中央到地方的各層級關系以及社會各領域統(tǒng)一起來的治理模式?！盵2]項目制能夠成為職業(yè)培訓治理體系的新結構形態(tài)，就在于它是目前打破常規(guī)一元組織結構形成聯動機制的最有效方式，政府、市場、行業(yè)企業(yè)、職業(yè)院校、社會培訓組織、第三方評價機構以及勞動者通過項目這一平臺廣泛參與到職業(yè)培訓治理中，共同承擔著管理培訓公共事務的責任，形成了一種培訓合作關系。

(二)技術治理：項目制的功能作用

項目制治理以“項目”為平臺。一是能夠協(xié)同利益主體，實現多元“共治”。中央政府包括職業(yè)培訓牽頭部門(人力資源社會保障部)和任務協(xié)同部門(財政部、教育部等)通過項目調動地方資源、平衡地區(qū)差異，引導職業(yè)培訓改革發(fā)展；地方政府包括省、直轄市、地(市、縣)等則通過設計項目、確保項目投放和監(jiān)督檢查項目落實參與到項目中；職業(yè)院校、社會培訓組織為獲得政策、資源以及利益支持申請項目；行業(yè)企業(yè)、第三方評價機構則以不同方式加入到項目治理過程中[8]。二是能夠規(guī)范培訓管理，實現技術治理。項目制重視操作過程的標準化和技術化，時效性、規(guī)劃性、嚴密性強，便于管理，具有專項目標明確、資金分配平衡、預算結構清晰、過程管理嚴格、程序技術合理、審計監(jiān)督規(guī)范、相對靈活的特點，解決了傳統(tǒng)管理中的無序和不規(guī)范性問題，帶有明顯的專家治理的傾向[9]。三是能夠統(tǒng)籌資源配置，實現優(yōu)化重組。項目制能夠讓地方、職業(yè)院校、社會培訓組織等主要承擔職業(yè)培訓任務的組織獲得中央財政的投入，培訓資源(設備、師資等)的優(yōu)化重組，隨著培訓規(guī)模的不斷擴大，政府投入增加，行業(yè)企業(yè)的參與，大大提升了職業(yè)培訓資源的供給。四是能夠改變組織結構，提升治理效能。隨著職業(yè)培訓項目制的實施，培訓組織結構形態(tài)逐步走向開放，企校雙元共培、企業(yè)培訓師制度、現代學徒制度、國家職業(yè)技能鑒定制度等得到了較快發(fā)展，以創(chuàng)新項目管理模式提升職業(yè)培訓治理能力和水平，財政專項的杠桿作用日益顯著[10]。職業(yè)培訓項目制集中體現了中央政府以財政專項引導職業(yè)培訓高質量發(fā)展。

(三)讓渡控制權：項目式協(xié)調的發(fā)生機制

培訓項目制的治理邏輯分為兩種。一種是項目式動員，指利用科層關系中上下級結構，將項目目標設定為量化指標，通過下放剩余控制權和目標責任制管理，自上而下“層層激勵式”進行項目實施。具體以設立專項資金并多退少補的方式，按照培訓項目建設、培訓項目投放、獲取項目資源、報送完成指標和年度報告程序，通過縱向目標設定權、檢查驗收權、實施激勵權等剩余控制權分配，促使中央政府部門、地方行政部門、培訓承辦方形成政府組織關系類型，鼓勵承包方超額完成培訓任務。這種“一事一議”“?？顚Ｓ谩钡膹娂钸壿嬞x予了基層治理主體更多“自主性”，導致“選擇性治理”[11]，并引發(fā)培訓質量監(jiān)管、套取、騙取資金的風險。由此，國家人社部改變項目目標設定為實際支付培訓資金，并對資金使用進行審計驗收。

另一種是項目式協(xié)調，指在項目式動員的基礎上，地方政府為規(guī)避技術風險，將部分剩余控制權讓渡給平級部門，以協(xié)調合作共同推進項目運行的一種治理邏輯。這一邏輯起點在于：對下，不再下達專項培訓任務指標，并建立中央審計檢查和財政部專項績效考核制度，橫向間，通過讓渡資金使用權、項目執(zhí)行權、過程監(jiān)管權、項目決策權、項目宣傳權等剩余控制權給平級部門[12]，形成部門間協(xié)商合作的共訓基礎。由一維的條線縱向動員轉為二維的平級部門的統(tǒng)籌協(xié)調，體現了政府內部組織縱向制度安排和平級組織橫向協(xié)調行動的制度轉換邏輯。事實上，在職業(yè)培訓運行過程中，治理體系建設既需要縱向資源分配和控制權分配(項目式動員)，以確保基本制度、運行機制、重大決策結構完整要素全面互補；也需要部門間的讓渡控制權(項目式協(xié)調)，來糾偏縱向動員的盲目性、非專業(yè)性。如此，不僅可降低治理風險，還可帶來“意外成果”：培訓成果獨享、培訓責任自負轉向成果分享、責任共擔，這恰恰是項目制運作內在的治理邏輯(詳見下圖)。

三、現代化路徑：賦能成長的制度選擇

建立培訓項目管理制度，標志著我國職業(yè)培訓走向更高追求的管理階段。應對國家治理體系和治理能力現代化的新挑戰(zhàn)，面對當前職業(yè)培訓體系建設的不完整、協(xié)同治理的現實困境，面對勞動者終身職業(yè)成長的高質量培訓新需求，在職業(yè)培訓體系治理問題上，一定要堅持以滿足人的終身成長需要為本，按照項目制治理邏輯，加強制度建設、體制革新，并以專項立法加以調控，確保領導培訓活動時形成的組織結構關系與進行培訓活動時形成的協(xié)同合作關系實現縱橫統(tǒng)一。

(一)培訓決策的法治化

職業(yè)培訓是培訓機構為提高特定受眾人群滿足社會需要能力而采取的專門培養(yǎng)訓練活動。在項目制治理邏輯的驅動下，培訓主體正在由最初“政府主導”狀態(tài)向多主體共商共治狀態(tài)轉變。為實現資源共享的多主體利益最大化，應對培訓面向由就業(yè)人員向全體勞動者(就業(yè)人員、準備就業(yè)人員)轉變帶來的各種行為風險，需要系統(tǒng)、完備的立法體系作為基本保障。因此，應構建以勞動法為核心，職業(yè)培訓基本法律、職業(yè)培訓單行法律、職業(yè)培訓行政法規(guī)、職業(yè)培訓規(guī)章、職業(yè)培訓地方性法規(guī)和規(guī)章、職業(yè)培訓相關法律法規(guī)共同組成的層次分明、內容和諧一致、下位法與上位法銜接有序、同位法律規(guī)范不相沖突的職業(yè)培訓法律制度體系。

(二)培訓項目的全民化

目前，職業(yè)培訓面向的受眾群體已經發(fā)生變化，從限定的就業(yè)人員即從事一定社會勞動有技能儲備的專項培養(yǎng)對象向全體勞動者轉變，既包括就業(yè)人員也包括失業(yè)人員和未曾就業(yè)人員。把全體勞動者作為育人的對象，并視為終身職業(yè)技能培訓制度的第一目標，職業(yè)培訓體系建設和治理就必須要有全民化的思考，指向職業(yè)性就業(yè)的培訓活動，應以滿足崗位新需求和新崗位工作任務需要為落腳點，集成產業(yè)基于經濟發(fā)展的“時代性”目標與教育基于個性發(fā)展的“成長性”目標，擴展資源范疇和培訓內容選擇的基準與范圍[13]，增強培訓的針對性和有效性。

要善于運用經驗歸納與趨勢預測、靜態(tài)構成與動態(tài)生成的辯證分析方法[13]，重新設計適應現代最新職業(yè)崗位群要求的崗位職業(yè)能力標準的培訓目標。科學設計職業(yè)培訓包課程，以職業(yè)標準、國家職業(yè)資格分級標準、國家技能鑒定等級標準為引領，將職業(yè)道德、能力素養(yǎng)和知識素養(yǎng)融入課程內容中，構建滿足培訓者終身、可持續(xù)、全面發(fā)展需要的課程體系，進一步完善職業(yè)培訓學分制與職業(yè)教育學分制及技能競賽獲獎的互認機制。

(三)培訓服務的終身化

職業(yè)培訓作為專門培養(yǎng)訓練活動，培訓供給的過程已從職前模式向“職前+職后”一體化模式轉變，從就業(yè)準備到一生成長的培訓過程，是終身職業(yè)技能培訓制度的一個重要原則，也是核心所在。為此，職業(yè)培訓體系建設和治理就必須要有整合的思考。當前，育人教育歸口教育行政部門管理，用人培訓歸口人力資源社會保障部門管理，形成了規(guī)定標準不一致的格局，必須盡快打破制度壁壘，進行體制機制改革，統(tǒng)一育人標準和用人標準。

要善于運用項目式協(xié)調轉換機制，建立就業(yè)人員、失業(yè)人員以及未曾就業(yè)人員培訓資源分類投放機制，通過職務晉升培訓、轉崗培訓和技術適應培訓統(tǒng)籌配置政策資源、教育資源、企業(yè)資源，做到分層、分類使用。進一步整合相關資格證書，對教育部頒發(fā)的學歷證書、人力資源社會保障部頒發(fā)的職業(yè)資格證書和水平證書以及培訓證書進行系統(tǒng)性整合，實現證書的上下銜接、等值互認、價值轉換，同時出臺國家認證制度對其進行保障。

(四)培訓評價的專業(yè)化

職業(yè)培訓所涉及的培養(yǎng)訓練活動，質量保障的重要一級在于“管辦評”分離的治理模式，這對于終身職業(yè)技能培訓制度化建設至關重要，也是培訓項目制治理的關鍵一環(huán)。相對于其他形式的教育活動，項目本身具有的經濟屬性和政治屬性，決定了其更有優(yōu)勢、更有條件健全相關機制，實現第三方評價。為此，職業(yè)培訓體系建設和治理一定要有重構的思考，既要借鑒具有類型特征的職業(yè)教育的制度設計，更要進行辯證的兼容并蓄的制度創(chuàng)新，聚焦公平、價值和內容三大重點靶向發(fā)力。

要充分運用項目制度發(fā)生機制，推動形成政府、行業(yè)企業(yè)、學校、社會組織等主要利益相關方共同參與的多元評價運行機制，構建政府管理，企校、社會組織舉辦培訓，職業(yè)教育研究機構第三方評價的模式。建立職業(yè)培訓機構準入和退出機制，對培訓質量較差的培訓機構一經核實即取消其培訓資質。逐步形成政策引領、項目管制、評價監(jiān)督的制度環(huán)境，掃除職業(yè)培訓現代化發(fā)展的機制性障礙。