“外生-響應”與“內生-回應”：創新社會治理的現狀、動因分析

摘要：社會治理創新的成效對全面建成小康社會與推進國家治理現代化具有十分重要的現實意義。本文對2012年至2020年“創新社會治理典型案例”中獲獎案例進行文本分析，明晰了活動自組織以來的治理創新趨勢，并得出促進各個地區積極進行社會治理創新活動的原因：其一，對外部宏觀環境需求的積極響應；其二，對地區本身內部微觀環境需求的積極回應。兩者是促成社會治理創新不可或缺的方面。本文進一步對這兩點進行挖掘，并對社會治理創新的動因作出更深入的分析。

關鍵詞：社會治理創新；動因分析；多案例文本分析

中圖分類號：D630文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2021）03-0070-08

作者簡介：王雅琦，中國海洋大學國際事務與公共管理學院碩士研究生。

一、引言

2020年是全面建成小康社會的收官之年，作為國家治理主要組成部分之一的社會治理仍面臨許多困難和挑戰。隨著社會組織方式由一元向多元轉變，階層結構由簡單向復雜轉變，需求結構由物質型向精神文化型轉變，社會矛盾由傳統向現代轉變，社會問題性質由生存性向公平性轉變[1]，“經濟這條腿長，社會這條腿短”現象依然存在，社會治理工作的對象和內容也發生了許多變化。只有不斷加強和創新社會治理，才能不斷適應人民群眾的新期待和新要求，提高社會治理的效能，補齊社會建設短板。

為此，各地認真貫徹中央精神，積極開展社會治理創新實踐，在創新治理方式方面不斷努力，既有對整個社會治理創新的宏觀環境作出的積極回應，也有迫于社會問題積攢出的兼具當地發展特色與可推廣性的創新經驗，進一步豐富了社會治理樣態，對我國乃至其他地區當前的社會治理有著深刻的借鑒意義。

二、研究方法與資料來源

本文主要采取的研究方法是多案例文本分析法，以國家行政學院政治學部和人民網聯合于2011年7月起開展的“加強和創新社會管理典型案例”（2014年改為“全國創新社會治理典型案例”）征集活動所評選出的最佳案例與優秀案例進行分析，展現出2012年至2020年間社會治理創新的動態與成果，進一步探究促使各個地區進行社會治理創新的因素，并為其他地區社會治理創新活動的有效開展提供經驗和智力支撐。在以往的創新研究中，運用多案例進行文本分析并不少見，諸如社會創新、政府治理創新、社區治理創新等。案例文本分析法是指通過對已發表或出版的相關案例文本進行細讀、精讀，并進行分析和評論的一種方法。相較于單案例研究結論存在的局限性，多案例分析更能深入挖掘社會現象所體現的根源問題和整體性特征。

截至2020年，創新社會治理典型案例的征集活動已經連續成功舉辦了九屆，并分別在江蘇、四川、重慶、北京、天津、湖北、重慶、北京、吉林舉辦論壇，征集和弘揚了一大批富有特色并經實踐檢驗的鮮活案例，對發現創新社會治理先進典型，研究探索省市縣社會治理創新規律，推進社會治理的創新實踐起到了積極作用。在網友投票的基礎上，由社會治理研究領域的相關專家對來自全國不同省市、10個領域的創新社會治理案例進行評審，遵循公平、公開、公正的原則，選出10個最佳案例和20個優秀案例[2]。

從時間上來看，社會治理理念的提出與社會治理創新活動自2013年左右開始盛行，具有高度的契合性，在一定程度上可以反映我國進行社會治理創新的現狀與趨勢。鑒于某些案例資料的缺失及內容的良莠不齊，本文篩選后得到有效案例262個，并對案例進行類別分類，探析獲獎案例背后所呈現的社會治理創新的動力機制，進而為激發創新活力，提高治理質量提供經驗借鑒。

三、社會治理創新案例的現狀分析

1.社會治理創新類別分布

“創新社會治理典型案例”征集活動按以下十個方面進行了歸類：社會應急體制風險治理方面、基層參與式社區治理方面、社會治安協同治理方面、維護市場經濟秩序方面、經濟組織治理方面、群眾權益維護治理方面、社會組織治理方面、人口服務治理方面、互聯網治理方面、社會矛盾化解方面[3]。在現有研究的基礎上，根據案例突出的創新重點，將案例類型重新分類為：矛盾化解與利益協調治理、基層社區（鄉村）治理、社會治安綜合治理、互聯網治理、社會組織與經濟秩序治理五個部分。一方面可以避免案例過于細分而龐雜，另一方面可以較完整地呈現案例的類別。2012年至2020年間262個有效獲獎案例均可以歸類到以上五個部分。

表1是依據獲獎案例的文本內容對獲獎案例進行的類別分類（數據均保留整數）。其中，關于矛盾化解與利益協調治理方面的案例居首，占比達34%。基層社區（鄉村）治理的案例占比29%，隨時間推移整體呈上升趨勢。社會治安綜合治理的案例占比23%，隨時間推移整體呈下降趨勢。互聯網治理案例、社會組織與經濟秩序治理案例占比分別為8%和6%，隨時間推移整體上分別呈現上升和下降的趨勢。

2.參與主體分布

在社會治理方面，參與主體呈現多元化的趨勢，除了一些黨政機關關于行政效率提升、作風整治等案例出現單個主體外，其他社會治理的案例均出現2個以上的參與主體，有的案例中的參與主體甚至高達5個。在所有案例中，參與主體出現頻率較高的分別是黨、政府機關（廣義上的政府包含行政機關、司法機關等）、基層組織（街道社區等）、公眾參與、社會組織和其他（包含專家智庫、媒體、志愿者等）。表2為獲獎案例中參與主體的類別以及頻數頻率。其中黨與政府機關出現的頻率最高，占比分別為88%和95%，換言之，黨和政府常作為“搭子”對社會治理工作進行指導。基層組織和公眾參與的頻率也相對較高，占比分別為47%和30%。

3.地理位置分布

（1）行政區劃級別分布

根據中國的行政區劃以及案例中所呈現的區域，將所有獲獎案例的行政區劃分為國家級、省級、地級、縣級、鄉級、村級。在對262個獲獎案例統計分析發現，全國性的治理案例僅一例，因此在分布現狀圖中不作為分析對象。如圖1所示，地級在五大行政區劃層級發起的社會治理創新所占比例最高，接近整個案例集的一半，占比為48%，縣級、鄉級、省級、村級占比依次為45%、4%、2%、1%。

（2）東西部區域與省份分布

在以各個省份為分類單位時可以發現，不同省份之間的創新活躍度存在著較大差別。如圖2所示，按獲獎案例數量對活躍度進行排名，獲獎案例數量越多，表明該省份的創新活躍度越高。根據各個省份的經濟發展程度和地理位置，將獲獎案例的區域可分為東部、中部和西部，東部地區包括浙江、廣東、北京、福建、河北、江蘇、遼寧、山東、上海、天津10個省份，中部地區包括安徽、河南、黑龍江、湖北、湖南、吉林、江西、山西8個省份，西部地區包括甘肅、廣西、貴州、內蒙古、寧夏、青海、陜西、四川、西藏、新疆、云南、重慶12個省份。以年均獲獎量1為活躍度區分點，大于1為高活躍地區，否則為低活躍地區，則排名靠前的省份依次是廣東、四川、江蘇、山東、浙江、安徽、重慶和貴州，其中東部地區4個，中部地區1個，西部地區3個。廣東、四川、江蘇、山東和浙江四個省份的年均獲獎案例均在2個以上，廣東甚至達到3個，且相對而言前三個省份的總量差距較大。而新疆、西藏、青海、寧夏、江西活躍度較低，九年間獲獎案例均為1個。此外，海南省到目前為止尚未突破零記錄。

在對獲獎案例進行統計時發現，無論是以省還是以市區為單位，數量上都呈現出“集聚”現象。如表3所示，九年間獲獎案例數量排名前五的省份分別為廣東、四川、江蘇、山東、浙江，這些省份平均每年有兩個獲獎案例（廣東省平均每年獲獎案例數甚至達到三個）。另外，從單個省內獲獎現象來看，大部分集中在某幾個城市，同樣存在“集聚”現象。廣東省28個獲獎案例中，深圳市共5個，占比17.86%；四川省25個獲獎案例中，成都市共17個，占比68%；江蘇省19個獲獎案例中，南京市共4個，占比21.05%，淮安市、無錫市、徐州市的獲獎案例數分別為3個，分別占比15.79%。尤其是2018年四川省的獲獎案例全都來自成都市，且獲獎數達到8個，占總獲獎案例的40%。由此可見，在一些省市地區，社會治理創新會形成“慣性”，使得這些地區具有更強的創新動力，進行更多的創新實踐。

如圖3所示，社會治理創新獲獎案例在三個地區中，東部地區所占比例最高，達到45%；其次是西部地區，占比33%；中部地區較為落后，占比22%。

從社會治理創新獲獎項目地區分布比例變化趨勢來看，東部地區除去2018年下降至第二名外，其余年份的獲獎案例數量均為第一，社會治理創新活力較大；其次，西部地區呈現波動起伏的態勢，但整體略有上升，其中2018年超越了東部地區。而中部地區除2017年獲獎案例數量排名第一之外，其余年份均排在第三，社會治理創新活力較低（詳見圖4）。

（3）城鄉分布

在對城鄉進行劃分過程中，依據案例所描述的治理過程與內容，將創新地區分為三類：城市、鄉村和城鄉。城市是指創新活動主要針對城市以及城市社區，沒有對城市中鄉村地區采取措施的描述；鄉村是指創新活動主要在鄉村；城鄉是指創新活動針對市域且明確表明在城市和農村地區同時采取措施的案例。對九年間獲獎項目進行統計分析，城市的社會治理創新活動所占比例最高，占比82%；其次是鄉村地區，占比12%；最后為城鄉地區，占比6%。

四、基于獲獎案例的動因分析

分析九年間社會治理創新典型案例評選活動的獲獎案例，可以看出各地在開展社會治理創新活動時，既探索了具有當地特色的活動形式，又總結了可復制推廣的創新經驗。對案例進行剖析發現，促使各個地區進行社會治理創新的原因較為多元，但主要由兩點構成：對外部宏觀環境需求的積極響應和對地區本身內部微觀環境需求的積極回應，兩者是構成社會治理創新不可或缺的要素。其中，外部環境主要有五個方面：政策導向（政治環境）、經濟轉型（經濟環境）、社會調整與社會組織崛起（社會環境）、互聯網與現代科技支撐（科技環境）、社會價值觀引領（文化環境）；內部需求主要分為具有共性特征的社會矛盾以及公眾的多元利益訴求，以及具有個性特征的地方基于自身發展需求的社會治理。

1.外生-回應：地方社會治理對客觀環境壓力的主動回應

（1）政策環境鼓勵地方進行社會治理創新

為落實上級會議精神，大部分地區根據最新的黨中央會議及其相關文件對社會治理創新進行了積極有效且有針對性的探索，因此，國家關于社會治理創新的最新指示成為各個地區社會治理創新活動開展的最大動力，繼而也為創新活動的開展指明了方向。在對262個獲獎案例進行文本分析的過程中發現，在案例中，明確提到“……試點區域”“黨中央指示……”“中央出臺……文件”“根據xx大指示”“中央及省市委的部署”等相關關鍵詞的共計157次，占案例總數的60.38%。就黨代會而言，2012年、2013年的案例主要依據黨的十六大、十七大精神，2014年至2017年的案例主要依據黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，2018年、2019年的案例主要依據黨的十九大精神，2020年的案例主要依據黨的十九屆四中全會精神。

高位推動、試點先行推動社會治理創新前進。在黨中央的有關文件和會議精神下達之后，各個地區則根據當地需求，有計劃地開展社會治理相關活動。根據案例顯示，絕大部分社會治理活動的開展都是在黨委領導、政府主導、各部門協同下進行的，從而對創新活動的質量有所保證。

（2）市場經濟體制推動地方社會治理創新

改革開放以來，我國經濟社會取得了巨大的進步，人民生活水平顯著提升，城鎮化率、工業化率不斷提高，社會保障體系日趨完善。但是，由于前期重點發展經濟，忽略了社會管理，出現了“經濟這條腿長，社會這條腿短”的問題，因此在保障經濟持續健康發展的基礎上，應加強和創新社會治理。市場經濟體制的變革既是社會治理創新活動的奠基石，也是其可持續進行的動力和社會治理創新活動開展的重要支撐。從案例中也可看出，社會治理創新典型案例中的獲獎案例多發生在經濟較發達的東部沿海省份以及四川、重慶等經濟發達的西部地區，在以市為單位的城市中，同樣獲獎占比較大的也是該省經濟排名靠前的城市。

經濟轉型加快社會治理創新步伐。在涉及經濟環境對社會治理創新影響的案例中，關鍵詞主要涉及“經濟體制變動”“經濟進入新常態”“經濟轉軌”“經濟建設”“利益格局”等。在市場經濟體制下，政府已不再是市場的主導者，而是對經濟運行起宏觀調控作用。在社會治理層面，人民生活水平得到較大改善，由絕對貧困導致的越軌行為將持續減少，經濟發展使得產業集中度提高[4]，生產技術提升，第三產業比重增加，安全生產事故發生率降低，應急管理措施完善；公共財政支出持續增長，政府購買公共服務增多，公眾物質生活與精神生活得到極大保障。總之，引入市場機制既為社會治理創新活動增添了動力，也為社會治理活動的開展奠定了物質基礎。

城鄉經濟建設與城鄉一體化推動基層社會治理創新。在案例中，隨著時間的推進，“城市化進程”“城鄉差距”“新型城鎮化”“農業現代化”“城鄉一體化”等關鍵詞出現的頻率越來越高，社會治理的重心逐漸下移，基層社會治理成為社會治理中的重點。從案例的城鄉分布來看，在城市中進行社會治理創新活動具有更大的優勢。為打破城鄉發展不平衡，城鄉一體化建設提上日程，以社區、村莊為單位的社會治理活動大面積展開，無論是人民的物質需求還是精神文化需求都能更快地被了解并得到滿足，治理活動更加精準有效，針對所存在的問題能及時解決。

（3）社會結構調整與社會組織崛起推動地方社會治理創新

社會變革與社會結構調整倒逼社會治理創新。在案例中，“社會改革”“社會結構變化”“社會利益關系”“生活方式變化”等詞語頻頻出現，成為促成當地進行社會治理的重要原因之一。由工人階級、農民階級和知識分子階層組成的相對單一的傳統社會簡單階層結構逐步分化，新的利益群體和社會階層不斷涌現[5]。社會階層結構從倒丁字形結構向紡錘形方向發展，中等收入人群增加，低等收入人群減少，大量普通民眾實現階層流動，使得社會結構趨于穩定，保持了開放與活力[6]。另外，大部分機關和企事業單位原來承擔的社會管理職能已經消失，更多的人由“單位人”變成“社會人”。社會組織和越來越多的非公有制經濟組織發展迅速，城鄉流動人口規模急劇增大，不斷涌現出新的社會階層，促使城鄉、就業、人口、居住等結構發生重大改變。唯有對社會治理模式進行調整與創新，才能與現狀相匹配，解決不相適應的問題，促進社會治理朝著穩定方向發展。

社會組織崛起促進社會治理主體多元化。自市場體制改革以來，社會組織大量崛起，彌補了政府在履行職能中資源不足的缺陷，成為政府處理國家、市場和社會關系的重要紐帶。從案例中也可以看出，隨著時間的推進，社會組織作為主導力量參與社會治理活動的頻率越來越高，其不僅完善自身的組織體系，還在社區治理、特殊人群服務、社會治安防控等領域中起到補充甚至中堅作用，使得在社會治理中從政府這一“單一主體”向“多元主體”方向快速轉變。另外，在政府購買公共服務的過程中，除了市場開始發揮主體作用外，社會組織也開始承擔大量的工作，相對于政府而言，其在時間、人力、專業方面都占據著較大的優勢，成為社會治理創新中不可或缺的重要主體。

（4）互聯網與現代科技支撐地方社會治理創新

通過案例分析不難發現，大數據與人工智能越來越成為社會治理創新的必要工具與手段，且通過技術創新推進社會治理的案例不在少數，如“雪亮工程”“天網工程”已成為大部分地區進行社會治理創新的對象。究其原因，一方面，互聯網與現代科技為社會治理提供了重要的技術支撐，其在社會治理中的作用已經得到社會各界的普遍認同，各地政府也逐漸加大信息投入，打通“最后一公里”，實現人民衣食住行的全網通。另一方面，信息盜取、網絡詐騙等網絡犯罪事件日漸增加，由于犯罪成本小，追蹤難度大，加上現有的政策環境無法對網絡進行全面有效的治理，因此網絡環境亟待凈化，網絡社會治理需加快升級。

（5）社會核心價值觀引領地方社會治理創新

在對262個獲獎案例進行文本分析的過程中發現，價值觀在社會治理中占據著重要地位。社會主義核心價值觀是國家治理精神的內核，決定著國家治理的方向和目標[7]。它是社會善治必要的價值追求，是社會治理不可不涉的特殊領域，也是推動社會善治的重要力量[8]。從社會治理主體來講，多元主體共同參與下的社會治理必然呈現出多樣化的思想認識，因此，真正好的社會治理應存在一個中心標準對多元主體的價值觀念、思維模式等進行整合，從而達成一致的、有效的行為[9]。從社會治理過程來講，其作為社會行為模式的價值評判標準，貫穿于社會治理的全過程，可以進一步樹立正確的思想觀念，從而推動社會治理朝著正確良性的方向發展。

2.內生-回應：我國地方社會治理創新的內在需求

（1）社會矛盾與多元利益訴求倒逼政府進行社會治理創新

在262個獲獎案例中，明確提到針對社會矛盾以及公民日益增長的多元利益訴求而作出回應的案例數量共有134個，占比51.15%。由此可見，在進行社會治理的過程中，大部分地區都是根據當地所具有的現實問題積極作出回應，但由于經濟發展與社會改革不同步，有著一些共性問題。例如，城鄉社會發展失衡，利益分配不公；環境惡化，基礎設施不健全，社會公共安全遭到威脅；政府行政效率亟待優化提升；快速城市化導致農村空心化，大量特殊人群如留守老人和兒童面臨著生活與教育資源的短缺流失等多重困境[10]。這些問題往往不是單獨存在，而是“多癥并發”，極大地引起了社會公眾的不滿，甚至造成群體性事件突發。為有效解決這些問題，政府不得不采取相關措施，緩解社會矛盾、滿足公眾的多元利益需求，在社會治理的過程中進一步促進經濟平穩運行，同時良好的經濟發展又會反作用社會治理的提檔升級。在這種狀況下，當某些地區所采用的方法取得了良好的成效，便會有其他地區效仿并結合實際情況，因地制宜進行改良，進而創造出新的治理方法。如此循環往復，可供參考的治理方法越來越多且富有成效，極大地推動了社會問題的解決。

（2）地區自身特殊發展需求推動地方社會治理創新

很多地區特殊的地理位置、社會環境、社會矛盾等問題，對社會治理與經濟發展進程造成了極大的阻礙，例如，在案例中，廣東地區自改革開放以來社會經濟持續快速發展，吸引了大量流動人口來粵務工經商，一方面的確解決了廣東地區勞動力的問題，但另一方面隨著人口的大量涌進，社會治安、務工人員醫療、教育等社會保障問題也隨之而來，為廣東的社會管理帶來許多新挑戰。在此背景下，廣東地區在2013年率先開展流動人口居住證“一證通”制度，并在此后逐漸改進，形成了較為完善的流動人口制度。再如，貴州省貴陽市由于其特殊的地理位置，是“金三角”毒品輸送四川、重慶等地區地下販運通道上的一個樞紐，使貴陽成為毒品過境、中轉、集散和消費疊加之地，禁毒形勢異常嚴峻[11]。因此，迫于嚴峻的環境形勢以及當地的經濟發展的需要，貴州省在禁毒方面投入了較大的人力物力，所采用的禁毒方法取得了較大的成效。另外，貴州省由于外出務工人員較多，尤其是農村地區留守兒童、空巢老人情況較為嚴重，經濟發展緩慢，在對留守人員的服務以及動員全省團組織和團員青年參與家鄉經濟文化建設等方面取得了較大進展，并入選最佳及優秀案例。由此可見，在廣東和貴州兩個地區進行社會治理創新的過程中，因其本身的特殊性，并針對特定問題展開治理，既緩解了問題的嚴峻性，又形成了社會治理的新局面。客觀來說，這兩個省份所采用的方法具有一定的可推廣性，但由于地理位置等特殊原因，其治理方法也具有特殊性。

五、結論與展望

在對案例進行分析的過程中發現，地區之間進行社會治理創新活動存在著較為嚴重的不平衡現狀，在相同的宏觀政策背景下，地區內部本身的問題是造成這一現狀的本質原因。經濟環境、社會變革、科技支撐這三方面外部環境的發展程度決定著地區進行社會治理創新的起點與進程，存在著共性的社會矛盾問題與公眾的多元利益訴求以及具有特殊性的當地社會問題決定著地區進行社會治理的內容，而文化環境則引導著整個社會治理朝著健康穩健的方向發展。在內外部環境因素的共同作用下，促成各個地區積極開展社會治理創新活動。

從案例的反饋來看，總體而言，整個國家的社會治理創新活動都在有條不紊地進行著，但存在的問題同樣不可忽視：如何打破地區之間創新不平衡的現狀？案例多由黨政發起，社會主體活力依舊不足，社會組織與公眾的角色應怎樣定位？怎樣在創新過程中避免產生新的社會矛盾？如何在現有經驗中開創出具有當地特色的創新方法？種種問題都值得我們重視與思考，唯有黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐共同發力，才能促成社會治理創新更好更快發展，進而促進國家治理現代化的平穩實現。

參考文獻：

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責任編輯：馬程