鄉鎮政府的屬地管理困境：基于府際博弈策略選擇的分析

袁夢甜 彭建軍

摘要：隨著基層減負工作的深入開展，鄉鎮政府屬地管理困境日漸凸顯。本文運用“博弈策略”模型刻畫屬地管理下的府際關系，再現鄉鎮政府的屬地困境：府際推責博弈，鄉鎮政府“接鍋”屬地責任；府際監督博弈使上級監督軟化，鄉鎮政府“走過場”而形式主義泛濫；府際再博弈，屬地事項“政治化”，使鄉鎮政府陷入“一陣風”的運動式治理。鄉鎮政府最終處于府際博弈劣勢，深陷屬地管理困境。因此，“重塑府際體制、重拾博弈均衡”成了鄉鎮政府脫困減負的應有之義。

關鍵詞：鄉鎮政府；治理困境；屬地管理；府際博弈

中圖分類號：D630文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2021）03-0016-08

基金項目：2019年度湖南省社會科學成果評審委員會課題“互聯網+”模式下湖南城市社區公共服務轉型研究——以多元主體關系為視角（XSP19YBC331）。

作者簡介：袁夢甜，南華大學管理學院公共管理碩士研究生；彭建軍（通訊作者），南華大學管理學院教授，博士，碩士生導師。

一、問題的提出：基層減負與屬地管理的矛盾

鄉鎮政府是我國行政體系的基石。在實現基層善治的過程中，鄉鎮政府工作千頭萬緒，從經濟、政治到文化、社會，多數政策的執行都需要基層鄉鎮落實。然而，很長一段時間以來，在層級節制的行政體制下，鄉鎮政府被上級相關部門所委派的各項任務所裹挾，使其服務職能得不到良好發揮。黨的十九屆四中全會明確提出，堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構建職責明確、依法行政的政府治理體系。完善基層鄉鎮治理機制、改革鄉鎮與上級政府的關系、為鄉鎮減負等便成了基層治理改革中的重要任務。近年來，中央和地方出臺了一系列文件和措施為基層減負。2018年10月，中共中央辦公廳印發的《關于統籌規范督查檢查考核工作的通知》中提出，加強計劃管理和監督實施，著力解決督查考核過多過頻、過度留痕的問題。為進一步加快基層減負工作的進行，2019年3月，中共中央辦公廳印發《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，將2019年定為“基層減負年”，目的是更好地給基層干部松綁減負，激勵廣大干部擔當作為、不懈奮斗[1]。2020年4月14日，中共中央辦公廳印發《關于持續解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會提供堅強作風保證的通知》明確提出，厘清不同層級、部門、崗位之間的職責邊界，按照權責一致要求，建立健全責任清單，科學規范“屬地管理”，防止層層向基層轉嫁責任[2]。

然而，隨著基層減負文件的下發，基層的負擔雖然得到了一定程度地減輕，但管理層級的延伸、管理幅度的擴展、管理事務的繁雜以及政策時滯等因素的影響，使得鄉鎮減負的實際效果不理想。為使鄉鎮政府達到中央減負政策的預期，需要關注鄉鎮政府“權責”失衡的現狀。問責的下沉化、事過留痕的形式主義以及“責任狀”等政治任務的積壓，這些權責失衡現象在基層鄉鎮數見不鮮。究其根源，屬地管理問題是鄉鎮權責失衡發生的重要原因。

所謂屬地管理，就是“在以空間為最主要標準而劃分的管理范圍內，由管理者統攬和負責的管理制度”[3]。根據我國憲法和相關法律的規定，鄉鎮政府承擔的是綜合性管理職能，一般情況下不承擔專業性的行政執法職能，也不設置和配備專業性的行政執法機關、人員編制和執法設備。故此，除了行政專法明文規定的任務外，上級政府部門不能將本不應該由鄉鎮完成的工作“下放”或“下移”到鄉鎮一級[4]，原因是區縣及以上層級的政府才有完善的組織結構和職能部門，具有行政執法職能和權力。但實際上，屬地管理延伸到了基層的鄉鎮政府，城市管理、食品安全、環境保護、安全監察、綜治維穩等各個領域各個方面都需鄉鎮政府屬地管理進行維持。屬地管理事項增多，責任下沉至基層，鄉鎮政府成為屬地管理的“被問責者”，讓屬地管理有名無實。因此，為優化政府職責體系和組織結構，實現鄉鎮善治給基層減負，必須解決屬地管理問題。

二、研究文獻綜述

目前學術界圍繞屬地管理和鄉鎮政府困境各研究領域已取得較為豐碩的成果，但是較少關注屬地管理對基層政府困境影響的交叉研究議題。現梳理屬地管理和鄉鎮政府困境兩個主題的文獻，進一步深刻聚焦“鄉鎮政府的屬地管理困境”這一命題，探究其生成邏輯與治理之道。

一方面，關于屬地管理研究的文獻較為豐富。屬地管理的研究經歷了從適用性解釋、制度對比到治理困境經驗分析研究視角的變化。屬地管理可較清晰地界定地方政府的權力和責任，具有較廣的適用性，稅收、社會保障、人口計劃生育、戶籍管理、醫保等眾多領域都被納入屬地管理范疇。周黎安認為，以屬地為基礎的行政發包制適合于各屬地間相對獨立、經濟和社會的橫向聯系較少的狀況，從而使各屬地的責任邊界清晰，發包治理相對有效[5]。尹振東認為，當對監管任務的績效難以考核時，屬地管理優于垂直管理，能較好的審批通過合格企業[6]。近年來，有關于解決基層政府屬地管理困境的文章開始出現，而且研究內容也從普遍性描述轉變為具體案例分析。張緊跟等通過對鄉鎮信訪維穩“屬地管理”政策案例的分析，指出嚴密的考核與功利主義的激勵并不能保證政策在基層的有效執行[7]。

另一方面，學者們針對鄉鎮政府困境進行分析，主要形成了體制和職能兩種解釋路徑。在體制主義解釋路徑中，行政集權體制、財政分配體制、壓力型政治體制是基層政府治理產生困境的主要原因。劉學民認為，要建立基層分權的行政體制，全面改革現行的鄉鎮政府治理結構[8]。章榮君認為，實現治理模式的轉型才是解決問題的根本之道[9]。夏志強認為鄉鎮治理現代化是時代之需，堅持將鄉鎮治理作為國家治理的基礎和重心的戰略定位，形成頂層設計與基層實踐的良性互動[10]。部分研究者則形成了職能解釋路徑，基于鄉鎮政府的職能定位，尋求鄉鎮困境的解決之道。李明提出以治理理論為依據，強化大眾參與，達到上級政府、鄉鎮政府、基層群眾在鄉鎮治理中的平衡，從上下兩個層面壓縮鄉鎮政府的自利空間[11]。張菊梅認為，要從變革鄉鎮政府績效評估體系，完善農村公共服務的表達、決策、激勵與監管機制，加強鄉鎮政府人員的教育培訓等方面入手解決問題[12]。顏昌武認為，應該促使鄉鎮政府有足夠的動力回歸公共服務本位，有效承擔起鄉鎮政府作為中國最基層政府的治理職能[13]。

綜上所述，學者們通過分析鄉鎮治理困境的具體案例，運用“體制依賴”“職能關系”等視角來分析鄉鎮政府困境現象，具有一定的理論解釋力。但是，既有研究主要關注鄉鎮政府一級的體制問題，較少從府際視角去探討原因，沒有將“利益”這一核心要素從府際關系中抽離出來。因此，本文嘗試運用“博弈論”的方法研究“屬地管理”下的府際關系，進而刻畫鄉鎮政府面臨的屬地管理困境，重塑府際利益整合之道。

三、基于府際博弈策略的鄉鎮政府屬地管理困境分析

本文基于所構建“屬地管理府際博弈策略分析”研究框架，引入“政府利益”這一核心概念，將“政府利益”作為府際博弈的邏輯基點。“屬地管理的府際博弈”是指在一定的法律框架和制度規則之內，各級政府在決策時圍繞多種類型的權力和管理作出權衡抉擇并最終采取能使本級政府利益最大化的行動方案。這一構建具有可行性和適用性，因為從本質上看，“屬地管理”名義下府際博弈策略的選擇受政治利益和經濟利益的驅動。布坎南指出，政府也是經濟人，具有自利性，也會追求自身的政府利益最大化，只是這種利益不一定是物質財富[14]。相應地，“屬地管理”名義下府際博弈的形成可以視為每級政府對于利益理性選擇的結果。

1.研究分析框架：“委托-代理”假設和“監督”博弈

為更好地分析鄉鎮政府屬地管理困境背后的府際博弈模式，需先了解府際博弈的三要素及基本理論假設。府際博弈的構成要素有博弈主體、策略和均衡。各級政府是府際博弈的主體，策略是博弈主體采取的行動，均衡是所有博弈主體的最優策略組合。博弈論最為基本的兩個假設是理性人假設和共同知識假設。理性人是自我利益的判斷者，即認知理性；理性人是自我利益的追求者，即行為理性。共同知識即博弈各方對規則有統一的認知，這奠定了人們對未來合理預期的可能性[15]。上下級政府之間是“委托-代理”關系，即上級政府作為委托方把工作委托給下級政府（代理方）去完成，上級政府為了引導下級政府更好地工作，將下級政府的報酬與工作成效聯系起來。在委托代理關系中存在著信息不對稱，而委托人與代理人因信息不對稱等因素往往會導致在監督和激勵上都出現問題[16]。

府際之間是“委托-代理”的關系，那么“監督博弈”的發生在所難免。在非合作的博弈理論中，經典的斗雞博弈模型表明，當一個參與者預期對方選擇“前進”策略時，自己將選擇“后退”的策略[17]。屬地管理的府際博弈就是這種監督博弈的衍生形式，上下級政府之間并不是單純合作的平等關系。在一定的條件下，府際博弈的各方會影響彼此。各博弈方在對其他博弈主體的行為進行預測之后再進行理性決策分析，從而做出有利于自身的行動。因此，府際博弈各方更多處于競爭的關系，是非合作的狀態。在屬地管理中，由于信息不對稱，作為代理人的下級政府基于自身利益最大化的訴求，在約束缺乏的情況下，利用上級政府委托人的信息劣勢、監管漏洞以及風險分擔機制，通過不作為、虛假執行等方式，造成政策執行和政策宗旨的偏差[18]。

根據以上思路，本文的分析路線如下：首先，梳理屬地管理府際博弈的幾種形式；其次，分析各個博弈階段的府際策略組合；最后，揭示基層鄉鎮政府所面臨的困境。

2.府際博弈：鄉鎮屬地管理困境生成的內在機理

（1）府際推責博弈導致鄉鎮政府成為屬地責任的“接鍋俠”。屬地管理的原則是“條塊結合，分級管理，以塊為主”。屬地管理由于其基層性、綜合性和直接性的優點而被廣泛用于各個領域。但屬地管理的基層化有其一定的適用范圍，“屬地管理”執行到區縣級為妥，不應被簡單地延伸至鄉、鎮和街道[19]。即便要延伸，鄉鎮政府也只是盡輔助管理之責。然而，調研發現，有了屬地管理之名后，上級業務部門常以與鄉鎮主要領導簽署責任狀的形式，實現責任的轉接。有的鄉鎮一年簽訂的責任狀、任務書多達四五十份，信訪、城市管理、市場管理、住建、環保、安監、統計、民政、衛生等幾乎所有區縣級部門工作一股腦全都“屬地化”推給鄉鎮街道。但是，鄉鎮政府的職能部門是不完善的，因此，對某些屬地管理的問題并沒有完全的執行能力。如某地食品藥品監管部門以“屬地管理”為由，與鄉鎮簽訂一份“責任狀”，由鄉鎮來負責其管轄范圍內的制售假藥、生產地溝油等食品安全的監管問題，而鄉鎮的職能部門不齊全，不具備相應的監管技術與能力支撐，難以鑒別藥品的真假等。如果出了問題要追責，卻總是以“屬地化”為借口，扭曲“誰主管、誰負責”的原則，使鄉鎮背負責任。

當“責任屬地化”成為上下級政府公認的運行規則，那么上下級政府作為理性的經濟人，為了擁有更多權力和承擔更少責任，就會展開博弈。從表1描述的矩陣中可以看出，上下級政府對于權責的分配都有兩種選擇，一是不將責任下沉，由本級政府承擔責任；二是將本級政府的職責向下分解。假定承擔本級政府職責的成本是C，將職責向下級政府分解的成本是B（B< C）。在五級政府體系中，每級政府的占優策略都是向下級政府分解責任。如果上級政府將責任由本級承擔，則成本是C，下級政府就沒有成本付出，則策略組合的結果是（-C，O）；如果上級政府將責任以屬地管理為名將任務下壓，那么上級只需要承擔將任務分解的成本B，下級承擔的成本是C，策略組合的結果是（-B，-C）；如果中間層級政府也選擇將屬地管理任務下沉，則鄉鎮之上的政府承擔的成本都是-B，它們策略組合的結果均為（-B，-B）。那么在可以將責任下壓的情況下，鄉鎮政府之上的府際之間會形成一種默契，他們都會選擇將屬地管理的任務往下壓，由此形成上級府際之間策略選擇的最優分配。

從表2可以看出，由于博弈雙方存在策略選擇的順序先后，鄉鎮政府作為最基層的政府，只能在上級政府作出策略選擇后行動。因此，在沒有策略選擇優勢的情況下，鄉鎮不能將其責任向下分解，只能被迫承擔最多的責任，形成“上面千把錘，下面一根釘”的局面。在屬地管理名義下府際之間的第一場博弈中，鄉鎮政府迎來了第一個困境，即有責無權。

（2）府際監督博弈滋生鄉鎮政府在履行屬地管理責任時“走過場”。在“屬地管理”名義下府際博弈的第一回合中，上級政府成功將責任向下級分解。上級部門本是落實工作的主體，將責任下移之后，其本身的工作得以減輕。其脫責的方式，是與下級政府簽訂“責任書”。將落實工作的責任推與下級，而自己搖身一變成為監督方。每個層級的政府囿于自身能力的不足而將責任與任務轉接給下級政府，同時上級政府就會層層加碼去制定一系列的考核指標，對下級政府的工作進行監督。最終，層層加碼的任務全部積壓給鄉鎮政府，而鄉鎮政府由于無法再向下轉嫁，就承擔著與其權力不匹配的責任。

但是，鄉鎮政府亦是一個理性的“經濟人”，“有心無力”的現實困境使得鄉鎮政府也產生了一套應對之策。在實際的政策執行中，“屬地管理”原則的強制性大大減弱。“責任狀”的簽署并沒有明確責任的轉接，大都是形式上的約束。原因是業務部門與鄉鎮屬于同級，業務部門無法強制鄉鎮完成下達的任務。鄉鎮部門也不會花費過多的時間和精力去完成工作，大多是形式上的應對。一位鄉鎮干部表示：“半年內接待的上級檢查竟有150次以上，巡視、環保督察、安全生產檢查……”一些鄉鎮干部坦言：“有時上級領導一味要求‘出成績‘出經驗，基層就被迫‘搞忽悠[20]。”由此產生了府際之間第二回合的監督博弈，上級政府對于鄉鎮政府的工作有完全監督和形式考核兩種方式，鄉鎮政府有完全執行和形式執行兩種方式。完全執行上級政府能獲得收益是V，上級政府給予鄉鎮政府的基本收益是W，鄉鎮政府完全執行的成本是H，上級政府對鄉鎮政府監督徹查的成本是C，上級政府能控制鄉鎮政府的額外收益是F。上級政府完全監督的概率是ɑ，上級政府形式監督的概率是1-ɑ；下級政府形式執行的概率是？，下級政府完全執行的概率是1-？。

從表3可知，如果是“完全監督-形式執行”的組合，則博弈結果是（-C+F，-F）；如果是“完全監督-完全執行”的組合，則博弈的結果是（V-WC，W-H）；如果是“形式考核-形式執行”的組合，則博弈的結果是（-W，W）；如果是“形式考核-完全執行”的組合，則博弈的結果是（V-W，W-H）。進一步計算上下級政府的收益可得出相關結論。上級政府的收益：T完全監督=（-C+F）？+（V-W-C）（1-？），T形式考核=（-W）？+（V-W）（1-？），上級政府的均衡狀態是T完全監督=T形式考核，解出ɑ=H/W+F；下級政府的收益：T形式執行=（-F）ɑ+W（1-ɑ），T完全執行=（W-H）ɑ+（WH）（1-ɑ），下級政府的均衡狀態是T形式執行=T完全執行，解出？=C/W+F。則可以得出以下推論：第一，H（完全執行成本）越大，ɑ（完全監督的概率）越大；第二，C（徹查成本）越大，？（形式執行的概率）越大；第三，W（基層收益）越大，？（形式執行的概率）越小，ɑ（完全監督的概率）越小；第四，F（控制力度）越大，？（形式執行的概率）越小，ɑ（完全監督的概率）越小[21]。

在實際調查中可以發現，與鄉鎮政府簽訂責任狀的是上級政府的業務部門，兩者之間沒有明顯的上下級關系。最明顯的體現是，業務部門不能掌控鄉鎮政府的財政支出，因此，業務部門難以對鄉鎮政府進行強制的約束。由此可知，首先，上級政府對鄉鎮政府的強制約束力較小，即F較小，那么在F越小的情況下，鄉鎮政府選擇形式執行的概率？就越大。其次，以屬地管理為由下壓的任務對于鄉鎮政府的收益不大，就算鄉鎮政府能全力完成此項工作，并不能因此獲得較高的榮譽和實在的收益，即W越小，鄉鎮政府選擇形式執行的概率？就越大。同時，對以屬地管理為由下壓的任務實行完全監督的成本C也較大，則C越大，形式執行的概率？就越大。綜上所述，C較大、W和F較小，那么鄉鎮政府的選擇就是“形式執行”。而上級政府的選擇有完全監督和形式考核兩種，由上分析可知，-C+F<-W，則上級政府會選擇形式考核。在實際的工作中，以屬地管理為由下壓的任務不是完全強制性的，鄉鎮政府也是選擇性執行，不會花費更多的時間和最優質的資源，而上級政府監督工作也只是形式上的考核。這是雙方作為經濟人進行博弈時就會產生“形式執行-形式考核”的均衡結果。上級的屬事部門的監督考核是以形式為主，在工作落實上不會較真，無法對鄉鎮政府實施過量的壓力；而鄉鎮政府在工作執行中也是應付的成分較多，如縣林業局給鄉鎮林業站下達造林1200畝的指標，鄉鎮最多撥出600畝的預算經費，而實際能完成200畝就了不起了，但是向林業局匯報的卻是1200畝，林業局驗收實地查看的是200畝的實際造林數，卻不會去較真另外1000畝。因為對林業局來說，只要鄉鎮上報了1200畝，就完成了在這個鄉鎮的任務指標[22]。在府際之間的第二場博弈中，鄉鎮政府迎來了第二個困境，即形式主義作風。

（3）府際二次監督博弈誘發鄉鎮治理“一陣風”。府際博弈的二輪結果是上下級政府均采取形式主義的做法，鄉鎮政府會減少時間精力和資源投入。隨著時間的推移和事件的演進，政策的宗旨和執行存在明顯的偏差。因此，為保證“屬地管理”政策的有效推行，上級政府將部分“屬地管理”名義的任務進行政治化處理。工作任務的政治化的具體操作是，上級政府以政治宣傳和動員為主要方式，輔以物質激勵和其他手段，通過領導講話、干部培訓、榜樣引導等具體措施來實現政治化的進程[23]。政治動員強化了鄉鎮政府領導的身份認同，聚焦了基層領導的關注力度，促使基層黨政干部圍繞相關工作開展行動，緩解上級政府的政策落實的緊迫現狀。

調查發現，“一票否決制”的部門工作給鄉鎮政府帶來了巨大的壓力，成為各層級政府主要領導關注的重點。“一票否決制”就是政策“政治化”的顯著特征，其在政治考核中會被定位為減分項，在一定程度上屬于“負向激勵”。為了避免減分和懲罰，任務本身的政治性迫使他們去調動和配置資源[24]。以此希望向上級發出信號，顯示自身的工作業績。“政治任務”的“運動式治理”過程是鄉鎮政府自我展現的較好時機，因為上級政府對鄉鎮政府實行了“正向激勵”。

從表4和表5可知，由于變量的變化，使得府際之間新的博弈產生了一種新的均衡狀態。在此關系之下，V（鄉鎮政府完全認真完成工作所帶來的收益）是不變的，H（鄉鎮政府完成工作所付出的成本）是不變的，C（上級政府為檢查此項工作的成本）也是不變的；W（鄉鎮政府完成此項工作而獲得的收益）是增加的，F（上級政府能控制鄉鎮政府的額外收益）也是增加的。

通過上文分析可知，上級政府對工作十分重視且做好了完全監督的準備，那么鄉鎮政府必然選擇“完全執行”的策略。在完全執行的情況下，鄉鎮政府的收益W-H是增加的。對于鄉鎮政府而言，這是一個占優策略。

綜上所述，面對鄉鎮政府消極應對的現實，上級政府會將部分“屬地”工作進行“政治化”，增加上級政府的博弈優勢。由此重新獲得鄉鎮政府的重視，從而讓鄉鎮政府能夠將工作落實，但也使得鄉鎮政府面臨屬地管理下“運動式治理”的困境。

四、結論與建議

在實際的屬地管理體制推行過程中，府際之間會展開多次博弈，進而出現微妙的均衡現象。從博弈論視角去分析，可以更深層次地剖析府際之間的關系，并得出以下結論和建議。

其一，府際博弈貫穿屬地管理，鄉鎮政府策略回應。上下級政府之間是層級節制的政府組織結構，使得府際之間形成一種“委托-代理”的關系模式，隨之展開了府際間的利益博弈。具體而言，鄉鎮政府與上級政府之間存在著三個階段的博弈。首先，上級政府為了將責任下沉，將屬地管理的任務推向基層，上級政府則在第一階段的博弈中處于優勢地位。然后，在實際運行過程中，上級政府難以對鄉鎮政府實行強制的控制，那么鄉鎮政府會采取形式主義的應對策略，以此來緩解鄉鎮政府的被動處境，鄉鎮政府則在第二階段的博弈中迎來了一絲轉機。最后，上級政府為了使某些政策得以順利地推行，會將某些屬地管理的工作政治化，鄉鎮政府則不得不積極應對，發起運動式治理，上級政府則在第三階段的博弈中重新取得優勢地位。

其二，府際體制亟待重塑，鄉鎮重拾博弈均衡。博弈主體地位的不平等，加劇了府際之間“權責”的不平等。府際博弈時難以同時得到雙方的最優均衡，這也是鄉鎮政府困境難以擺脫屬地管理困境的根源所在。因此，漸進地改變鄉鎮政府的弱勢地位，使鄉鎮政府重獲博弈砝碼，是將府際間的負和博弈轉變為正和博弈的一種方式。可從現有的基層屬地管理創新中借鑒經驗：通過編制各級政府明確的權責清單，精準劃分區縣和鄉鎮政府的責任，從而科學規范屬地管理、實現府際權責的平衡。如北京市的“街鄉吹哨、部門報到”機制重新制定職責和權限清單，更加明確執法部門間的職權，以此來增加屬地政府的執法能力，更好地履行屬地職責[25]。此外，可用技術實現為基層減負，解決形式主義問題，實現府際智慧管理。關于臺賬問題，上海市寶山區在區層面配套建立居村臺賬準入制度，實現各職能部門“一口對下”，避免多頭給基層布置臺賬任務[26]。在解決“文山會海”問題上，上海市靜安區彭浦新村街道上線了一套視頻會議系統，居委會干部基本不用再跑到街道參加各種會議，極大地節約了居委會干部的時間[27]。綜上，通過重制權責清單、將科技融入治理等方式的探索，均為解決屬地管理下鄉鎮政府的有責無權、形式主義、運動式治理等困境予以新的思路。

本文通過展現府際間的博弈形式，為鄉鎮政府的屬地管理困境的成因研究打開了一角。但對困境的解決之道仍未展開，這也是本次研究的引申課題，需要重新審視。此后研究需要投入更多的工作，來推動這一領域的知識積累。

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實習編輯：龐子玥