全面推進城市管理綜合執法改革的路徑探析

摘要：全面推進城市管理綜合執法改革是建設現代化法治城市的重要舉措。其20多年的改革成效集中體現為人民普遍認同、執法模式成熟、綜合執法智慧化三方面。針對法制規定缺位、職能邊界模糊、隊伍建設不佳等問題，必須明確綜合執法改革“以民為本”之宗旨。把握好執法權配置、執法權下移、執法權監督的權責設置規范。著力探索執法范圍精準、多元主體參與、績效全面管理、一體化智慧執法的優化路徑。以此保證城市管理綜合執法各層級有效銜接和高效聯動，全面提升城市法治建設水平和效能。

關鍵詞：城管執法；綜合執法；城市治理；智慧城管

中圖分類號：D922.1文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2021）03-0078-08

作者簡介：李國豪，天津財經大學財稅與公共管理學院碩士研究生。

城市管理綜合執法的形成與發展，源于我國20世紀90年代末相對集中行政處罰權的改革過程。歷經20多年的改革發展，這一充滿中國特色的管理方式在時代浪潮中逐漸由試點走向成熟。“城管執法大概經歷了從城管監察-城管聯合執法-城管委托執法-城市綜合執法的歷程”[1]，這種綜合執法、綜合協調的工作方式為我國的城市管理工作注入了新活力，已成為我國城市管理體制不可或缺的重要組成部分。一方面，日漸成熟的城市管理綜合執法方式營造出和諧有序的城市生活環境，獲得了廣大人民的一致認可；另一方面，城市管理綜合執法需要克服其與生俱來的、一直未有效解決的諸多不足，以及隨改革產生的時代挑戰。系統厘清國內城市管理綜合執法已有研究，可以為該領域理論與實踐工作者提供借鑒。為此，本文回溯了城市管理綜合執法的成效和不足，探析全面推進城市管理綜合執法改革的路徑，同時展望這一研究的要義。

一、基本情況與研究設計

（一）基本情況

為了反映“城市管理綜合執法”的研究趨勢，本文以CNKI中相關主題的全部期刊論文為數據源，樣本時間跨度為“1992—2020年”，得到圖1所示研究趨勢圖。整體來看，與城市管理綜合執法相關的理論研究大致經過了初步探索期（1992—1998年）、快速增長期（1999—2008年）、深入探析期（2009年至今）三個階段，各階段的特征及時代表現如表1。1992年，張玥的《探索城市管理的新模式：本市將開展人民警察綜合執法試點工作，黃浦、靜安、徐匯三個區將建立公安巡察部門》首次介紹了上海市開展人民警察綜合執法試點的新模式。1996年，向寬書的《綜合執法是提高城市管理水平的有效途徑》則實現了城市管理綜合執法理論探討的零的突破。

資料來源：作者自制。

分階段來看，1992—1998年間的相關研究集中闡述綜合執法的積極作用以及綜合執法新模式的試點工作。第二階段主要表現為綜合執法的相關理論界定、發展歷程回顧、問題反思探討等。改革是第三階段相關研究的著眼點，研究主題囊括綜合執法改革、綜合執法體制與職能、國內外執法模式比較、智慧城管等，呈現出該階段理論研究的縱深性與交叉性。2011年與2015年是該階段的兩個轉折點：2011年，綜合行政執法體制改革促使學者們打破針對執法領域存在的問題范疇，研究視角變得更廣泛全面且深入，呈現出與實踐更為緊密結合的特點；2015年，作為城市管理綜合執法領域的綱領性文件，《深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》為城市管理工作指明方向。此后，相關文獻數量逐年上升，2016年達到峰值95篇。

（二）研究設計

為科學、準確地反映城市管理綜合執法的研究狀況，在CNKI進行高級檢索，以“城市管理綜合執法”為主題，人工篩選得到108篇重要學術論文，梳理、分析國內學者對城市管理綜合執法這一領域的認知和判斷。根據文獻內容的不同，本文將108篇文獻細分為7類，各類主題的基本情況如表2所示。

資料來源：作者自制。

由表中基礎數據計算可知，已有重要文獻分布數量最多的是城市管理綜合執法的“改革”，占比30.56%，這與我國城市管理綜合執法的實踐情況相一致；其次是“問題與對策”，占比28.70%，說明當下我國的城市管理工作仍需進一步優化與完善；再次是“實踐反思”，占比23.15%，“實踐反思”與“治理模式”共同反映了目前城市管理綜合執法所取得的成效。相比來看，學界對“國外經驗”“其他”（績效考核機制、綜合執法隊伍等）、“智慧城管”的主題研究還相對較少。然而，智慧城管與執法隊伍建設對城市治理的現實重要性不可否認。綜上，既有研究主要聚焦于城市管理綜合執法取得的成效、城市管理綜合執法尚存的問題、城市管理綜合執法應采取的對策與改革措施三個方面。因此，本文首先梳理城市管理綜合執法的“成效及進展”，找尋其“問題及表現”，探析全面推進其改革發展的“優化路徑”。

二、城市管理綜合執法的成效及進展

20多年來，我國城市管理綜合執法成效顯著，有效實現了各項權力的整合，降低了城市管理成本，促進了法治社會的建設，推進了我國的城市化水平與城市各方面的發展。城市管理綜合執法模式在質疑聲中逐漸得到了廣大人民群眾的普遍認可，同時也形成了一些獨具地方特色的執法方式，并朝著更具人性化與信息化的方向不斷發展。

1.綜合執法效力得到人民普遍認同

對執法工作的看法和評價是城市管理效能的最直觀體現，特別是與執法工作密切相關的人民的評價。城市管理綜合執法實現了多項權力統籌，提高了城市管理效能，降低了行政執法成本，進一步形成了執法合力[2]，為社會的發展與進步增添了動力。從城市管理者的角度來看，城市管理綜合執法的價值及正當性表現在引領執法體制改革、促進社會和諧及城市可持續發展等方面，它統籌了城市規劃、建設和城管職能，統籌了園林、環衛、市政基礎設施、公用事業等城市管理部門，統籌了管理權和執法權。從人民的角度來看，城市管理綜合執法充分體現了為人民服務的中心思想，良好的社會秩序與城市環境成為執法工作的出發點與落腳點。人民對城市管理綜合執法的普遍認同在于過去“商販占道”“環境治理”等“老大難”問題得到基本解決[3]，執法沖突事件近年來更是鮮少耳聞。在綜合執法、綜合治理的推動下，城管執法效率有所提升，管理能力得到增強，多部門協調配合實現了系統化城市管理，人民滿意度與認可度切實提升。

2.特色執法模式由試點走向成熟

城市管理綜合執法模式化的結果是行政執法的動態運行機制，執法模式化是指城市管理人員在行政執法實踐中形成的相對固定、適合本地發展、帶有一定特色的執法形式。我國城市綜合執法體制模式可概括為四種：一是部門聯動的“大城管”模式，二是服務導向的“小城管”模式，三是強化基層的“放權”模式，四是依托市級的“統攝”模式[4]。部門聯動的“大城管”模式也可稱為聯合執法模式，服務導向的“小城管”模式與強化基層的“放權”模式可稱為屬地執法模式，依托市級的“統攝”模式可稱為垂直執法模式[5]。其中，聯合執法模式、屬地執法模式在我國各地多有應用，如山西省介休市的“交警、巡警、城管三勤合一聯勤聯動綜合執法模式”、廣州市天河區的“公安、城管”聯合執法模式、北京市東城區的聯合執法模式、北京市原崇文區街道辦統轄城管事務的屬地管理模式、天津市濱海新區的屬地執法模式等。垂直執法模式的典型代表是上海市閘北靜安區。

3.數據集成助力執法工作信息化

在以互聯網和大數據為依托的智慧城市建設中，城市管理綜合執法信息化趨勢已日漸明顯。向大數據借力、建設執法信息化平臺已經成為城管執法新的努力方向。成體系、有效率是城市管理執法信息化、智慧化發展的功能體現。城市管理綜合執法需基于數據綜合集成進行綜合管理、全過程管理，以便決策執行與開展執法監督工作。有學者認為城市要推動構建面向感知、分析、服務、指揮、監察“五位一體”建設工作[6]，信息化可以對城市管理綜合執法各項工作進行改進與升華。迄今為止，我國諸多地區，如天津、寧波、秦皇島、貴陽、重慶等在城市管理執法工作信息化上均已取得一定的成績。蘇州工業園區構建的大管理、大服務、大數據平臺，為推動智能化城市治理模式創新做出了有益的探索[7]。當代城市管理綜合執法正以信息化為引領，以依法行政、執法為民為宗旨，使得城市治理走向現代化、智慧化。

三、城市管理綜合執法的問題及表現

城市管理綜合執法的實踐阻力根源于三方面的主要矛盾：法制規定缺位、職能邊界模糊、隊伍建設不佳，這些矛盾一直未得到徹底解決。法治社會要求依法辦事、按規負責。人人滿意的執法效果需從源頭抓起，打破執法面臨的難題，補齊執法工作短板，為我國各地城市管理工作解決痛點。

1.法制規定缺位

從源頭來看，城市管理綜合執法立法工作一直未被提上日程。從中央到地方，現有的法律條文并未明確綜合執法機構的執法主體資格，綜合執法人員的執法依據仍顯不足。目前，城市管理綜合執法主要依據地方性法規和各部門制定的規章制度[8]。同時，現有的法律制度未明確城市管理執法主體的協作機制，尤其對涉及多主體聯合行動的權責事項規定較為模糊。這導致實際執法行動中的銜接不足，效率不高。除此之外，民族自治地方所制定的單行條例缺乏行政處罰權的明確規定[9]，對民族地區實際執法活動帶來法源合法性困擾。可見，地方性法規能夠為各地執法機構提供一定的執法參考，相關城市管理條例也可以保證執法辦事的合法合規。但從執法實踐來看，因法律缺位而衍生的執法沖突、非法利益獲取、責任推諉等現象依然存在。執法人員可能因而鉆法律漏洞，依法避法、走人情路，執法效能必然受到影響。因此，推進依法治國、構筑法治國家，科學立法是第一步，無論是中央法規條例的不完整，還是各地方在執法過程中所遇到的阻力都需要在實踐中不斷補充完善執法依據。

2.職能邊界模糊

2017年，修改完善后的“6+X”①執法范圍著實解決了一部分職能交叉重疊的難題。但“X”彈性邊界設置造成越來越多不合理的執法權被納入“X”之中，城管的執法范圍急劇膨脹。彈性邊界設置的初衷被肆意使用，主觀性操作實際執法工作的概率隨之增加，依法依規處理執法事件尚未實現規范用權。尤其是實行區、市政府雙重領導管理的執法機構，其職責范圍存在的缺陷使得執法人員在處理問題時易出現不規范、不適當行為。一是由于中央給予地方行政自由裁量權的合理性，二是由于實際操作引發的多部門之間的權力交叉重疊，這些都導致了城市管理綜合執法的范圍與權責界定問題一直未得到徹底解決。由此可見，職責范圍彈性設置不可避免會產生各項問題，關鍵是如何有效監管彈性職能的使用與配置。

3.隊伍建設不佳

執法依據與范圍存在缺陷勢必導致執法結果出現問題，執法不規范易造成執法人員主觀性大、過度自由裁量、執法結果不公。這就要求城市管理部門在招賢納才的環節中嚴格遴選、重視培訓、嚴格監管。城市執法體制改革以來，政府高度重視執法隊伍建設，“強轉樹”專項行動已取得卓越成績。但從實際來看，城市管理綜合執法機構的執法人員法律素質不高、執法人員專業水平參差不齊、專業技術人員缺乏等問題依然存在。早在1999年，北京市原宣武區城管監察大隊就已根據城管執法隊伍自身特點制定了一系列規章制度[10]。需要關注的是，僅僅以規章制度進行執法隊伍建設遠遠不夠，還要注重對執法人員的思維引導，使其樹立正確的價值觀。以規章制度、理想信念作為雙重保障，提升執法隊伍的法律素養是走出執法困局、有效提高執法效果的根本，城市管理綜合執法必須建立一支專業化、法治化的行政管理隊伍。

四、城市管理綜合執法的優化路徑

城市管理綜合執法的優化是一個持續的過程，從學界研究和實踐發展看，其優化路徑包括方向選擇和具體舉措兩個方面：

1.全面探索綜合行政執法新方向

（1）城市管理綜合執法改革的宗旨與重點

總體而言，城管執法體制改革是中央和地方、地方各層級政府合法合理分權的過程體現[11]。相對集中行政處罰權改革（1997-2002年）、從相對集中過渡到綜合執法（2002-2012年）、全面探索綜合行政執法（2013年至今）三個階段以來，各地各部門本著“專業分工管理與綜合行政執法”的平衡點[12]，堅持圍繞“以民為本、管理為主”的宗旨，為城市發展解決諸多現實問題。同時，推進城市管理綜合執法體制改革應把握幾個重點問題：一是職權層級劃分問題，堅決做到“該給的給全，不該給的絕不納入”；二是權力交接過渡問題；三是執法重心下移問題，堅持屬地管理的原則；四是管罰區分結合問題，不能將管理與執法相互代替[13]。在全面探索城市管理綜合執法改革的當代，合理有效地克服城市管理執法誕生以來的種種缺陷與不足，推進綜合執法成為城市建設的有力抓手就成為了當務之急。

（2）城市管理綜合執法改革的著眼點

執法權配置從唯一性、單向度、部門化向集約化、綜合化、下沉式發展已成為必然趨勢[14]。城市管理綜合執法改革理應著眼于疏通經久積存的痛點與難點，從解決法制規定、職能邊界、隊伍建設存在的矛盾入手，探尋城市管理綜合執法的優化路徑。許多學者結合某一地區的城市管理綜合執法改革實踐，提出從“構建執法文化體系”[15]“統一執法信息平臺標準”[16]“探索智慧治理與綜合執法相結合”[17]“專業管理向社會管理拓展”[18]等可借鑒的思路與舉措。其中，在諸多改革實踐的方向中，信息化建設與智慧執法理應是全面探索綜合行政執法的新方向。從實踐來看，集互聯網、云數據、多功能的執法監督一體化平臺已成為高效執法的技術工具。借助執法信息平臺可減少執法者與被執法者之間的現場沖突，能夠有效緩解執法力量的不足，提高執法效率和執法水平。

2.優化城市管理綜合執法的具體策略

（1）完善執法依據，廓清執法范圍

針對城市管理綜合執法相關規定與政策的不完善，當務之急是從法制層面彌補有關規定的缺失。在依法治國大戰略的烘托下，城市管理綜合執法立法缺位不僅不足以支撐所提倡的有法可依、執法為民，而且容易產生執法人員與公民的行為沖突。尤其是中央層面的立法工作值得思量，現行的《中華人民共和國行政處罰法》可以為執法主體開展執法工作提供一定的法律參考與保障，但仍有無法覆蓋的盲點，需盡快填補城市管理綜合執法的法律法規的空缺。因此，應對城市管理綜合執法進行專業領域立法，要形成“中央-地方”多部門聯動的法律體系、規章體系、法治機制，以此促進城市管理執法的規范化，使行政執法體系更具權威、高效、統一等優勢。

綜合執法自主裁量范圍的存在既體現出全國執法機構有所統一、和而不同，同時也是中央下放權力、加強屬地化管理的合理設置。這就對各地方執法機構提出了更高要求，首先是“明確、細化、量化地對綜合執法的職責范圍進行界定”[19]。以此從根源上解決自由裁量權的不規范，減少應用裁量權的隨意性，規避權責混亂不清的舊難題[20]。為有效解決權責交叉、界限不清、多頭執法等問題，有學者提倡建立各層級執法單位的權責清單系統、自由裁量標準規范，健全權威高效的執法體系[21]。同時，針對執法依據不足的缺陷，全國各省市城市管理部門紛紛制定權責清單，出臺綜合執法行政裁量權行使基準，以此保證執法工作有范圍、有約束、更規范。一方面，自由裁量范圍和彈性設置的職能范圍仍需地方將權責清單、裁量基準精細化、精準化，目的在于將執法責任通過法律制度歸口設置、全面管理；另一方面，執法自主裁量還可借助高素養的執法隊伍、全過程的管理手段、可調控的沖突裁決機制、信息化輿論平臺進行約束。

（2）培育高素養隊伍，構筑多元治理格局

執法人員作為城市管理工作的一線主體，其專業綜合素質是開展各項執法工作的重要保障，是執法隊伍之本。早在2015年底，城管的專業化與規范化建設就已得到中央重視，強調“減少城管隊伍中協勤人員比例，規范執法隊伍”。我國城管招錄中有些職位招錄門檻較低，不限專業與經驗，這就要求從執法人員招聘、培訓管理兩方面入手。一方面，招聘選用高質量人才可以從源頭防止執法人員不作為、不擔當負面行為的產生；另一方面，正式錄用后，依據實際開展日常培訓工作在當今繁雜多變的社會中不可或缺，這包含個人和組織兩個層面的專業化培訓。然而，“執法事項培訓和法律知識培訓”[22]僅僅能夠在短期內拔高執法隊伍的專項能力，滿足一線執法機構的管理需求。從長遠來看，“城管職業化建設”[23]、以高校對口設置專業等對于城市管理執法隊伍建設更具長效性。執法隊伍的法治觀念、法治素養、法治能力在城管培養平臺得到保證，以此實現城市管理高效率常態化。

社會力量參與政府購買、公共文化建設、城市治理等政府事務已成為政府調配資源、促進社會力量有序競爭的有效手段，其在政府治理中的作用不容忽視。與政社合作所倡導的“共同參與”“開放型”理念相一致，多元主體參與治理是城市管理綜合執法方式的創新之舉。城市管理機構開展執法工作有時需要多個部門協調與配合，“跨部門協同式的組織網絡”[24]對當下綜合執法起到的多為輔助作用，多部門之間的利益與責任權衡導致了其不可過度依賴性。相比于“構建一套開放合理的協商機制”[25]，構筑多元主體合作共治的整體性治理可以實現行政力量與社會自治力量的有效銜接和互動[26]。主體至少囊括以執法大隊為主要負責的政府部門、企業、社區、社會組織、媒體、公眾等。尤其要重視公眾長期參與城市管理的重要意義，暢通其參與渠道和平臺。因此，探索構建“城市管理各利益相關方”多元主體治理體系，不僅充分體現了以人為本、人民當家作主的理念，而且可以真正實現城市管理多方參與者的有效、良性互動，將全民共治城市、全民共享成果落在實處。

（3）健全評估監督機制，構建智慧城管體系

進一步健全優化評價和監督機制不僅有益于直觀反饋執法結果、有效遏制不良執法行為，同時有益于實現綜合執法全過程的閉環管理。有效的執法權力制約和監督機制事關法治中國全局[27]，執法權監督應內外并舉、多措并舉。綜合執法監督需要公開透明的制度環境，從源頭把控開始，做到執法過程全公開、執法結果有明示。以制度建設約束執法主體，提升制度對綜合執法行為的內生約束效力。黨中央將權力的監督與制約視為重中之重，定期開展城市管理綜合執法的評估考核工作也不能忽視。以監督評價平臺健全社會主體表達、反饋、投訴、舉報的途徑，讓行政相對人、媒體等成為制約不良執法行徑的外生力量來源[28]。與此同時，專業客觀的績效評估工作可以促進執法人員履行職責，而責任精準化要求城管執法人員高度自律、盡職盡責。定期開展對執法主體的績效評估工作要求構建科學合理的績效評估體系，尤其要設定具體的評估指標。將績效評估作為閉環績效管理的起點，建立長期可參考的績效評分臺賬，以此形成得以推廣的績效評價機制，加強績效結果的應用和目標管理，促使城市管理綜合執法績效管理頭尾有效銜接。以制度保障作先行條件，以評估考核作有力支撐，信息集成時代下的綜合執法更離不開大數據加持的智慧信息平臺。

大數據賦能城市管理已成為各級政府提高行政效率，實現信息化、數字化向智慧化升級轉變的必備條件。通過“網格劃分”實現綜合執法最小區間管理，有效利用執法信息平臺實現數據互通、釋放數字紅利，以此推進大數據與綜合執法深度融合。目前，我國各級政府城市管理部門已基本實現數字城管建設，視頻監控、微信公眾平臺、執法App等都可以使執法事項得到快速處理。各級城市管理執法機構理應通過“智慧城管”落實執法重管理、管理重服務的理念[29]。智慧城管旨在將有關城管執法的各類信息匯總編碼，形成集行政執法、執法監督和法制業務為一體的綜合性平臺。通過該平臺可實現執法視頻監控、執法依據提取、權責清單配置以及整個城市執法信息的綜合采集、統籌觀測與管理分析，執法人員可以借助該平臺實現移動執法，形成用數據分析、決策、管理、創新的新機制，全面提升綜合執法效率。與此同時，市民可通過網絡渠道積極參與城市管理，為綜合執法的實時性提供有效補充。綜上，智慧城管建設應成為今后城市管理綜合執法改革的重要方向與目標，通過法制系統、信息系統、人力系統建立健全智慧城管體系，推進綜合執法良性發展，提高智慧城市治理效能。

五、研究展望

通過梳理發現，已有文獻中關于城市管理綜合行政執法的研究主題廣泛。囊括問題與對策、各地實踐的經驗總結、國外的經驗介紹、改革、模式探討、績效管理等，取得了豐富成果，為今后的研究提供了有力借鑒。首先，當前我國的城市管理綜合執法已取得巨大成效，中國城市化的現實與傳統部門行政體制之間的矛盾催生了相對集中行政處罰權的誕生，并逐漸演化為城市管理綜合執法，前者是后者的基礎，后者是前者的實踐創新，這一城市管理形式對于整合執法力量、提升執法效率、解決部門間矛盾發揮了積極作用。其次，當前對城市管理綜合執法尚存在的問題研究可謂不勝枚舉，很多問題歷時漫長依然沒有得到有效、徹底的解決，有些問題則是老問題新提法，上到法律不全、職權不清、依據不足，中到執法程序不規范、執法范圍不清、部門協作不暢，下到執法隊伍素質偏低、執法效果不佳等，都是亟待解決的現實問題。最后，一些改革措施如強化法制保障、彌補依據短缺、健全績效評估、加強責任監督、規范隊伍建設、柔性文明執法、多元共治、綜合執法信息化等，對解決面臨的問題有所啟發。但是，現有的研究也有一些不足，“頭痛醫頭，腳痛醫腳”式的解決對策難以有效作用于實踐，故問題才會經年留存。總之，城市管理綜合執法順應了法治要求、民意要求、社會要求，無論是對城市治理還是國家治理的現代化均有重要意義，今后的理論研究與實踐均要重視智慧城管的建設與應用。

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實習編輯：龐子玥

①“X”即基層政府決定調整的城市管理其他領域，即城管執法權限的其他可能性職能。