互聯網平臺反壟斷的本質與對策

方興東　鐘祥銘

內容摘要：2020年年末，中國、美國和歐洲不約而同地掀起互聯網超級平臺反壟斷浪潮。如何認識這一輪互聯網超級平臺反壟斷的本質，無疑是首要問題。綜合考察中美歐三地各自應對內在挑戰的反壟斷舉措，可以清晰地看到，這一輪平臺反壟斷的本質不僅是經濟問題，還是政治問題;平臺與政府博弈不僅是利益問題，還有深層次的權力問題。深入互聯網演進歷程，可以發現中外所有互聯網超級平臺都經歷了互聯網中介到互聯網平臺再到生態的躍變，成為“中介+平臺+生態”三位一體和“平臺+數據+算法”三元融合的“守門人”。其屬性也從過去的技術權力和信息權力，延展到市場權力和經濟權力，進而延伸到社會權力和政治權力。如果缺乏有效的制度創新和治理舉措，甚至會滲透到媒體、學術、監管和司法等領域，形成“公共俘獲”。不加以制約與馴服，互聯網超級平臺不但可能沖擊現有市場秩序，危及社會和政治秩序，并且可能突破現有制度框架，挑戰國家權力和治理能力。只有抓住問題的本質，才能正確理解當下全球性的反壟斷浪潮，實現理論創新，推進制度創新，秉承以人民為中心的思想，形成行之有效、多管齊下的應對之策，最終把互聯網超級平臺的超級權力“關進籠子里”。

關鍵詞：反壟斷;互聯網平臺;數字治理;守門人;制度創新;媒體融合

課題：2018年度國家社科基金重大項目“全球互聯網50年發展歷程、規律和趨勢的口述史研究”（18ZDA319）

2019年度國家社科基金重點項目“新媒體環境下公共傳播的倫理與規范研究”（19AXW007）

DOI：10.3969/j.issn.2095-0330.2021.02.005

一、如何理解平臺反壟斷的本質

2020年年末，中國、美國和歐洲不約而同掀起互聯網超級平臺治理浪潮，可謂前所未有，非同尋常。如何認識這一輪互聯網超級平臺反壟斷和治理的本質及問題，無疑是首先需要思考的問題。眾所周知，傳統的反壟斷主要就是市場問題和經濟問題，但是這一輪中美歐反壟斷浪潮，不僅僅是通過反壟斷法來維護市場公平競爭和創新，保障經濟運行效率，維護消費者權益，還有更重要的目的和使命。歐盟委員會《數字未來報告》提出了三個關鍵原則和目標—為人民服務的技術，公平競爭的經濟，開放、民主和可持續的社會。這也是2020年12月15日歐盟推出《數字服務法》和《數字市場法》兩項“里程碑式的法案”的宗旨。美國政治學家福山等學者在《外交事務》2021年1/2月刊上發表《如何從科技手中拯救民主？》。文章警告世人，在享受壟斷型科技巨頭帶來的技術便利時，也應警鐘長鳴，因為它們不僅擁有巨大的經濟權力，還對政治傳播擁有極大的控制權。“這些龐然大物現在支配著信息的傳播和政治動員的協調。這對一個運轉良好的民主國家構成了獨特的威脅。”① 2020年12月11日，中共中央政治局召開會議，分析研究2021年經濟工作，會議提出，要強化反壟斷和防止資本無序擴張。這是自《反壟斷法》生效以來，中共中央政治局首次明確表示要強化反壟斷。2020年12月16日至18日，中央經濟工作會議將強化反壟斷和防止資本無序擴張聯系在一起，列為2021年度經濟工作的重點之一，強調要完善平臺企業壟斷認定、數據收集使用管理、消費者權益保護等方面的法律規范。

綜合分析和考察中美歐三地的舉措，可以清晰地看到，這一輪互聯網超級平臺反壟斷的本質不僅是經濟問題，還是政治問題;平臺與政府博弈的不僅是利益問題，還有深層次的權力問題。三地聯動的這一輪反壟斷的驅動力都是內生的，源自各自的內在需要而非外部壓力，目的都是應對互聯網超級平臺造成的共同挑戰和危機，也就是防范互聯網超級平臺崛起沖擊現有市場秩序、社會和政治秩序，防范互聯網超級平臺突破現有制度框架，挑戰國家權力和治理能力。

二、平臺反壟斷的本質不僅是經濟問題還是政治問題

平臺治理和反壟斷逐漸成為全球性的浪潮。中國、美國和歐洲幾乎同時對互聯網超級平臺展開前所未有的反壟斷，其核心問題在于其嚴重破壞市場公平競爭，而且全面深入生活和社會，甚至直接影響政治運行和國家穩定。② “商業學者”是平臺化研究的重要組成部分之一，他們通常將平臺理解為“平臺中介網絡”（platform-mediated networks），通過跨國家視角分析平臺企業之間以及平臺企業與用戶之間的關系。此類分析能提供對平臺市場下經濟機制和管理策略的洞察，有助于解釋平臺企業日益占據主導地位的原因，因此包括反壟斷和平臺治理等在內的平臺研究一直由經濟問題所主導。隨著數字市場的發展，平臺的技術研發和經濟標準以及控制一套平臺機制的能力，加上其利用網絡效應全球擴散的潛力，已經成為權力積累的關鍵條件③，導致人們對其權力集中和寡頭壟斷市場結構的擔憂相應增加④。在美國和歐洲，這些擔憂主要集中在谷歌（Google）、亞馬遜（Amazon）、臉書（Facebook）、蘋果（Apple）和微軟（Microsoft）等企業。許多人認為，五大巨頭不僅是參與競爭的單個公司，而且是利用超級平臺控制數字市場門戶的“企業平臺精英”。⑤ 在政治經濟學家的批判下，對“平臺資本主義”⑥ 的討論存在一種“平臺帝國主義”⑦（platform imperialism）的轉向，然而目前的研究還不足以分析當下的政治現實⑧。

在由數據推動、由平臺引導的數字世界發生了根本性變化的今天，沒有一個單一的監管框架來解決所有平臺權力導致的相關問題。歐洲監管機構和決策者正在重新考慮其面向數字市場的戰略，不可否認，他們在全球數字治理領域的積極性和實踐確實更進一步。⑨ 超級權力為互聯網巨頭獲取了超額利潤，與此同時，超額利潤又不斷強化超級權力的基礎，進一步擴大壟斷力量的范圍，形成了強大的正向循環。互聯網超級平臺創造了前所未有的社會福利，但其私營企業的角色和能力也面臨有效治理的巨大壓力和挑戰。⑩ 學者、政治家和公民都迫切希望了解，現有的國家和超國家監管工具（如反壟斷法、競爭法、隱私法等）是否足夠靈活，來“糾正”大型互聯網平臺在“數字主導”時代的強大地位。? José van Dijck等人通過探討當前監管框架對科技企業在數字生態系統中的運作，分析平臺權力問題。他們對平臺權力是否應該僅從經濟市場的角度評估提出質疑，他們認為，重構平臺權力是不同監管制度潛在協調的必要前提，這種努力具有深刻的政治性和意識形態性。? Diane Coyle提出，傳統的市場定義應該被放棄，轉而將平臺更廣泛地分類為社會結構。? 曼紐爾·卡斯特通過考察媒體在輿論形成過程中行使權力的不同方式，提出“傳播力”（communication power）概念。除了守門人職能、議程設置以及對必要通信資源的控制，他認為，這種過程還暗示了一種政治權力關系。? Natali Helberger將社交媒體平臺本身視為有效的“政治行動者”，它們所擁有的強大輿論力量很容易轉化為政治力量。他認為，“輿論權”（opinion power）會影響政治的進程，它本身就是政治權力。? 雖然各界在超級平臺對經濟市場、監管制度、輿論和民主構成威脅等方面逐漸形成共識，但對于如何應對這種威脅卻暫未達成一致。在歐洲和美國，目前圍繞平臺監管的政治辯論在很大程度上仍停留在如何管理一系列商業行為體方面。福山等人在《如何從科技中拯救民主？》中發出警示：“大多數人并沒有意識到，這些平臺造成的政治危害實際比經濟危害更嚴重，威脅民主而非扭曲市場才是它們真正的危害之處。”?

相較于傳統市場，數據是數字市場領域中的“貨幣”，同時也是互聯網超級平臺中最核心的資源。歐盟消費者保護專員Meglena Kuneva將大數據譽為“互聯網的新石油和數字時代的新貨幣”，這種類比通常會引起某種空洞的比較：擁有更多數據的平臺企業是否也擁有更多的權力？Stacy Langworthy（2019）認為，大數據的強大潛力不在于收集數據的技術中介，而在于部署大數據的國家和非國家行為者。? 從選舉到立法，近幾年發生的一系列事件已經表明，互聯網超級平臺正在利用其權力將用戶變成選民，使組織能力變成抗議手段。除此之外，隨著數字化程度的不斷提高，互聯網超級平臺已經成為醫療保健領域的關鍵參與者。同時，這些互聯網超級平臺的“學術俘獲”行為越加明顯，并逐漸成為各研究領域的重要參與者，甚至是管理者。? 互聯網超級平臺正掌握著決定研究什么、如何研究以及發表什么的權力。? 數據正在成為知識、財富和權力生產中越來越重要的元素，在這樣一個時代，如何確保數據不只是被用來增加特權階層的權力和利潤，值得各界深入思考。

在數字時代，新一輪的國際競爭在全球網絡治理領域持續展開。在關于“數據保護主義”的爭論下，Filippo Maria Lancieri闡述了數據保護和反壟斷執法政策在歐盟和美國的不同之處。他認為，歐洲人利用競爭政策促進人身自由，而美國的反壟斷政策則以效率為導向、以經濟為中心。? Eleanor M.Fox發現，歐盟法律更具有攻擊性，而美國法律對待平臺持溫和態度。 不僅如此，歐洲的法律已經改變了美國利益集團沖突領域的權力平衡。 Adrian Emch從市場、政策和公眾三個方面分析了中國與歐洲在互聯網反壟斷上的差別，并建議通過靈活的法律框架來分析和解決不斷出現的新型反壟斷問題。 總體而言，歐洲施行嚴格的規制策略，積極運用反壟斷手段，聚焦數據對市場競爭的影響;美國對超級平臺的反壟斷規制則更加審慎。歐美的平臺治理旨在通過不斷制造沖突來爭奪利益，而不是尋求解決方案和促成共識。相較于歐美，中國更注重平臺上的內容對公民與社會的影響，通過立法立規構建社會主義核心價值觀，引導社會風氣和輿論走向，加大對有害信息的懲處力度。然而，對政策和規制手段的討論并未觸及平臺治理的核心，平臺治理需要平臺參與者、政府和學界共同探索，針對不斷出現的新問題提出新的解決思路。

三、超越傳統思維：從戰略高度認識平臺反壟斷

早在2017年，就有學者提出：“超級網絡平臺在全球全面崛起，這種顛覆開始真正進入爆發的臨界點。……未來究竟是政府還是平臺，將主導人類網絡時代的國家與社會治理和國際秩序？任何沒有制約的權力，都是危險的。……如果缺乏有效的治理機制，如果權力擴展和濫用稀缺資源，很可能就會走向反面。” 2020年，這種擔憂正在成為嚴峻的現實，中國、美國與歐洲針對互聯網超級平臺反壟斷的槍聲幾乎同時響起。

2020年年底，美國司法部和聯邦貿易委員會（FTC）聯合各州正式對谷歌和Facebook提起反壟斷訴訟，全球媒體都將美國這一輪反壟斷浪潮與20世紀90年代末期美國政府針對微軟發起的反壟斷“世紀訴訟”關聯起來。但是，這一次最大的不同就是人們關注的不僅僅是市場和經濟問題，還是互聯網巨頭對于美國社會和民主制度的沖擊與挑戰。無論是克林頓政府還是奧巴馬政府，美國民主黨一直是互聯網商業化以來最大的政治支持力量。即便如此，情況現在也開始逆轉。奧巴馬對《大西洋月刊》編輯表示，“互聯網是美國民主的最大威脅”，并且呼吁政府拿出監管這些公司的方案。福山也說：“這些龐然大物現在支配了信息的傳播和對政治動員的協調。這對運作良好的民主制度構成了獨一無二的威脅。”

在歐盟，除了加緊反壟斷訴訟，制度創新成為其發力重點。2020年12月15日，歐盟委員會正式提交了《數字服務法》和《數字市場法》兩部針對數字平臺和大型科技企業的法律草案，其中特別設置的“守門人制度”成為繼GDPR之后歐洲在數字治理領域最大的制度創新，并有可能引領全球互聯網反壟斷制度和手段的范式轉變。

在我國，習近平網絡公平競爭法治觀是習近平網絡強國戰略思想與習近平法治思想的重要組成部分，旨在以良法善治保障新業態新模式健康發展，構建網絡空間命運共同體。自2008年《反壟斷法》實施以來，中國的公平市場建設成效卓著。《反壟斷法》對保護市場公平競爭，提高經濟運行效率，維護消費者利益和社會公共利益，促進社會主義市場經濟健康發展，發揮了重要作用。2016年4月19日，在網絡安全和信息化工作座談會上，習近平總書記指出，當前，我國互聯網市場也存在一些惡性競爭、濫用市場支配地位等情況，中小企業對此意見不少。這方面，要規范市場秩序，鼓勵進行良性競爭。辦網站的不能一味追求點擊率，開網店的要防范假冒偽劣，做社交平臺的不能成為謠言擴散器，做搜索的不能僅以給錢的多少作為排位的標準。希望廣大互聯網企業堅持經濟效益和社會效益統一，在自身發展的同時，飲水思源，回報社會，造福人民。2018年4月20日至21日，全國網絡安全和信息化工作會議上，習近平總書記指出要培育公平的市場環境，強化知識產權保護，反對壟斷和不正當競爭。2021年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《建設高標準市場體系行動方案》，明確“加強和改進反壟斷與反不正當競爭執法。堅決反對壟斷和不正當競爭行為。……推動完善平臺企業壟斷認定、數據收集使用管理、消費者權益保護等方面的法律規范。加強平臺經濟、共享經濟等新業態領域反壟斷和反不正當競爭規制”。2021年2月7日，《國務院反壟斷委員會關于平臺經濟領域的反壟斷指南》發布，強調《反壟斷法》及配套法規規章適用于所有行業，對各類市場主體一視同仁，旨在預防和制止平臺經濟領域壟斷行為，促進平臺經濟規范有序創新健康發展。

這次互聯網超級平臺反壟斷的焦點已經不僅僅是技術引發的產業問題，而且是平臺崛起沖擊社會秩序、國家秩序甚至國際秩序的政治問題。站在這樣的視角，我們才能準確把握互聯網平臺的本質和這一輪全球性反壟斷浪潮的內在邏輯。

四、平臺演進歷程：博弈的不僅是利益問題更是權力問題

從早期互聯網平臺概念所體現出的技術思維（互聯網中介）到平臺經濟背景下催生的政治經濟意涵（互聯網平臺） ，平臺是一個開放性的概念，也有各種不同的稱呼，比如數字平臺、在線平臺、科技型平臺、平臺經濟等。歐盟認為在線平臺是在雙邊或多邊市場中運營的企業，該企業使用互聯網在兩個或多個不同但相互依存的用戶群之間交互，從而為其中至少一個群體創造價值。在此基礎上，互聯網平臺被定義為，通過數字服務的形式促進具備不同要素但是相互依賴的兩方或者多方進行互動交流的信息技術服務企業，其表現形式包括網絡商城、搜索引擎、社交媒體、應用商店、通信服務、支付服務等不同形式的平臺。 平臺的核心是與各主體形成緊密的連接，因此平臺治理（platform governance）的關鍵往往在于把握多元主體的相互關系，厘清各主體所扮演的社會與政治角色。

互聯網平臺誕生于最近20年。隨著互聯網的發展，互聯網平臺經歷了一個明顯的演進過程，并且大致可以分為三個階段。20世紀90年代互聯網剛剛開始商業化，在很長時間里，互聯網應用主要是Web 1.0模式，網民的角色主要是被動的用戶和消費者。互聯網企業更多被視為一種“中介”，尤其是信息中介，包括雅虎、亞馬遜和中國的新浪、搜狐和網易等三大門戶等。 2005年左右，隨著Web 2.0浪潮的推進，網民成為互聯網應用的主角，平臺概念開始凸顯。尤其是移動互聯網的爆發，帶動了互聯網平臺的爆發式發展，形成了Facebook、微信等以社交為核心的平臺，蘋果和谷歌等以移動操作系統和應用商店為基礎的平臺，亞馬遜、阿里巴巴等以電子商務為基礎的平臺，以及Uber、滴滴、Airbnb等以分享經濟為基礎的平臺，等等。

從2015年開始，隨著領軍的互聯網平臺用戶數量邁入十億級別，其匯聚的海量數據成為新的發展驅動力，加上算力的提升和人工智能的普及，互聯網平臺進入了新的發展階段。平臺已經不足以概括這些互聯網企業的新特征了。2020年12月15日，歐盟委員會正式提交了《數字服務法》和《數字市場法》兩部針對數字平臺和大型科技企業的法律草案。其中特別提出了“守門人”—“一家公司具有強大的經濟地位，對市場有重大影響，并在多個歐盟國家開展活動;或它具有很強的中介地位，將龐大的用戶群與眾多企業聯系在一起;或它在市場上擁有根深蒂固和持久的地位”—的概念。《數字市場法》的創新之處在于它超越了過去的技術和應用，也超越了傳統反壟斷最微妙復雜的對相關市場的界定，甚至超越了平臺的企業屬性，第一次確立了平臺的公共性與社會性，并由此明確了一系列需要其承擔的責任。

無論是中國的騰訊和阿里，還是美國的亞馬遜、蘋果、谷歌、Facebook和微軟，無一例外都經歷了從中介到平臺再到生態的根本性的蛻變。雅虎沒能整體性完成向平臺的躍變，百度在向生態躍變中不夠成功，而完成升級的互聯網平臺都發展到了新的高度：匯聚十億級用戶，具有千億美元級收入規模、萬億美元級市場價值，通過橫向擴張而主導3至5個甚至更多的領域，通過縱向深入形成數據+算法的新生產方式。互聯網超級平臺扮演了“中介+平臺+生態”三合一的“守門人”角色，形成了“平臺+數據+算法”三元融合的強大競爭優勢。

互聯網平臺的每一次成功躍升，都是至少一個數量級的用戶和市場價值的提升，實現從量變到質變的突破，都構成全然不同的本質屬性、權力邏輯和擴張方式。今天的互聯網超級平臺是三個層次聯動的綜合體，其屬性也從過去的技術權力和信息權力，延展到市場權力和經濟權力，進而延伸到社會權力和政治權力。

無論是技術、資本還是權力，都有著內在的、天然的、強烈的擴張趨勢。互聯網平臺為資本和權力的擴張提供了前所未有的契機。從互聯網商業化早期以信息中介為基礎的技術權力，逐漸進入了以海量用戶為基礎的市場權力和經濟權力。到今天，互聯網平臺背后的資本權力已經不滿足于商業領域，開始強有力地擴張到社會領域，強勢滲透進公共領域，并頻繁地挑戰以國家為基礎的政治權力。

近期全球范圍內的互聯網熱點新聞，可以更生動、直觀地展示平臺背后的內在邏輯和本質。

透視表4列舉的事件可以發現，這些互聯網巨頭開始不斷挑戰國家權力和制度，包括傳播制度和金融制度。從人類社會發展進程角度看，這些互聯網超級平臺已經具備全新屬性，現代社會第一次迎來超國家權力的非國家行為體。超級互聯網平臺因為實際掌控海量用戶、實時數據和巨額交易，已經大大超越了傳統跨國公司的實力與能力，成為人類有史以來最強大的超國界與超主權的新型非國家行為體。隨著技術成為美國國家安全不可或缺的一部分，大型科技公司和互聯網平臺企業與政府之間的關系被相互鎖定為一種依賴狀態，而這也將產生比這些平臺能力更強的反作用力，從而對國家安全構成威脅。 事實上，它們已經掌控了超越國家權力的能力：超越國家的社會動員能力、掌控超越國家的個人和社會數據、具備很多突破國家治理的基礎條件。

安東尼·吉登斯認為，權力是所有社會關系的特征，是“變革能力”，即干預給定事件及以某種方式改變事件的能力。 曼紐爾·卡斯特認為，權力是社會中最根本的進程。權力是一種關系能力，它能夠維護持有權力的社會群體的意愿、利益和價值觀，而不對等地影響其他社會行動者的決策方式。權力要基于對傳播和信息的控制，無論是國家和媒體公司等宏觀權力還是各種組織等微觀權力，皆是如此。 互聯網超級平臺通過對信息和數據獨一無二的控制力，締造了全新的權力集合體。下一步就看平臺會如何使用這些權力，以及社會如何對這些權力進行有效的規制。

當然，互聯網超級平臺的本質屬性是商業企業，謀求利益最大化是其主要驅動力，挑戰社會秩序和國家秩序不是其內在訴求。所以，它們平時不會輕易顯示和施展其能力和權力，但這并不表示在突發情況或者非常時期其不會沖擊甚至顛覆社會和國家秩序。目前幾乎所有國家都不具備駕馭和馴服它們的制度體系，不具備在非常時期和緊急狀態下確保國家安全的技術能力。

互聯網是人類創造的最偉大、最重要的公共物品，具有開放性和全球化的天然特征。我們熟知的互聯網是完全基于科學邏輯，立足于開放、自由、共享的價值觀，以整個人類福祉為基本考量的。 但經過50年的發展，人類社會的信息傳播范式已經發生根本性改變，隨著超級平臺的崛起，互聯網的發展方向開始改變。計算、傳輸、存儲、數據和算法等核心要素組成了新型傳播基礎設施，人類傳播范式從傳統大眾傳播主導的自上而下、集中控制的大教堂模式走向了數字新媒體主導的自下而上、開放分布式的大集市模式，數字傳播已成為人類社會主導性的傳播新范式。

可以說，某種程度上，今天的超級平臺已經成功地俘獲了技術，俘獲了互聯網。因此必須明確平臺反壟斷不僅僅是經濟問題和利益問題，也涉及政治問題和權力問題。依靠技術創新和經濟發展已經不足以真正解決平臺壟斷造成的各種問題了。顯然，這也是中央要把反壟斷提升到如此高度的根本原因所在。

五、中國互聯網如何演進到“公共俘獲”階段

相比于在法律制度相對完善、企業更加自律的歐美國家，互聯網超級平臺在中國的快速擴張以及由此引發的問題更加尖銳。我們可以簡單回顧一下中國1994年接入國際互聯網之后的演進歷程。直到2008年之前，互聯網還處于一個自由競爭階段。這一階段全球高科技領域的反壟斷主要針對傳統IT業和通信領域，尤其是微軟和英特爾形成的Wintel雙寡頭。無論是中國還是美國，此時的互聯網還是反壟斷的“保護對象”，政府要防止傳統IT業和通信行業的壟斷力量擠壓和打擊互聯網領域的創新創業。中國的互聯網領域既要面對傳統IT巨頭以及巨無霸通信運營商，還要面對美國的互聯網巨頭雅虎、eBay、亞馬遜等。這一階段，中國的《反壟斷法》還沒有正式出臺，輿論成為反壟斷的主要方式。

2008年全球金融危機，中國應對得當，所受沖擊相對不大。中國互聯網告別了三大門戶階段，百度、阿里巴巴和騰訊分別在搜索、電商和即時通信領域確立壟斷地位，市值都突破了百億美元大關。中國互聯網進入了新的壟斷競爭階段。互聯網企業充分享受了中國人口的紅利，更抓住了經濟蓬勃發展和政策寬松的機遇。2010年3月23日，谷歌正式宣布退出中國大陸，中國互聯網市場從此失去了與國際第一流互聯網企業直接競爭的機會，基本上只是國內互聯網巨頭的內部競爭，開始出現了明顯的內卷化趨勢。《反壟斷法》從起草到實施歷時14年，于2008年8月1日生效。這一階段，面對互聯網領域越來越嚴重的惡意壟斷行為，“包容審慎”成為平臺監管套利的口頭禪。我們需要進一步精準落實和完善“包容審慎”的監管要求，把握好競爭監管政策的方向、節奏和強度，更多普惠中小微企業創新創業，更好激勵青年才俊創意創造，更準適用新模式新業態的嬰幼期，而不是“包庇縱容”平臺權力在各個層面的無節制擴張和濫用。

2016年開始，騰訊和阿里巴巴等實際上開始成為社會和生活的基礎設施。互聯網超級平臺不再滿足于固有的商業領域，開始向很多公共領域快速滲透。中國互聯網進入了新的“公共俘獲”階段。公共俘獲概念是監管俘獲概念的延伸。斯蒂格勒指出，為獲得監管收益，被監管者會動用種種資源和手段“俘獲”監管者。監管者一旦被“俘獲”，監管的設計和實施都將圍繞被監管者的利益展開。公共俘獲的本質就是互聯網平臺超越了企業的“本分”和固有邊界，通過“俘獲”公共領域和公共權力，為自己謀求最大化的利益。這些行為直接侵蝕和損害了社會利益和公共利益，甚至危及國家全局利益，嚴重侵蝕國家治理能力和效能，未來有可能危及國家穩定。

公權力來自于人民的支持，公共領域是人民意志的表達領域，它是權力產生的根本源泉。對于哈貝馬斯而言，公共領域的基本內涵就在于它的公共性，它是向所有公民開放的領域，是所有公民平等對話的領域，是所有公民自由地表達并公開形成他們意見的領域，也是依靠傳媒表達意見的領域。作為與政治相關的問題，公共領域是形成政治意見的領域，因此，對于一個民主國家而言，它是形成國家權力合法性的根源。 然而，雖然真正的公共權力來自于公共領域，但“暴力”卻來自于資本和政治的霸權，這種霸權能不干預公共權力的形成嗎？

互聯網發展到超級平臺階段，商業領域的濫用行為屢禁不止，比如屏蔽競爭對手鏈接，破壞互聯網基本的互聯互通;不公正地自我導流，破壞公平競爭;實施二選一、過度收費等霸王條款，壓制中小企業;幾大超級平臺通過無限制的收購兼并，基本控制了整個互聯網行業的創新與競爭。互聯網超級平臺走出商業領域，全面介入甚至控制了社會和公共領域。

隨著互聯網超級平臺的權力從經濟領域擴張到社會領域，缺乏有效制約和治理的權力就進一步延伸到了公共權力領域。傳媒權力是一種公共權力，它應該為社會公眾所擁有，不能為私人、團體、派別等少數人員所壟斷。 互聯網超級平臺本身就是當今世界主導性的媒體傳播平臺，它們一直在不斷投資和控制各類媒體平臺，并且深度影響甚至操縱媒體傳播。最明顯的一點就是，最近幾年是它們擴張和濫用壟斷地位越來越嚴重的時期，但反而越來越鮮見相關的媒體批評言論。

同時，由于相關政府部門的監管滯后于技術發展，治理能力難以及時覆蓋到網絡平臺內全部用戶（包括平臺內經營者、消費者及“物”或“行為”等），形成權力真空。互聯網超級平臺憑借其強大的技術、數據、資金、管理、公關等優勢力量，本身既是運動員，又是裁判員，接管了本來應該由公共權力來行使的職責，形成了事實上的監管俘獲。受互聯網超級平臺的游說，一些地方和部門不自覺讓渡監管職能，部分引入“政府管平臺，平臺管用戶”的雙層管理模式，形成主動式監管俘獲，助長了平臺借助公共權力進一步謀求企業利益最大化的錯位思想。典型的例子就是數字化抗疫中產生的健康碼，其最大隱患就是市場力量借助技術優勢、數據優勢和資本優勢，對健康碼造成事實上的監管俘獲。 憑借技術和數據優勢，它們甚至在反壟斷、電子商務等多個領域，通過高薪挖人、共建機構、聘請顧問和委托課題等多種方式，對相關領域關鍵機構和核心學者實施定向的學術俘獲。在網絡治理等領域的立法進程中，互聯網超級平臺歪曲方向、虛構民意、偽飾輿論，妄圖達成立法俘獲。尤其嚴重的是，2020年這場席卷全球的新冠肺炎疫情，不僅極大強化了互聯網超級平臺的商業控制能力和盈利能力，更主導了全國各地的“健康碼”，完成了一次有史以來規模最大的個人數據的精準收集與使用。迄今，對這些數據的合理使用規范與適切監管尚未完善。這一系列現象充分展示了互聯網超級平臺的超級權力和頂級能量，更說明了相關治理的失效和缺失將使互聯網超級平臺不斷突破企業固有的邊界，背離企業本分和互聯網精神，可能滑向社會利益的對立面。

六、新形勢下中國平臺反壟斷面臨的挑戰與對策

要最終把互聯網超級平臺的超級權力“關進籠子里”，可以在五個方面發力：一是通過政策限制互聯網超級平臺可以進入的領域，尤其是媒體、金融、教育、醫療等公共服務領域;二是掃除盲區，明晰邊界，對企業超越本分，操控媒體、學術、政策、監管和法治等公共領域的行為要嚴厲懲戒;三是通過技術創新和制度創新，實質性提升政府治理能力，有效防范和抵御監管俘獲;四是進一步加強反壟斷法等制度創新，加強防范與制裁壟斷行為的及時性、有效性和嚴肅性，提升法律威懾力;五是把數據作為治理的抓手，進一步加快個人信息與數據保護立法，強化個人對數據的主導權，在國家層面建設立足公共利益的公共數據運營商，通過權力平衡實現結構性的改善。

我們有必要重塑企業邊界，明晰企業本分。一是媒體與輿論領域：嚴格企業與媒體的合作關系，企業不得影響媒體的獨立性;鼓勵媒體調查和發表批評意見，防范企業顯性和隱性的干預與脅迫;針對企業投資和兼并設立嚴格的制度，嚴格設限投資數量和內容干預等;針對企業操縱媒體與輿論的情況建立有效的懲戒制度。二是行業公共空間領域：必須嚴格控制企業投資行業媒體和網站的數量;企業研究院發布行業報告必須明示代表企業立場;企業對行業協會的支持不得影響其獨立性，不得干預其正常活動，尤其不得禁止批評等;全面審查壟斷企業對外投資協議，禁止排除競爭條款。三是學術領域：企業對學者研究的支持不得干預其獨立，并且建立必要的公示制度，遵從信息披露，回避利益沖突;學者參與政府決策機制，比如成為國務院反壟斷專家委員會專家咨詢組成員時，應完整申報之前與相關企業的合作信息，并簽署與相關企業合作的利益回避承諾;學者參與立法和司法等，應該遵從信息披露和利益回避制度。四是公共服務和關鍵基礎設施領域：反壟斷應該首先從清查各級政府公共服務和政務辦公領域的涉嫌壟斷的行為入手;對壟斷企業設立嚴格的準入制度，嚴格堅守流程的公開性和透明性，嚴格控制市場份額，對一些特定行業應禁止其進入，且進入公共服務的領域和區域要有數量限制。五是地方政府：出于政績和招商引資需要，壟斷企業備受各地方政府青睞，往往能夠獲取超常規的顯性和隱性優惠政策，為此應該設立嚴格的問責制度，謹防地方政府行政壟斷與市場壟斷的合謀行為。六是立法和司法領域：必須設立嚴格的規章制度，禁絕壟斷企業在立法階段和司法階段多層次的滲透與影響。

我們有必要大膽進行制度創新，形成制度突破。有破有立，有堵有疏，除了強化反壟斷和防止資本無序擴張，還可以實施建設性的制度創新方案，其中關鍵之一就是可以以傳統媒體為核心，構建公共數據運營商體系。目前的狀況是，幾乎所有互聯網超級平臺收集數據都超越了正當、合法、必要的基本法律準則和底線，且其數據使用缺乏透明度，幾乎是個黑匣子。與之相比，傳統媒體以公共利益、社會利益和國家利益為重，以謀求可持續發展的商業利益為輔，其體制機制可以轉變為獨特的優勢，更好地履行公共數據職能。傳統媒體具有完整覆蓋從中央到省再到縣一級的完備體系，且其價值觀與公共數據運行非常吻合。在數字時代，傳統媒體的首要職能應調整為以公共數據的運營為基礎，做好公共服務和民生服務，為政府和商業機構合理地運營公共數據，并以此為基礎促進內容建設，形成以數據驅動用戶和內容生產的全新機制，促進社會信息傳播體系和治理體系的協同與融合。這既是解決互聯網超級平臺不合理地壟斷數據問題的長久之計，又為長期陷入僵局的媒體融合戰略找到了真正長遠的突破口。 這方面中國可以發揮制度優勢，比歐美國家更好更快地找到突破性的解決方案。

平臺反壟斷無疑是全球面臨的共同難題和共同挑戰，中國雖然起步較晚，但并不甘于落后。國家及時叫停螞蟻金服IPO事件，就展現了政府在關鍵時候的英明與果斷，必將成為全球平臺治理的里程碑事件。中國的現代化治理之路，很大程度上體現在基于數字技術的全新治理范式之上。

反壟斷、反不正當競爭的本質都是維護消費者利益，體現了以人民為中心的思想。互聯網是創新和變革的引擎，更是走向共同富裕的引擎。某種程度上說，中美歐這場不約而同的互聯網超級平臺治理浪潮，不但是關于科技創新活力的比拼，也是數字時代國家制度創新能力與治理能力的競爭，更是共同構建網絡空間命運共同體的良好契機。我們要像一貫學習國外科技創新那樣，努力學習國外優秀的平臺治理機制，堅持將習近平網絡強國戰略思想與習近平法治思想作為依法用網治網強網的指導思想。中國現在的發展態勢和全球開放格局，加上我們的制度優勢，完全可以成為數字時代的全球引領者。通過跨越式的創新與突破，形成技術創新、模式創新、制度創新三者聯動的新態勢，既進一步增強產業競爭力和經濟活力，又以此促進國家治理體系和治理能力現代化。

（作者方興東系浙江大學融媒體研究中心副主任，浙江大學社會治理研究院首席專家;鐘祥銘系浙江傳媒學院互聯網與社會研究院助理研究員）

中國互聯網協會秘書長胡鋼對本文也有重要貢獻，特此致謝。

注釋

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