多中心巨型城市怎么治？

萬宏蕾

上海市嘉定老城區日出

根據《上海市國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》，“五大新城”成為上海“十四五”時期發展重點。

“五大新城”建設的目的是將上海從單中心城市變成多中心、多層次、網絡狀城市。上海“十四五”規劃要求實現“中心輻射、兩翼齊飛、新城發力、南北轉型”，其中，“新城發力”指的就是要把嘉定、青浦、松江、奉賢、南匯五個新城打造成獨立的綜合性節點城市，與原來的上海主城區合起來形成“1+5”上海市域都市圈。

近日，本刊記者專訪了復旦大學社會發展與公共政策學院教授任遠，探討上海如何做好多中心巨型城市的治理。

任遠

“什么是上海”不斷變化

《瞭望東方周刊》：為什么說上海城市空間形態已從單中心城市，逐步改變為若干城市體組成的多中心巨型城市？

任遠：在城市化、區域化和全球化力量的共同作用下，我國東部地區若干超大和特大城市實現產業和人口的集聚，并逐步發展成為多中心的巨型城市。

在上海第十個五年規劃（2000-2005年）中，就已經提出建設松江新城和九個中心城鎮。在“十一五”發展規劃（2005-2010）中，上海提出繼續建設松江、嘉定和臨港三個新城，同時提出一系列新興城鎮建設計劃，包括崇明的東灘、浦東新區的唐鎮、奉賢的南橋鎮，等等。在“十二五”發展規劃（2010-2015）中，上海提出側重建設包括松江新城、嘉定新城、臨港新城、南橋新城、淀山湖新城、金山新城、崇明新城這七個新城，以及其他的一些中小城鎮。

上海城市空間形態已從單中心城市逐步改變為若干城市體組成的多中心巨型城市。

而在《上海市城市總體規劃（2017-2035）》中，上海明確未來將在主城區建設九個副中心，實現主城區的均衡發展，在嘉定、松江、青浦、南橋、南匯建設五個新城，在金山濱海地區和崇明城橋地區建設兩個核心鎮，強化面向長三角和都市區整體區域的綜合服務功能。在最近公布的上海“十四五”規劃和中長期遠景目標中，上海提出塑造市域空間新格局，將“五大新城”建設成為在長三角城市群中具有輻射帶動作用的“獨立綜合性節點城市”。

在城市空間形態不斷發展演化的過程中，可以看到上海已經從一個“單中心的城市”，逐步改變為由若干城市體組成的“多中心的巨型城市”。這個巨型城市能夠協調聯動上海都市圈的發展，擴展上海的輻射力量，使上海和整個長三角地區緊密聯系在一起，逐步向區域性的城市聯盟（或城市群）發展演化。

特大城市通過多中心化的新城建設項目帶來城市空間形態的變化，從而推動巨型城市的發展，是倫敦、東京等城市在歷史發展演變過程中表現出的普遍規律，也是當前我國大規模城市化發展過程中，上海這樣的特大城市出現的普遍現象。事實上，從北京、南京、杭州到廣州，都在紛紛上馬這樣的新城建設項目。而在東亞、南亞地區，快速城鎮化過程中的特大城市發展也都存在類似的都市區空間格局多中心化擴展趨勢。

中心城區周邊的新興城市建設，大到包括上百平方公里和上百萬規劃人口的新城，小的也包括幾萬、幾十萬人口的重點城鎮建設，這些項目使城市的整體形態發生變化。可以看到，在歷史發展的過程中，人們對“什么是上海”的理解在不斷變化，“上海”的空間含義在不斷發生變化。甚至可以說，本世紀以來的“上海”的巨大變化，正是從一個單中心的、高密度中心集聚的城市，逐步過渡到由多個城市體所組成的、多中心的巨型大都市。

上海市青浦區國家會展中心俯瞰

上海市松江區廣富林文化遺址夜景

巨型城市的治理任務

《瞭望東方周刊》：多中心巨型城市面臨著傳統單中心城市完全不同的城市治理任務和挑戰，對于上海而言，具體挑戰有哪些？

任遠：首先，巨型城市治理具有結構上的復雜性。

在都市區中的中心城區和郊區的關系，其主體是城鄉關系;多中心巨型城市的中心城區和新城的關系，則進一步演變為城市和城市的關系。作為郊區的新城，要求在區和縣行政區劃下的城市管理創新;而獨立的綜合性新城建設，需要更高級別的城市管理和資源配置能力，要求在新城和區縣之間的治理結構發生重大調整。

因此，新城建設使得上海城市管理需要從原來的市、區、縣的管理模式，變成“一個城市”和“五個城市”的管理模式，上海需要探索由若干個城市共同組成的大都市區的整體管理的機制體制。也就是說，不僅是新城的治理要得到加強，而且要求上海整體的城市治理體系進行改革升級。

第二，巨型城市治理具有功能上的復雜性。

新城的發展和大都市區的有效運作，需要處理好與此相關的包括道路和運輸、交通和通勤、企業創新、人口遷移、勞動力市場、生態環境建設、信息網絡等復雜活動。城市周邊的新城各自承擔不同的功能，例如上海周邊的松江新城，目前主要是一個集聚大學、教育和科技的新城，而嘉定新城則是配套汽車產業服務的產業城市。作為獨立新城，它們需要不斷提高自身的城市功能。

新城和大都市區的整體發展，還需要加強和都市圈、城市群的緊密聯系。因此，上海巨型城市的治理還需要處理好城市系統內部，及城市區域之間、城市和全球體系之間的復雜聯系。

第三，巨型城市治理具有風險上的復雜性。

正是因為上海多中心巨型城市和長三角區域之間、和全球體系之間有著更加復雜的聯系，其面臨的各類風險都擴大了。上海需要提前對各類風險有所準備，提高城市韌性建設。這些風險包括全球化和經濟發展的風險，包括全球經濟不確定性和全球產業結構調整所帶來的風險。在城市化過程中，大型城市建設項目還面臨地方政府債務以及金融方面的風險，還有城市社會安全風險，例如在新城建設中可能會遇到城市更新改造、農地征用等容易引發矛盾的社會問題，而城鄉結構和社會結構分化也會帶來社會安全風險，等等。

不僅是本地人的新城

《瞭望東方周刊》：在上海多中心巨型城市的發展過程中，新城的人口增長呈現怎樣的特點？

任遠：在上海多中心巨型城市的發展演化過程中，城市周邊的人口和產業集聚地點從“郊區新城”發展為“獨立新城”。受產業和人口“郊遷擴散”所驅動，郊區新城的人口發展主要包括以下人口轉移：

第一，中心城區由于舊城改造而轉移出去的人口，表現出來的是大型居住區的建設;第二，隨著中心城區的產業向郊區的工業開發區轉移，帶來勞動力就業人口的吸納增長;第三，隨著郊區新建住房增多，部分在城市中心區工作的居民有動力在郊區購買更大的住房，以提高居住生活的品質，某些郊區新城逐步發展成為“睡城”的原因就在這里;另外，在郊區城市化過程中，也會帶動周邊農村地區人口向城鎮集中。

上海市奉賢區奉賢博物館俯瞰

上海市南匯司南魚雕塑

未來，“獨立新城”的人口增長不僅會繼續延續上述路徑，同時獨立新城還會迎來自身的產業升級、功能升級和人口更新。獨立新城的發展格局不僅僅依賴產業轉移和產業鏈擴展，還需要自身產業系統充分發展以發揮對人口的帶動作用。人才和人口對新城至關重要，要支持現代前沿產業的發展，需要人口結構達到更高的層級，需要吸引國內外優秀人才來新城居住、工作和生活。

當然，城市人口的演化具有內在規律，在集聚人才的同時，城市發展也會帶動低技能的、或者說普通勞動力配套服務就業的增長。總的來說，當前上海獨立新城的發展會帶動城市人口數量的較大增長，多中心城市的人口結構進一步豐富和多樣化，使得新城成為包容本地人口和外來人口，本國人口和外國人口共同生活和發展的城市。城市社會的分化也將進一步擴大，更加高檔的國際水準的居住社區和破舊的人口集聚區域將會同時出現，構成多樣、復雜和分化的城市。

新城需要實現產城融合、職住平衡， 這樣的新城也有利于提高整個巨型城市的運行效率。

形成良性成長格局

《瞭望東方周刊》：新的背景下，上海應如何促進新城的人口導入和城市發展？

任遠：產業發展是新城人口發展的基礎，“以產興城”是城市發展的基本經驗。只有實現更充分的產業發展，才能支持城市人口增長，并在郊區和遠郊形成人口集聚的中心地區，形成反磁力的中心點，帶動形成多中心的城市空間格局。產業發展構成新城發展的根本動力，也構成新城人口增長的根本動力。作為獨立的綜合城市，新城需要實現產城融合、職住平衡，這樣的新城也有利于提高整個巨型城市的運行效率。這就要求，新城需要發展出有自己代表性的產業企業和產業鏈網絡，通過成功的企業成長和豐富的產業系統，帶動就業，帶動人口增長。

另一方面，作為獨立的綜合城市，新城不僅要重視“以產興城”，還需要重視“以城興產”。產業帶動城市發展，往往是通過就業帶動勞動力集聚和人口增長，從而帶動城市經濟增長。同時，隨著城市勞動力增長，會日益形成更多樣的人口結構，發展出更豐富多彩的家庭和社區生活。新城要通過發展更加便利的基礎設施、更高質量的社會功能，通過消費、旅游、休閑、教育、文化、體育、健康衛生和生態環境等綜合功能的完善，提高城市生活品質。同時，城市綜合功能建設創造各種產業機會，又反過來支持人口增長。

歸根到底，未來上海“五大新城”作為獨立性的綜合城市，其“產城融合”有兩個方向：一是產業帶動城市，通過產業帶動就業和人口增長，并帶動城市發展;二是城市帶動產業，通過更好的城市綜合功能建設來吸納人口和人才，并進一步帶動城市發展。將“以產興城”和“以城興產”的循環做好了，新城的人口增長和城市發展就會形成良性成長。