城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園產(chǎn)權(quán)問題研究

[摘要]

長期以來，幼兒教育的重視與投入相對不足，城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園數(shù)量少、歷史欠賬多。在對城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理中，要將城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園產(chǎn)權(quán)問題著重提出，從歷史、本質(zhì)、現(xiàn)實等多維度分析緣由，在現(xiàn)實的被模糊性處理中厘清其本質(zhì)，明確城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園的“教育用地”，產(chǎn)權(quán)為“公”，并以此推進城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園的精準治理和之后的長遠發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]

配套幼兒園 產(chǎn)權(quán) 治理

城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園是城鎮(zhèn)小區(qū)幼兒園的重要組成部分，應成為我國學前教育資源網(wǎng)絡(luò)中的基礎(chǔ)、學前教育公共服務體系中的主體。小區(qū)配套幼兒園定義為由政府統(tǒng)籌安排的“公共教育資源”是從學前教育的公共性和國家積極履行行政給付的分析框架出發(fā)得出的結(jié)論，是依據(jù)小區(qū)的居住人口規(guī)模或住宅建筑面積規(guī)模，在房地產(chǎn)開發(fā)商開發(fā)小區(qū)住宅建設(shè)項目的規(guī)劃設(shè)計文件中明確規(guī)定應當配套建設(shè)的服務設(shè)施。[1]學前教育關(guān)系民生大計、國家和民族的未來，城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園問題關(guān)乎城鎮(zhèn)公共服務設(shè)施建設(shè)、人民群眾就近入園剛性需求、普惠性資源有效供給與合理布局，是目前必須解決好的大問題。長期以來，各級政府對幼兒教育的重視與投入相對不足，在市場經(jīng)濟發(fā)展中，特別是商品性住宅的迅猛建設(shè)進程中，由于多種原因使得民辦高價幼兒園擠占了城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園的較多發(fā)展空間，城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園補建、改建、新建、置換、購置迫在眉睫，以產(chǎn)權(quán)公有為基礎(chǔ)的綜合治理和長遠發(fā)展有待推進。

1 ?城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園的建設(shè)管理日益規(guī)范

2010年11月21日，《國務院關(guān)于當前發(fā)展學前教育的若干意見》以國發(fā)〔2010〕41號文件發(fā)布，明確指出：“發(fā)展學前教育，必須堅持公益性和普惠性，努力構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理的學前教育公共服務體系”“加大政府投入，新建、改建、擴建一批安全、適用的幼兒園”“城鎮(zhèn)小區(qū)沒有配套幼兒園的，應根據(jù)居住區(qū)規(guī)劃和居住人口規(guī)模，按照國家有關(guān)規(guī)定配套建設(shè)幼兒園。新建小區(qū)配套幼兒園要與小區(qū)同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步交付使用。建設(shè)用地按國家有關(guān)規(guī)定予以保障。未按規(guī)定安排配套幼兒園建設(shè)的小區(qū)規(guī)劃不予審批。城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園作為公共教育資源由當?shù)卣y(tǒng)籌安排，舉辦公辦幼兒園或委托辦成普惠性民辦幼兒園。”[2] ?同年發(fā)布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》也要求“建立政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的辦園體制。大力發(fā)展公辦幼兒園，積極扶持民辦幼兒園。”[3] ?由此可見，國家對小區(qū)配套幼兒園（公辦幼兒園）在十年前就明確要求“大力發(fā)展”“加大投入”“政府主導”“配套建設(shè)”“保障用地”“同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步交付使用”等。當時的政策要求較為原則性，相關(guān)部門及各省市的配套細則沒有及時銜接，至使在落實中不徹底、不到位，早期的要求未能產(chǎn)生預期成效，至使近年來的學前教育“入園難、入園貴”等問題出現(xiàn)。

2015年10月，黨的十八屆五中全會決定全面放開二孩政策。隨后，幼兒入園難再次被提升重要議程，其不僅是家事而且還是國之大事。面對學前教育壓力，2016年教育部提出要大力發(fā)展公立幼兒園，積極支持企事業(yè)單位舉辦幼兒園，采用政府購買措施來扶持民辦幼兒園，在有條件的小學附屬辦學前班，但實際效果不明顯。2018年11月，黨中央、國務院印發(fā)《關(guān)于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》，明確規(guī)范小區(qū)配套幼兒園建設(shè)使用：“2019年6月底前，各省要制定小區(qū)配套幼兒園建設(shè)管理辦法，健全發(fā)展改革、自然資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、教育等部門聯(lián)動管理機制，做好配套幼兒園規(guī)劃、土地出讓、園舍設(shè)計建設(shè)、驗收、移交、辦園等環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理。各省要對小區(qū)配套幼兒園規(guī)劃、建設(shè)、移交、辦園等情況進行專項治理，2019年年底前整改到位。老城（棚戶區(qū)）改造、新城開發(fā)和居住區(qū)建設(shè)、易地扶貧搬遷應將配套建設(shè)幼兒園納入公共管理和公共服務設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，并按照相關(guān)標準和規(guī)范予以建設(shè)，確保配套幼兒園與首期建設(shè)的居民住宅區(qū)同步規(guī)劃、同步設(shè)計、同步建設(shè)、同步驗收、同步交付使用。配套幼兒園由當?shù)卣y(tǒng)籌安排，辦成公辦園或委托辦成普惠性民辦園，不得辦成營利性幼兒園。對存在配套幼兒園緩建、縮建、停建、不建和建而不交等問題的，在整改到位之前，不得辦理竣工驗收。”[4] ?2019年1月22日，國務院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于開展城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理工作的通知》，1月9日成文并實施，其中要求“確保小區(qū)配套幼兒園如期移交。已建成的小區(qū)配套幼兒園應按照規(guī)定及時移交當?shù)亟逃姓块T，未移交當?shù)亟逃姓块T的應限期完成移交，對已挪作他用的要采取有效措施予以收回。有關(guān)部門要按規(guī)定對移交的幼兒園辦理土地、園舍移交及資產(chǎn)登記手續(xù)。”[5]小區(qū)配套幼兒園的依標建設(shè)不僅要如期保質(zhì)完成，而且對土地權(quán)屬、資產(chǎn)登記等進一步作出了要求。

2 ?城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園的產(chǎn)權(quán)

產(chǎn)權(quán)是指對合法財產(chǎn)的所有權(quán)。新制度經(jīng)濟學派的代表人物阿爾欽（A·Alchain）稱“產(chǎn)權(quán)是一種通過社會強制而實現(xiàn)的對某種經(jīng)濟物品的多種用途進行選擇的權(quán)利。”[6]產(chǎn)權(quán)在法律表現(xiàn)為占有、使用、收益、處分財產(chǎn)的權(quán)利。城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園本身是近年來相關(guān)政策下的術(shù)語，其范疇等在目前基本清晰，而對應的產(chǎn)權(quán)即城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園產(chǎn)權(quán)就更是新名詞，其問題研究需要從歷史、本質(zhì)、現(xiàn)實等多維度展開，以取得共識，并以此推進城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園的移交和之后的發(fā)展。

2.1 ?城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園產(chǎn)權(quán)問題的研究與實踐緩慢

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》要求在城鎮(zhèn)小區(qū)幼兒園建設(shè)與發(fā)展中“政府主導”，并大力發(fā)展公辦幼兒園。當時正值房地產(chǎn)開發(fā)新一輪熱潮，2010年全國房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)完成土地購置面積4.10億平方米，比2009年增長28.4%，土地購置費9992億元，增長65.9%。[7]許多省市在土地出讓中收取了大量的交易價款，但對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的通盤考慮中沒有將一些民生項目作硬性要求并落實，政府主導的公辦設(shè)施、公益服務不同程度欠缺。2010年11月的《國務院關(guān)于當前發(fā)展學前教育的若干意見》提出了學前教育的公益性和普惠性，明確了城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園的概念和要求，但在落實中沒有實際的成效。政府和公共財政在學前教育上的投入太少、欠賬太多，一是當時的思想認識、建設(shè)規(guī)劃沒能長遠考慮、整體統(tǒng)籌;二是政府相關(guān)部門與相關(guān)人員的不作為、慢作為，甚至是亂作為;三是之前沒能“真督實導”，逐級將壓力傳導到位;四是小區(qū)的房地產(chǎn)開發(fā)、商品房建設(shè)等采取了化整為零、分散實施等方式規(guī)避政策、免除責任，甚至是經(jīng)濟的逐利性過大而放棄配套建設(shè);五是城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園沒有引起各級黨委、政府的高度重視并提上重要議程，至使此方面相對缺位，對相關(guān)部門、對小區(qū)建設(shè)單位都是責不罰眾。

城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園產(chǎn)權(quán)問題的研究與實踐延緩，還有一定的客觀因素。我國的市場經(jīng)濟是在發(fā)展中探索，有效市場和有為政府的有機、更好、全面結(jié)合需要發(fā)揮政府作用與宏觀經(jīng)濟治理方面不斷深化改革。在市場經(jīng)濟起步之初，住房改革并沒有惠及大多數(shù)人，加之城市化的推進，住房需求增加，而政府在經(jīng)濟適用住房方面不到位，激起了房地產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。政府在房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時，只是收取了土地出讓金等費用，財政上形成了預算外收入。[8]政府在房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展中有所缺位，特別是小區(qū)教育、衛(wèi)生、文體建設(shè)方面的規(guī)劃與實施。高標準市場體系需要政府職能的準確定位，各級政府在對房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展的監(jiān)管，乃至對城市規(guī)劃、建設(shè)、發(fā)展的統(tǒng)籌中都應堅持“以人為本、民生為重”，暖民心、惠民生、解民憂。在房地產(chǎn)業(yè)后期的差異化競爭中，許多民辦高費高質(zhì)幼兒園建成，推高了房價，也使得多數(shù)群眾（尤其是工薪階層）感到“入園難、入園貴”。由此看來，多年來，一些政府相關(guān)部門是慢作為了，在學前教育方面欠下了歷史性債賬。

2.2 ?城鎮(zhèn)小區(qū)規(guī)劃、建設(shè)的進程中，城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園的產(chǎn)權(quán)被模糊性處理

1992年7月，《商品住宅價格管理暫行辦法》下發(fā)，要求“商品住宅價格應以合理成本為基礎(chǔ)，有適當利潤，結(jié)合供求狀況和國家政策要求制定，并根據(jù)樓層、朝向和所處地段等因素，實行差別價格”“住宅小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費和住宅小區(qū)級非營業(yè)性配套公共建筑的建設(shè)費計入成本，為商品住宅價格構(gòu)成”“非住宅小區(qū)級的公共建筑的建設(shè)費用、住宅小區(qū)內(nèi)的營業(yè)性用房和設(shè)施的建設(shè)費用不計入商品住宅價格”等。[9]城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園不是“營業(yè)性用房和設(shè)施的建設(shè)”;其之外的民辦幼兒園屬此，不在本討論范疇之內(nèi)。城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園無論是“住宅小區(qū)級非營業(yè)性配套公共建筑”，還是“非住宅小區(qū)級的公共建筑”，要認真梳理、深入研究。住宅小區(qū)非營業(yè)性配套設(shè)施為產(chǎn)權(quán)共有性質(zhì)，而且配套建設(shè)是國家法律規(guī)定房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)應當承擔的義務[10]，各個小區(qū)業(yè)主共有的配套公建或基建等如果互助合作，從初級到高級，“當作一件大事去做”，則小范圍的共有產(chǎn)權(quán)將成為大范圍的公有產(chǎn)權(quán)。《天津市新建住宅配套非經(jīng)營性公建建設(shè)和管理辦法》直接規(guī)定“新建住宅配套非經(jīng)營性公建不得銷售，建成后應無償進行移交”等。[11] ?非住宅小區(qū)級的公建，由于建設(shè)費用不計入商品住宅價格則不為業(yè)主共有，即為“公共建筑”則產(chǎn)權(quán)為“公”。由此可見，城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園的產(chǎn)權(quán)共有性質(zhì)早有所表述，公有性質(zhì)也有所意達，只是不明顯、不要點、不重視而已。

城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園的現(xiàn)實權(quán)屬不清，大多是地方政府及相關(guān)的國土、發(fā)改、建設(shè)、教育等部門沒有能夠?qū)φ呔珳拾盐詹栏衤鋵崱！锻恋爻鲎屒爸脳l件意見書》、土地出讓公告、土地合同、商品房買賣合同等應對小區(qū)配套幼兒園建成后的產(chǎn)權(quán)歸屬等內(nèi)容予以明確，但在實際實施中欠缺，以致形成了歷史性問題，不得已而對配套幼兒園進行綜合治理。從全國范圍來看，2010年底我國內(nèi)地的31個省區(qū)市中已有20個（64.5%）省級地區(qū)報道本省小區(qū)配套園建設(shè)與管理存在問題，其中北京、河南、云南、湖南、安徽、天津等省市尤為嚴重。[12] 政策陷入“破窗效應”，很多開發(fā)商建成小區(qū)配套幼兒園后并沒有交付政府或其教育部門，而是對外岀租等，民辦園也隨之增多。一些開發(fā)商通過化整為零、分區(qū)開發(fā)方式，使一次性開發(fā)面積達不到必須配套幼兒園的要求，規(guī)避幼兒園配建。[13]一些開發(fā)商投入到學校的費用超過政府規(guī)定的配套學校標準，建成的學校既應該包括國有資產(chǎn)部分、配套部分也包括開發(fā)商額外投入的民有資產(chǎn)部分，造成產(chǎn)權(quán)不清，導致開發(fā)商擅自將部分配建的教育設(shè)施出租或移作他用，或以引進“名校”為由牟利，或?qū)W校交付教育部門使用后卻以種種理由仍保留產(chǎn)權(quán)。[14]政府對小區(qū)配套幼兒園的產(chǎn)權(quán)有時被開發(fā)商篡取，產(chǎn)權(quán)的實際歸屬往往模糊不清;同時，國有資產(chǎn)流失更多地表現(xiàn)為具體的“技術(shù)性問題”，往往涉及辦學設(shè)施上的產(chǎn)權(quán)糾紛，其產(chǎn)生的原因也更為復雜。[15]

3 ?城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園的產(chǎn)權(quán)明晰與綜合治理

2019年1月，國務院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于開展城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理工作的通知》明確要求城鎮(zhèn)小區(qū)必須配套幼兒園，而且為公辦或普惠園。城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園產(chǎn)權(quán)問題關(guān)乎學前教育公益性、教育服務公共性，其產(chǎn)權(quán)不但要明晰而且要歸為基層政府所有，在共有性質(zhì)的前提下授權(quán)教育部門管理與發(fā)展，多部門協(xié)同治理。

3.1 ?城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園的產(chǎn)權(quán)為“公”

城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園用地應統(tǒng)一為“教育用地”。城鎮(zhèn)小區(qū)幼兒園用地是服務設(shè)施類用地，但配套幼兒園要等同于中小學用地，需明確為“教育科研用地”或“教育用地”。發(fā)揮主體作用的配套幼兒園在用地性質(zhì)上與各類學校一致，學前教育才能夠真正成為基礎(chǔ)教育的重要組成部分，終身教育發(fā)展的基礎(chǔ)性將有保障。城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園的土地取得一般要以劃撥形式進行。各級政府應優(yōu)先保障幼兒園建設(shè)用地，必須保障配套幼兒園建設(shè)用地，而且還要充足預留用地。以拍賣、招標、掛牌、協(xié)議等出讓方式取得城鎮(zhèn)小區(qū)建設(shè)用地的，要明確配套幼兒園的用地面積、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)期限，重點是建成后的產(chǎn)權(quán)歸屬縣區(qū)等基層政府所有、管理使用由基層政府授權(quán)等內(nèi)容，納入《土地出讓前置條件意見書》等，土地出讓公告中對配套幼兒園的用地范圍與面積顯著標識，在各類法律性合約中對小區(qū)配套幼兒園產(chǎn)權(quán)歸屬等內(nèi)容予以明確。小區(qū)配套幼兒園用地為公益性，整個小區(qū)土地的出讓金要扣除配套幼兒園部分，或另有約定減免部分以作補差、補償。此外，若新建小區(qū)范圍小，不足以建設(shè)配套幼兒園，必須以代建、購建等等方式予以解決，也可協(xié)商后以市場價值繳納配套幼兒園專項資金，并在足額的基礎(chǔ)上上浮一定比例，確保貨幣化保障的到位。

城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園產(chǎn)權(quán)歸屬縣區(qū)等基層政府所有，其管理授權(quán)于教育主管部門。教育主管部門在接收配套幼兒園的過程中，要按照配套幼兒園建設(shè)標準、《移交協(xié)議》等條件約定來驗收接管。與此同時，城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園產(chǎn)權(quán)登記、資產(chǎn)建檔，配套幼兒園的各項檔案材料，包括前期的項目建設(shè)資料、后期的驗收移交清單等，專事、專人、專班負責。城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園土地、資產(chǎn)等登記是其產(chǎn)權(quán)為“公”的法律確認，有關(guān)部門要按規(guī)定完成。

3.2 ?城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園的治理要“準”

2020年，各地城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理按照工作要求基本完成，公辦園或普惠性民辦園比例顯著提升，學前教育公共服務體系覆蓋面增大、公益性加大。有的省市將已出讓的配套幼兒園、產(chǎn)權(quán)歸民營企業(yè)的小區(qū)配套幼兒園由政府回收、回購;而有的省市將產(chǎn)權(quán)已歸私有的配套幼兒園要求一律不得改作他用、不得改變教育用途。一些地區(qū)對小區(qū)配套幼兒園的產(chǎn)權(quán)問題解決不好，將配套幼兒園委托辦成普惠性幼兒園，回避了是否收回的核心問題，維持現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)權(quán)屬不變，雖然矛盾深藏不顯，可為日后的日常管理與發(fā)展埋了“雷”。回收、回購配套幼兒園是否是政府的財政多支出，對配套幼兒園產(chǎn)權(quán)維持現(xiàn)狀、委托辦普惠園、每年財政給予補貼是否是政府的作為“少”和“慢”，都要實事求是對照治理工作的有關(guān)事項自查自糾。“堅持以人民為中心的發(fā)展思想，認真履行政府責任，依法落實城鎮(zhèn)公共服務設(shè)施建設(shè)規(guī)定，著力構(gòu)建以普惠性資源為主體的學前教育公共服務體系”，對城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園全面治理要“準”，政策把握要“準”、方案制定要“準”、工作落實要“準”。確保小區(qū)配套幼兒園如期移交的根本是產(chǎn)權(quán)確認、園舍移交，沒有絕對控制權(quán)的普惠性學前教育很難是“廣覆蓋、保基本、高質(zhì)量”。所以，在小區(qū)配套幼兒園治理工作基本完成后還要繼續(xù)做好以產(chǎn)權(quán)確立為中心的精準綜合治理。一是要認真研究、明晰城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園的各項政策要求，不打折扣、不講條件、不搞變通的回頭執(zhí)行，對歷史性的規(guī)劃、建設(shè)、移交等多環(huán)節(jié)的問題對照相關(guān)文件的要求查出來、擺上來。二是要全面整理城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園的各種檔案，依據(jù)歷史性記錄，對沒有將產(chǎn)權(quán)和園舍等全部移交的應核查《土地出讓前置條件意見書》、出讓公告、土地合同、商品房買賣合同等文件，核算商品房銷售價格構(gòu)成、建設(shè)成本等內(nèi)容，依據(jù)當時的政策要求來綜合判斷幼兒園產(chǎn)權(quán)的歸屬，對仍具有權(quán)屬紛爭的，要堅決從規(guī)劃、土地出讓（劃撥）等源頭查起，把查文檔與查事件、查人員相結(jié)合，溯本求源中解決問題。三是要適時啟動追責機制，對違反規(guī)定、造成損失的政府部門有關(guān)人員的工作情況、城鎮(zhèn)小區(qū)建設(shè)和配套幼兒園建設(shè)相關(guān)人員的盡責情況進行調(diào)查，根據(jù)調(diào)查結(jié)果、損失程度、補救成效等再作進一步處理。四是要適當加大對當前城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園建設(shè)不力的懲戒處罰力度，對緩建、縮建、停建、不建和建而不交配套幼兒園的，不得組織對小區(qū)建設(shè)綜合驗收，對無正當理由拒不移交小區(qū)配套幼兒園的建設(shè)單位將納入房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)黑名單，實行聯(lián)合懲戒。五是要加大財政投入，增設(shè)獨立機構(gòu)和增加教師編制，多方面保障城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園發(fā)展。經(jīng)過各方的協(xié)作努力、持續(xù)治理，城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園以產(chǎn)權(quán)公有為基礎(chǔ)的新機制建立，將進一步提高學前教育公益普惠水平，不斷滿足人民群眾對幼有所育的新期盼。

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