四川省國有企業混合所有制改革存在的問題及實施建議

范瑩霞 刁軍 丁怡

混合所有制改革是新時代深化國企改革的關鍵舉措和重要抓手。本文將根據我國國企混改基本情況，借鑒近幾年我國國有企業混改經驗，通過剖析四川省國企混改存在的突出問題，有針對性地提出了省內國有企業推進混改的對策建議。

1 ?國有企業混改情況

1.1 ?全國混改情況

十八大以來，中央、各省市以《關于深化國有企業改革的指導意見》（中發〔2015〕22號）為核心的政策體系，指導和推進國有企業混合所有制改革工作。截至2020年末，國家發改委、國務院國資委已累計推出四批混合所有制改革試點示范項目，涉及210家中央企業和地方國有企業。通過雙百行動、區域性國資國企綜合改革試點等發揮了改革合力，形成了中國建材資本擴展模式、海螺集團員工持股模式、云南白藥放棄控制權模式、寶武集團“鏈條突破”模式、中石油加油站突出主業模式、中國聯通戰略投資模式、晉煤集團參股民企模式、江中制藥法人治理模式、中冶葫蘆島有色重組退出模式等多種可推廣的混改經驗，改革成果初見成效。未來，隨著國有企業改革三年行動方案的實施，國企混改范圍將進一步擴大、混改層級將向集團層面提升、混改模式將更加多樣性和綜合化，國企混改將進入更深層次的發展。

1.2 ?四川省混改情況

四川省根據中央出臺的混改政策，制定了符合四川實際的改革需求實施方案。2019年，四川省全面推進“1+8”混改試點，出臺了《四川省國資委所出資企業混合所有制改革操作指引》，設立了四川國企混改發展基金，推進了1戶省屬一級企業和8戶省屬二級企業混改，完成了10戶企業的員工持股試點，并通過“國企混改項目信息發布平臺”將179個國企擬混改項目進行線上線下集中推介。

但相較于中央企業和其他省市混改情況，四川省國有企業混改主要存在以下問題：

1.2.1 混改范圍相對狹小，充分競爭領域居多。隨著國資國企改革深入，其市場化程度愈見提高，關系國民經濟命脈的行業和領域將不斷縮小，相應對社會資本開放的產業領域不斷擴大。相較而言，四川省混改企業主要集中于充分競爭的產業領域，對于涉及重大基礎設施、重要礦產資源的功能類和公益類企業混改工作推進較為緩慢。

1.2.2 混改層級明顯失衡，一級企業混改緩慢。四川省內國企混改主要集中于二、三級企業層面，競爭性行業的一級國企混改工作推進緩慢，特別是四川省屬一級企業。目前，除了四川航空集團有限責任公司通過增資擴股，引入四川省宜賓五糧液集團有限公司開展股權多元化探索外，其他省屬企業的混改工作主要集中在二、三級企業。相對于山西等省份已經著手省屬一級企業混改實施的進展，四川省屬一級企業混改推進相對滯后。

1.2.3 混改模式略顯單一，組合模式探索較少。四川省國企在混改方式上，基本以二三級增量資產新設為主，存量資產因歷史問題、權屬問題和定價問題等混改難以突破;在混改模式上，主要以新設公司引入財務、戰略投資者為主，少部分省屬、市屬企業開展了下屬企業IPO、收購上市公司控股權和員工持股的探索。但總體而言四川省國企混改對于優先股、員工持股等創新路徑，及并購、整體上市等資本運作方式使用較少，尤其是復合混改模式的運用近乎空白。四川省與上海市、山東省等先發地區的整體上市、聯合重組、員工持股等多種組合模式相比，四川省混改模式的深度和廣度探索有待進一步深化。

1.2.4 混改成效亟需重視，以混促改尚不明顯。四川省部分已混改企業仍存在“一股獨大”、股權結構失衡和制度缺乏靈活等混改普遍問題。具體表現為國有股東占有絕對控股地位，企業決策機制類國企運作，民營股東話語權十分有限和員工薪酬績效制度較為保守，導致企業的運營機制仍然延續國有企業作風，決策效率較為拖沓、經營效率較為低下，社會資本市場化運作效率優勢未得到充分發揮，混改企業現代化、規范化的企業制度探索有待提速。

2 ?四川省國有企業混合所有制改革問題分析

2.1 ?頂層設計仍需完善

在政府、國資委層面，四川省先后出臺了《四川省深化國有企業改革實施方案》《四川省人民政府關于省屬國有企業發展混合所有制經濟的意見》《四川省國資委所出資企業混合所有制改革操作指引（試行）》等混改指導文件。但因上述政策多為國有資本與非國有資本混合的綱領性文件，未涉及非國有資本融入的頂層指引，亦未涉及具體“混”多少和怎么“改”的實施細則，導致在混改實際落地操作過程中地方政府、監管部門或企業有各自不同的解讀和判斷，特別是在處理因法律法規中未提及而造成的混改盲區上會存在一定差異。可能出現低估國有資產、高估非國有資產，或是國企管理層與外部資本串通的投機行為，以及國有資本一股獨大、企業決策機制僵化、選人用人行政化和員工薪資國企化等管理問題，從而增加了國企混改的復雜性。在企業層面，由于部分國企本身缺乏與公司戰略規劃相配套的混改實施細則，導致企業對具體混改方式、混改方向，甚至可孵化項目的選擇上出現偏差，一定程度上影響了國企混改的實施預期。

2.2 ?混改動力仍不強烈

國企混改意味著國有企業將直面市場化的競爭，內部管理機制和運作模式將發生較為劇烈的變化，必然會觸及國企內外部的現有利益格局的變革。在國企外部，國資委、紀檢、發改、財政、商務和稅收等涉及國資監管的部門，由于承擔的職責不同必然對混改有不同的認識。監管部門的不確定性態度導致混改難以推動，在一定程度上弱化了國有企業推進混改工作的主動性、積極性。

同時，在國企內部，因部分國企管理層缺乏改革意識，對混改的目的和方向認識不清，擔心無法適應改革后市場化的經營環境和考核要求，主動混改的意識不強，多以完成上級任務的心態應對。此外，因四川省尚未出臺關于改革中的容錯試錯的相關機制，國企出于國有資產流失的擔憂、與進入企業融合難等考慮，一般不會拿出優質資產與民營企業重組，轉而選擇把績差公司或項目推向市場。導致推出去的國有資產標的缺乏市場吸引力，難以吸引社會資本。

2.3 ?實操難度仍然存在

由于混合所有制改革涉及國有資本與非國有資本的融合，現有四川省國資監管體系和產權交易配套的發展有待完善，無法為混改工作提供強有力的外部支持。

同時，混改全程除需遵守《公司法》《合同法》等法律法規外，還需遵守國資監管的各項政策法規。目前四川省參照《企業國有資產交易監督管理辦法》（國務院國資委財政部第32號令），出臺了《四川省企業國有資產交易監督管理辦法》（川國資委〔2018〕18號），對國有企業股權轉讓及增資事項均作了明確規定，如公開轉讓或增資需在產權交易中心掛牌，披露期至少20個工作日，首次掛牌價格不低于經核準或備案的評估結果，交易期間的企業經營性損益原則上由受讓方承擔等。這在一定程度上削弱了社會資本參與的積極性。

2.4 ?體制機制仍顯滯后

混改實操中大多著力于如何實現股權結構上多元化，對混后企業管理體制如何改革、經營機制如何運作的關注不足。一是對混改企業自身體制機制的設計和執行不到位。因國企與民企分屬于兩種不同性質的經濟成分，在企業決策時，國有股東需兼顧社會責任而非國有股東則考慮經濟效益如何實現最大化，兩者存在著明顯的目標沖突、文化差異、決策經營機制不兼容等問題，必然導致兩者對于混改企業經營管理中有一定的分歧，若兩者沒有找到合適的融合方式，改革效果必然難以全面實現;二是忽視對混改公司治理結構、管控模式的健全和完善。目前混改企業股權結構多以國有企業控股為主，因部分混改企業缺乏“三會一層”權力制衡機制的建立和“三會一層”行權邊界的理順，仍然采用原來國有控股企業的管理機制，導致各方股東未能形成有效的制衡關系，及非國資股東行使其參與決策，選擇、監督管理層和收益分配和知情權等權利落實不到位，經營機制轉變乏力，改革目標尚未全面落實。

上述現象導致非國有資本雖想通過參與混改來獲得國企在各細分產業領域的資源紅利，但由于擔心無法保障自己的股權權益，進而對混改望而卻步。但也有部分混改過于激進，完全將控制權和經營權交由民營企業，導致混改企業發展過于激進，甚至成為民營企業的跳板，最終導致國有資本流失。

3 ?深化國有企業混改的對策建議

3.1 ?破出混改思維誤區，充分認識民營經濟優勢

一是加強宣傳引導，樹立國企管理層對混改的正確認識。應通過組織國企領導班子培訓、研討和學習等方式，在企業管理層形成改革共識，理解深化國企改革的重要性和緊迫性，同時要特別強調國企混改有利于各要素資源的集聚，有利于企業自身高質量發展;二是完善選拔機制，培養選拔具有改革精神的班子成員。在對國企領導層候選人進行過往工作經歷調查的同時，注重其自身資源與企業本身內外部發展需求的匹配程度，以及自身改革創新的認識和以往成績等。

3.2 ?落實混改頂層設計，發揮具體政策指引作用

國企混改正由“混”到“改”步入“追求乘數效應”新階段，深化混改內涵、細化操作規范是當務之急。國務院國資委產權局副局長李曉梁在第三屆中國企業改革發展論壇混合所有制改革平行論壇上表示，將持續完善混改實施細則和市場平臺，營造有利于各類資本參與混改的公平市場環境。在政府、國資委層面，四川省混改可參照央企和其他先發地區的混改經驗，結合本地區的改革需求和發展動力，推出國有優先股、國資最低持股比例等試點改革，出臺混改企業授權放權清單、混改企業法人治理結構和職業經理人等指導意見。在企業層面，成立混改工作領導小組，先從下屬企業開始全面摸底二、三級企業的實際情況，設計混改工作表和混改實施路徑，明確股權結構、混改方向、效益發展、法人治理和經營機制，以及潛在項目或戰略投資者篩選條件等，同時對于可孵化項目研究關鍵業務舉措，探索建立可量化的指標庫。

3.3 ?堅持分類有序推進，擴寬國企混改領域范圍

《關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》中對混改工作提出了分類推進的原則，之后分批開展的混改試點是以這一主旨穩妥推進，試點范圍從電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等7個重要領域，逐步拓展至信息技術服務、新能源、新材料和節能環保等戰略性新興產業。四川省混改可參照國家分類、分層推進混改的方式，推進混改由充分競爭領域的試點范圍向除涉及國家安全領域的其他領域全面推廣，鼓勵國企拿出“優質資產、優質企業、優質資源”，對非公資本“不設準入門檻、不設比例限制、不設行業限制”。同時，重點推進二三級企業混改，積極探索具備條件的一級企業集團實施股權多元化的可行性。

3.4 ?探索改革創新模式，提升國企資本運作能力

可借鑒現有的混改模式，結合本地區的發展特征，選擇2～3家市場化程度較高和改革訴求較突出的試點企業，堅持問題為導向，認真研析混改試點的改革需求，多方案推演適合企業發展的混改模式，推動國企混改由現有新設企業的單一模式向復合模式轉變。例如：借鑒中糧混改經驗，以業務板塊的專業化重組推動混改工作，完成從內部整合到外部整合，同時通過向二級企業的管理人員和核心骨干授予一定比例的股權等實施混改。

3.5 ?夯實國企管理基礎，優化公司法人治理結構

一是優化法人治理構成。可借鑒“聯通模式”的按照經濟型治理模式，重組董事會結構、職責、董事成員。同時健全混改企業董事會的提名、任免與決策機制，并建立國有股權代表工作管理的長效機制。適當增加外部董事、獨立董事比例，及根據企業發展需求設置單個或若干董事會專業委員會，以平衡決策力量和提高決策效率;二是明確各層面的權責。明確“三會一層”的職責定位和行權邊界，逐步規范混改企業的授權放權和行權。完善各治理主體的議事規則，充分發揮公司章程在公司治理中的作用，保障非國有資本股東在公司治理中的合法權益;三是協調運轉和有效制衡。明確混改企業高管人員要實現“去官員化、薪酬市場化、職業化”，建立與市場緊密掛鉤的董事會市場化聘任機制，董事會履行監督與考核職責，經理層負責企業的實際經營管理，實行管理權與監督權的分開。對于國企混改后，國有股權占比低于50%的，建議借鑒淡馬錫對其所控股子公司的治理模式，即僅派出董事參與決策但不干涉企業的具體經營運作;四是推行配套制度創新。考慮公司長遠和可持續發展，建立長中短期組合的激勵機制，探索開展員工持股、股票期權、虛擬股權、項目跟投等長期激勵的同時，注重短期激勵創新，如市場化薪酬績效、超額利潤分享和專項現金獎勵等。

3.6 ?完善混改保障機制，健全改革容錯試錯機制

推動國資監管部門從“管人、管事、管資產”向“管資本”轉變，一是建立具體的免責機制或負面清單，鼓勵企業家對法律法規、政策文件未規定和未禁止事項大膽創新改革。二是建立健全容錯糾錯機制，按照“三個區分開來”的指導原則，寬容混改企業或國企管理層在突破混改難點時因缺乏經驗而出現的失誤錯誤，通過容錯糾錯增強改革創新動力。