中國出口信用保險面臨的WTO補貼風險及防范

黨雪　羅穎

摘 要：在逆全球化浪潮中，中國出口信用保險頻繁受到以《SCM協定》和《中國入世議定書》為主的WTO規則約束。同時囿于中國出口信用保險公司存在的經營策略及WTO規則本身存在的問題，中國出口信用保險極易引發禁止性補貼、可訴補貼以及反補貼調查等WTO補貼風險。鑒于此，通過剖析WTO規制體系中相關規則，提出在防范各類補貼風險時，要根據其背后引發原因，從政府和中信保企業兩個層面進行應對。

關鍵詞：出口信用保險;WTO規則;補貼風險;《SCM協定》

作為支持對外經貿合作的重要制度，出口信用保險制度一般由政府或有政府背景的機構執行。中國出口信用保險公司（簡稱“中信保”）是當前中國唯一經辦政策性保險業務的金融機構，扮演著為企業海外投資、貨物出口、項目承包等方面提供保險保障的重要角色。進入2018年以后，逆全球化趨勢逐漸顯著。經濟層面上，一些區域性貿易規則逐漸出現，不斷分割WTO所倡導的多邊貿易體系。以美國為代表的一些國家高舉貿易保護主義“大棒”，通過加增關稅、反補貼調查等方式不斷提升進駐門檻。政治層面上，部分國家民粹主義復興，主張“本國人買本國貨” “拿回工作”等本土保護主義。這種形勢下，中國企業出口信用保險需求激增。據中信保官網數據顯示，2020年1-6月，中信保服務海外企業數量達12.6多萬家，同比增加21.1%;承保金額為3246.1億美元，同比上漲5.9%。然而，美國、歐盟等國家或地區出于各種目的，紛紛指責中國中信保對企業的補貼違反了WTO相關規定，并據此提高關稅或采取貿易制裁手段。在此背景下，中國外貿企業及中信保面臨著較大的生存困境。

一、WTO體系中涉及中國出口信用保險的規則及分析

（一）涉及條款規則

如表1所示，WTO規制體系中，同中國出口信用保險相關的規則主要有《關稅及貿易總協定》項下的《SCM協定》以及《中國入世議定書》（以下簡稱議定書）。前者屬于WTO下的一般規制，明確規定了WTO補貼構成要件。若中信保提供的服務滿足這些要件，并符合一些指定專項性條件，則會被判定為禁止性補貼或者可追溯補貼范疇，進而觸發《SCM協定》的其他義務。后者則是針對中國所制定的特殊規制，即中國需要承擔的超WTO義務。

（二）主要補貼規則分析

1.禁止性補貼規則。按照《SCM協定》，如果某項政府措施同時符合第1.1條、第1.2條及第3.1條規則內容，且不是農業補貼，則屬于禁止性補貼。具體包括以出口實績為條件，刺激對外的出口補貼，以及加快進口國產化，限制進口發展境內產業的進口替代補貼。中國出口信用保險的主要目的是促進出口加強外貿業務，本身就極易被認定屬于出口補貼范疇，進而構成禁止性補貼。另外，《SCM協定》附件一還明確列出了十一項滿足出口補貼的政府措施。如果中國出口信用保險業務與附件一項下的補貼行為匹配，則無須重復證明構成出口補貼。

2.補貼專向性規則。從《SCM協定》第1.2條規則內容來看，若補貼措施具有專向性，則執行禁止性補貼規則，或受可訴補貼與反補貼措施相關規則約束。另外，《SCM協定》第2條涉及三項專向性補貼，一是禁止性補貼，指已經作出明確規定的專項性補貼。構成禁止性補貼的出口信用保險直接具備專向性，無須再行證明。二是產業專向性補貼，指提供給指定產業中部分企業的補貼。三是地域專向性補貼，指提供給特定區域內某些企業的補貼。對于中信保而言，其成立目標并非商業盈利，更多是注重配合國家外貿政策及產業規劃，本身就具有明確的政策導向與產業指向。因此，中信保提供的保險服務大概率符合專向性要求。

3.可訴補貼規則。可訴補貼可在限定條件內實行，但是當危害到其他WTO成員方產業，且被認定為具有專向性時，可能會收到被影響成員方提出的申訴。如果申訴方能夠證明其WTO規則下的權益受到別國補貼影響，則可采取針對性的反補貼措施。考慮到構成要件的證明難度，相較于禁止性補貼規則，可訴補貼規則程序實施的時限更長。鑒于中信保提供的保險服務大概率構成專向性，若在實際運行中再滿足可控訴性，則有關措施存在極有可能被劃入可訴補貼范疇，進而被其他國家采取相應針對性措施。

4.特殊規制。中國參加WTO時簽訂了《中國入世議定書》，其中規定的反補貼協議規則明確要求中國出口信用保險承擔額外的WTO義務。在《議定書》10.2條中，規定如果出現“國有企業是補貼的主要使用者”或“國有企業接受了不成比例的大量補貼”這兩種情況，可直接認定事實專項性存在;第15（b）條則針對規定針對中國雙反調查的價格可比性方法進行了特別規定。同單一的《SCM協定》相比，兩項規定均放寬了適用條件，在一定程度上為其他成員方對中國實行反補貼調查提供了便利。

二、中國出口信用保險面臨的WTO補貼風險

（一）中信保經營不規范引發禁止性補貼風險

中國國務院制定的中信保經營策略為“商業化運作，獨立核算，保本運行”。這項策略的制定初衷是為了規避構成《SCM協定》中的禁止性補貼條件。然而，中信保實際運行操作中，在這一方面的執行效果不太理想。中信保使用獨立非商業經營模式，容易造成價格壟斷現象，這一點在收益低且周期長的出口信用保險業務中體現尤為明顯。逆全球化背景下，企業對中信保的承保需求更加強烈，所需的承保金額也更高。這就使得個別出口信用保險的費用較多，中信保業務覆蓋面隨之縮小，運營成本的浮動空間降低，甚至出現虧本經營，進而落入《SCM協定》附件一（j）項范疇。另外，資本金來源也會影響中信保經營狀況，中信保資金來源主要由國家財政部門進行安排，資本金規模較小，增補機制不科學。在這種情況下，中信保會傾向于做風險小的業務。業務范圍以及保險規模的受限會在一定程度上增加運營成本，縮減保費收入。一旦中信保在中長期階段出現保費收入低于運營成本，其提供的保險業務便會滿足《SCM協定》附件一（j）項內容要求，就會引發禁止性補貼風險。

（二）WTO規則漏洞引發可訴補貼風險

盡管WTO距離創立至今已經有26年的時間，但由于涉及國家、事項眾多，其規則制定并不十分完善。部分國家會出于自身利益考慮，抓住WTO規則漏洞，對中信保提起訴訟。具體表現為成員方會將爭議措施定義為可訴補貼，并據此發起惡意反補貼調查。之所以發生這一現象，一方面是由于WTO爭端解決時間較長，爭端的解決要經歷磋商、調解和調停、成立專家小組、上訴審議、裁決等多個程序，往往需要歷時幾年才能徹底敲定。中信保要想獲得授權并發起經濟反制，必須同時滿足對方爭議措施和WTO協定存在差異且對方拒絕執行裁決兩個條件。另一方面，WTO救濟不可回溯，即使中信保最終獲勝，也難以獲得有效追溯后的補償。違約國僅需終止不恰當行為，就不用擔負其他不利后果。在WTO規則這一漏洞下，中信保很難為本國企業提供充分救濟，而對方國卻可在不承擔任何后果的情況下，“攻擊”中國企業并從其中獲得大量不合理利益。

（三）額外WTO義務引發反補貼調查風險

按照《議定書》第10.2條款對中國額外WTO義務的規定，中信保提供給國有企業的業務很有可能會被直接判定為具有專向性，甚至劃入可訴補貼范疇，遭受反補貼調查。逆全球化浪潮下，部分國家（如印、美）同中國之間地緣政治矛盾突出，并逐漸轉變為國際貿易方面的矛盾。這些國家通過該條款質疑中信保業務，由此放大WTO補貼風險。除此之外，第10.2條款還容易讓政府與國有企業計算補貼時陷入邏輯循環困境。從補貼主體來看，受益人是由企業與股東共同組成的團體。當政府給國有企業提供補貼時，受益人由國有企業與股東身份的政府共同組成。可以發現，政府兼具補貼提供者與補貼受益人雙重身份。這一循環邏輯使補貼利益數額難以計算。事實上，WTO反補貼規則對于補貼受益人并不做特別限制，多數WTO成員方在國有企業反補貼調查問題上均規避了這一規則。但《議定書》針對中國設置的額外WTO義務卻使得中信保及其服務企業不得不面對這一問題。

三、防范措施

（一）政府層面

1.出臺出口信用保險單行法。根據發達國家的國際慣例，承擔出口信用保險的機構不受《保險法》制約，但是相關業務受國際法約束。因此，國外一般通過單獨立法使相應業務獲取法律保護和規范。如加拿大通過國家法律固定出口發展公司經營模式，給予市場運營和持續盈利制度保障，輔助公司獲取盈利并擺脫國家補貼，降低構成補貼的風險。中國應基于《對外貿易法》第53條出臺出口信用保險單行法，明確中信保的定位、性質、義務、資本構成和外部監督等多項內容。信用保險單行法需要規范出口信用保險的稅收優惠政策，完善對應風險基金的財政資金補充機制。這樣一來，即使其他成員方利用WTO規則漏洞，中國也可通過單行法降低不當利益損失，減小惡意破壞出現的概率及效果。

2.完善政府資本金扶持機制。根據WTO規制來看，WTO允許政府給已經出現虧損經營的出口信用企業提供補償金，但是要求被扶持企業可以逐漸實現自負盈虧。對此，中國政府應持續完善當前資本金扶持機制。一方面，及時注資出口信用保險風險基金。為規避中信保因經營虧損而構成《SCM協定》附件一（j）項要件，財務部門可搭建和健全出口信用保險風險基金配套的補償機制。這一過程中，需構建配套資本金，注入與完善增資擴股制度，定期審查風險基金運行情況，并輔以及時補充特殊情況的風險基金機制。政府應按照企業出口規模、國家投入預算等多層次影響因素，全方位審視并最終確定補充金額，在恰當的時機注入指定基金，達到補充中信保資本金的目的。另一方面，出臺對應稅收優惠。政府應有效落實國際有關出口信用保險的稅收優惠政策，提高中信保的盈利能力與積累資本能力，幫助中信保逐漸擺脫政府注資的規制。

3.簽訂自由貿易協定（FTA）。當前，WTO自由化談判進展緩慢，多哈回合停滯不前，致使中國難以通過申請修改《決議書》規則消除不公正待遇。盡管暫時無法從WTO層面修正規則，但全球范圍內的FTA談判進展良好。應對額外WTO義務引發的反補貼調查風險，中國可通過增加FTA訂立數量、升級原有FTA談判等方式，降低額外WTO義務引發反補貼調查風險。事實上，在最新簽訂的中國-格魯吉亞FTA、中國-韓國FTA協定中，均做出了針對性的排除規定。然而，現階段中國尚未提及可能對反補貼調查造成影響的替代做法，對每個國家的談判策略也不同，導致不同FTA安排的權利義務及規則內容相差較大。對此，中國可以借鑒美國的統一談判規則范式，針對反補貼調查設計規則范式的流程和內容，以此提高談判效率，降低反補貼調查風險。

4.積極參與WTO爭端機制改革。短期來看，中國同美國、日本、韓國以及歐盟等經濟體短期內在部分領域上的爭議無可避免。這一點從中國華為5G全球布局遭遇到的重重困境就不難看出。對于難以借助FTA談判路徑規避補貼風險的WTO成員方，中國應抓住WTO改革機會，積極參與新規則的制定。一方面，探求更加行之有效的WTO爭端解決機制，以此應對歐盟、美國等WTO成員方濫用WTO規制對華實施反傾銷的行為。另一方面，針對引發WTO補貼爭端的兩大根源（時間長與不可回溯）提出修改建議，以求完善WTO補貼規則存在的機制缺陷。

（二）中信保企業層面

1.優化中信保資本金來源，充分整合資源。中信保資本金來源如果直接來自財政部門撥款，很容易構成禁止性補貼。針對于此，中信保對其資本金渠道進行優化。在短期內，中信保可接受中國投資有限公司的注資，緩解財政注資壓力。從長期來看，中信保可考慮直接歸至中國投資有限公司名下。一方面，中國投資有限公司的資本主要來源于外匯儲備，可以靈活地為中信保補充資本金，避免中信保因開展業務陷入資本金緊張的局面。另一方面，中國投資有限公司收購中信保不會影響到其國企身份，有助于中信保運行中長期的弱政策保險業務。一旦收購達成，中信保可充分使用中國投資有限公司的研究成果，避免重復建設，優化中信保業務資源配置。

2.堅持保本經營策略，避免構成禁止性補貼。按照《SCM協定》，如果中信保虧本經營，其名下相關業務會直接構成禁止性補貼。因此，中信保需堅持保本經營策略，不斷創新自身經營模式。這一方面，可借鑒意大利外貿保險服務公司和加拿大出口發展公司的分賬經營模式。即分設政策與商業兩個賬戶，各賬戶自負盈虧。這種經營方式能夠在不改變國有性質的情況下更好地應用市場化經營手段，其原理是通過商業性質淡化政策性質，從而有效規避《SCM協定》義務的目的。另外，中信保還可將開拓商業業務作為切入點，把商業賬戶盈余用于增補政策賬戶基金，擴大業務范圍，提高保費收入，逐漸扭虧為盈。

3.加強事前調查，優化服務對象選擇。按照《SCM協定》附件一（j）項規定，如果中信保提供的保險或補貼服務無法彌補被補貼企業的長期經營虧損，那么將構成禁止性補貼。針對于此，中信保企業可從客戶選擇上入手，不斷優化客戶整體水平，降低自身違反WTO規則的可能性。一方面，在發放補貼之前做好市場調查工作，對于存在資不抵債、產能過剩等嚴重經營問題的企業可酌情不予批準其保險申請。在確保風險可控的前提下，采用更加靈活的承保條件限制，避免自身陷入WTO補貼風險之中。另一方面，發揮中信保國別研究和資信評估優勢，構建多層次風險評估體系。在此基礎上，重點研究被保企業所在地、所屬行業、主營業務市場，結合《SCM協定》具體內容與主營業務所在國當地政策，考評是否提供保險或補貼服務。

參考文獻：

[1]陳利馥，張媛媛.中國外貿企業投保出口信用保險面臨的問題及改善途徑[J].對外經貿實務，2016（11）：82-84.

[2]李琪.美國農業保險補貼規避WTO規則對中國的啟示[J].對外經貿實務，2019（4）：42-45.

[3]丁寶根，許一涌，彭永樟.逆全球化背景下中國通信企業境外直接投資風險及應對[J].對外經貿實務，2019（6）：74-77.

[4]中國金融新聞網.商務部、中國出口信用保險公司聯合印發《關于做好2020年短期出口信用保險相關工作全力支持外貿企業應對新冠肺炎疫情影響的通知》[EB/OL].https：//www.financialnews.com.cn/bx/jg/202002/t20200222_180733.html[2020-02-22]

[5]新華網.《中國出口信用保險公司政策性職能履行評估報告》發布[EB/OL].http：//www.xinhuanet.com/money/2019-10/24/c_1125 145287.htm[2019-10-24].