應加快優化交通投融資政策　精準保障“新一輪”基建需要

毛科俊

本次新冠肺炎疫情對我國經濟社會發展造成一定的負面影響，基礎設施特別是新型基礎設施建設是“六穩”工作的重要抓手，近期黨中央、國務院多次對傳統和新型基礎設施統籌發展、加快新型基礎設施建設等進行部署安排，受到各級政府重視和社會廣泛關注?？傮w上看，本次疫情中我國交通運輸體系有力保障了應急救援、生產生活必須等物資調配，但也暴露出一體化銜接不暢，功能性、服務性設施短板等中長期問題，以及與新型基礎設施融合不足、應急狀態下交通系統韌性有待提升等新問題。交通運輸領域是基礎設施投資的重要領域，也是新型基礎設施的重要應用場景，應抓住“新一輪”基礎設施建設的機遇，加快轉變以傳統基建項目為重點、以政府（或地方政府融資平臺、央企）為主體、以銀行貸款為主要融資手段的發展方式，構建與交通運輸一體化、智能化、融合化發展相適應的投融資政策和制度，精準保障“新一輪”基礎設施建設發展。

一、與改革開放以來交通運輸發展的階段性特征相適應，投融資政策有力保障了傳統交通基建發展

改革開放以來，為盡快消除交通基礎設施對經濟發展的瓶頸制約，我國確立了交通優先的發展導向，國家加大對交通基礎設施建設的要素配置，特別是經過“十五”“十一五”“十二五”“十三五”四個五年持續大規模的投資，交通基礎設施建設取得了歷史性偉大成就，在實踐中形成了符合我國國情和發展實際的交通投融資政策體系，對加快交通運輸發展發揮了至關重要的作用。一是充分發揮地方各級政府積極性，以政府為主導，堅持效率優先、兼顧公平，高強度、持續性推動交通基礎設施建設;二是以市場化改革為主線，配套收費、價格等政策，逐步形成“中央+地方（或融資平臺）+央企+銀行”多元化投融資主體;三是建立交通專項資金制度，形成交通運輸發展穩定的資金來源，發揮了“蓄水池”功能。40年來，我國發揮集中力量辦大事的制度優勢，以地方政府和國有企業（或政府融資平臺）為主體，高效率地整體提升我國各種交通方式發展水平，建立起具有超大規模優勢的交通基礎設施網絡。

二、我國交通運輸步入一體化、智能化、融合化的發展階段，需要優化調整交通投融資政策加以保障

交通投融資政策要適應交通運輸發展階段特征要求。去年9月中共中央國務院印發的《交通強國建設綱要》，描繪了新時代交通運輸事業發展的藍圖，提出建設交通強國和實現交通運輸現代化，要加快轉變交通運輸發展方式，由以建設為主向建設、服務和技術裝備協調發展轉變，由各方式獨自發展向一體聯動發展轉變，需要得到組織優化、服務創新和融合發展等軟性設施的有力支撐。

我國交通運輸發展階段與美國經歷有類似之處。上世紀50年代開始，通過約40年時間，以州際公路基本建成為標志，美國總體完成交通基礎設施大建設發展階段。1991年，美國國會通過了地表運輸聯運及效率法案（簡稱冰茶法案），推動美國交通運輸發展政策深度調整，聯邦政府關注點由基礎設施建設轉向設施管養、多方式一體銜接、交通安全、城市交通擁堵治理等，并同步優化公路信托基金使用等投資政策。當前，我國交通設施能力制約已總體消除，但在增強移動性、提高可及性等方面，還存在設施不銜接、全程服務不足、系統韌性不強等功能性、服務性結構性短板，這些都需要調整交通財政資金加以保障。

未來傳統交通基建投資效益下降，且資金籌措難度加大?；A設施投資存在最優規模，近年來傳統交通設施出現短期需求不足、投資效益下降等現象，資金等資源如果過多地向傳統領域傾斜，會對其他領域發展造成“擠占”，不利于我國基礎設施體系整體效能提升。同時，汽車消費疲軟背景下車輛購置稅增長乏力，在嚴格防范地方政府債務下，交通專項債的規模難以大幅增長且使用條件限制較多，特別是為保障生產生活恢復以及交通運輸業平穩健康發展，疫情期間國家實行港建費、民航發展基金、收費公路通行費等免征（收）政策，交通專項資金難以保障傳統交通基建的高強度投資。

三、交通運輸領域是傳統與新型基礎設施融合發展的重要場景，具有廣闊的應用空間，需要優化調整投融資政策積極推動

以5G、人工智能、工業互聯網、物聯網等為標志的新型基礎設施，是優化經濟結構和支撐高質量發展的新型供給，將深刻改變生產生活、消費和流通方式。在當前疫情對經濟發展造成一定負面影響的情況下，對通過以新型基礎設施建設為抓手來激發新發展動力和拉動經濟增長寄予極大的希望。

新型基礎設施通過與應用場景結合，才能發揮最大效益。與交通等傳統基礎設施相比，新型基礎設施往往投資規模較小，直接效益不明顯，同時又具有更新換代快的特征，比如從4G到5G推廣應用僅用6年左右的時間，存在投資成本尚未收回又要再投資的風險。但新型基礎設施間接拉動作用明顯，需要與廣泛的應用場景相結合，推動上下游產業協同聯動，才能實現最大價值。

交通運輸領域是傳統與新型基礎設施融合發展的重要場景。交通運輸與大數據、云技術、人工智能、工業互聯網等結合日益密切，新業態、新模式不斷涌現，提升了運行效率和服務品質，也促進新動力和新產業培育發展。比如，依托大數據、人工智能等技術建立的出行服務平臺，不斷提升出行服務體驗;采用工業互聯網技術打造云平臺，嵌入物流、金融等功能，促進產供銷精確匹配。但同時應該看到，交通運輸與新型基礎設施融合深度和層次不夠，多為單點、局部結合，設施設備智能化升級、運行管理模式智能化重塑、服務業態智能化再造等還有很大的提升空間和發展潛力。

以智能化升級為重點的交通運輸與新型基礎設施融合發展，多聚焦在軟性設施領域，往往由市場主導，技術路線、商業模式、投資回報方式不明確，具有較大的不確定性和風險。與傳統交通基建由政府主導投資和融資不同，交通運輸與新型基礎設施應充分發揮市場作用，除了具有公益性平臺或設施外，政府應加強跨領域跨部門綜合統籌，推動體制改革和政策協同，破除體制障礙和行政壁壘，促進傳統與新型基礎設施協同發展，激發市場參與活力。

四、有關建議

“十四五”及更長的一段時期，交通運輸精準補短板、設施升級改造和管護、一體化運輸、智能化升級、新模式業態發展、跨域跨業融合以及治理能力建設等任務仍十分繁重，仍需要保持一定的投資規模。資金是重要的要素保障，也是關鍵制約之一，應加快構建與交通高質量發展相適應的投融資政策體系，有效保障任務實施。

一是適時調整財政資金使用方式。綜合全生命周期協同、一體化服務等軟性設施以及與新型基礎設施融合發展等要求，結合未來交通任務具有“點小面廣”、難以通過實體工作量考核等特征，適時調整財政資金使用方式和使用重點，有序推進交通運輸領域各類專項資金整合，探索建立以目標和功能考核為導向的投資動態調整機制，進一步提高資金使用效益。

二是分類精準制定投資政策。傳統交通基建具有投資大、沉沒成本高、投資回收期長等特點，雖然已有不少項目由社會資本參與投資建設和運營，但總體上仍由政府和國有企業主導，但未來交通任務偏重于軟性組織或服務，則需要更好發揮市場配置資源的作用。應根據公益性、準公益性、經營性等項目屬性，精準制定投資政策，提升投資效率。對基礎性平臺、公益性設施建設和管養等，具有明顯的公共產品屬性，應采用以政府投資為主的方式;對服務組織優化、模式業態創新、融合聯動開發以及應急服務保障等，政府應通過政策環境營造和必要的資金引導，鼓勵包括民間企業在內的各類社會主體公平投資建設和運營。

三是適時研究車輛購置稅支出使用政策。車輛購置稅是交通建設領域規模最大的穩定中央財政資金來源。從有利于更好發揮其引導和調控能力，推進方式間區域間協調發展，彌補地方政府支出壓力等角度，適時開展車輛購置稅在交通運輸領域支出范圍研究，加大對一體銜接、智能化升級、治理能力等軟性設施支持力度，同時結合交通運輸領域財政事權與支出責任劃分要求，細化深化研究中央和地方支出分配比例，增強地方使用的靈活性。

四是更好發揮金融市場作用。未來交通任務面臨的投融資需求差異性越來越大，投資主體越來越多元，投融資模式越來越復雜，發揮金融市場作用，將更為有效。比如在部分區域、部分領域推動資產證券化（ABS）、基礎設施不動產信托基金（REITs）等金融工具創新，不僅有利于盤活存量資產、提高資產利用效率，也有利于降低地方政府隱性債務。再如，在推進服務組織創新、智能化平臺建設以及與新型基礎設施融合下新業態、新模式發展中，企業的核心價值往往體現在專利、標準等輕資產上，則需要通過金融市場開展融資模式創新。

五是加強與深化改革的頂層設計銜接。當前，交通投融資領域存在的債務風險以及投資效益低、融合模式單一、投資與需求結構性脫節、資金期限長短期錯配等突出問題，通過交通運輸領域自身往往難以有效防范和解決。應按照中央全面深化改革，提高治理能力和治理體系現代化的總體部署，結合交通運輸發展階段和行業特點，將交通投融資政策需求與財稅、預算、投資改革以及宏觀調控體系健全相銜接相匹配，積極穩妥推進，增強政策的精準性、實操性。

（作者單位：國家發展改革委運輸所）