城市建設投融資的國際經驗及啟示

吳有紅　馬莉

面向“十四五”乃至更長時期，我國城市建設投融資需求依然十分龐大，而投融資領域體制性、結構性問題還比較突出，尤其是地方政府債務風險防范、政府融資平臺轉型等方面的挑戰日益嚴峻。美國、英國、日本、新加坡等國家在城鎮化進程中開展城市建設融資的做法和經驗，為我國建立健全適應未來城市發展需要的建設投融資機制提供了重要參考。

一、美國：以市政債券為主、多種融資方式并存

（一）市政債券是美國城市建設的主要融資工具

美國城市建設投入的資金來源，除聯邦政府和地方政府公共財政支出外，主要借助發達的資本市場，在有力的市場約束條件下發行市政債券進行融資。歷經兩百年的發展歷程，美國已擁有全球發行規模最大、運作最為規范的市政債券市場，并與美國國債、抵押支持債券、公司債券、資產支持債券、聯邦機構證券等共同構成美國完善的債券市場體系。

2019年美國共發行市政債券4260億美元，尚未到期的市政債券超過100萬只，市值達38540億美元，占全美存量債券市值規模的8.54%。按債券性質，美國市政債券一般分為一般責任債券和收入債券。其中，一般責任債券以地方政府的聲譽和信用作為擔保，以稅收為償還來源;收入債券則以項目運營收入作為償債來源。發行收入債券的主體除地方政府外，還包括地方政府代理或授權機構。從性質上看，這些市政企業兼具公益性和經營性，一方面，市政企業在一定程度上體現政府提供公共服務的意圖，另一方面，經營對象是有償使用的公用事業，債券本息的償還來源不是財政收入而是項目自身收益，這一點較接近一般的企業債券。根據SIFMA的統計數據，2019年美國發行的市政債中收入債券占57.8%，一般責任債占37.7%。從2019年新發行市政債券的行業領域看，教育、交通、公用事業（Utilities）三大領域占54.2%。從期限看，美國市政債券平均期限較長，2019年新發行市政債券的平均期限達到18.2年。市政債券較好滿足了美國城市基礎設施對長期資金的需求，也體現了城市建設融資的代際公平理念。

（二）其他多元化融資方式

為了滿足美國地方城市建設融資需求，美國地方政府還采用稅收增量融資（TIF）、循環貸款基金等其他多元化融資方式。

稅收增量融資（TIF）。TIF是一種適用于城市更新、基礎設施建設及其他社區改進項目的公共融資方式。其基本邏輯是地方政府的城市建設投資能夠改善城市環境，從而提升城市房產價值并吸引更多私人投資，進而產生更多的財產稅和新的商業稅收，繼而反哺初始的城市公共投資。基本思路是圍繞城市建設項目劃定一定范圍的TIF區（存續期限與TIF項目期限一致），并設立該區的管理機構和發展基金。在設立TIF區后，既有稅基被凍結（仍歸原征稅機構所有），在此基礎上新增稅收歸屬于TIF區管理局，并納入發展基金轉款專用，用于支持城市建設開發和項目融資;TIF區一般通過發行稅收增量支持債券先行融資，再用回收的增量稅收償還債券本息。若采用PPP模式，由合作的私人資本先行投資建設，之后隨著項目進展以回收的增量稅收按期支付對價。

循環基金（Revolving Funds）。循環基金是州政府設立的旨在向地方政府提供低息貸款的資金池，地方政府還款后的資金仍回到資金池中。循環基金的資金來源主要是聯邦政府撥款、州財政收入、債券或股票投資收益等，其宗旨是通過低息貸款方式為地方建設提供融資支持。為滿足規模龐大的貸款需求、確保基金的可持續性，大多數循環基金都選擇將原始資金杠桿化，通過發行債券補充基金。

以田納西河流域管理局為代表的政府性機構融資。美國政府性機構是由政府擁有或控制，旨在執行公共政策和提供公共服務的法人機構，類似于我國地方融資平臺。美國采用立法先行的方式，為規范政府性機構的治理機構、預算約束、信息披露、問責機制構建了較完善的法律體系，其中，1945年頒布的《政府性機構控制法》為政府性機構的運行和管理提供了法律框架。典型代表是田納西河流域管理局（TVA）。

二、英國：PFI成為吸引私人投資的重要方式

英國在1980年以前，城市供水、能源、電信、交通運輸等領域的基礎設施主要由政府投資建設和運營，在上世紀80年代，采用私有化方式將其中有穩定現金流的經濟基礎設施項目推向市場。上世紀90年代以來，英國政府在難以向使用者收費的社會基礎設施領域大力推廣私人融資計劃（PFI）模式。政府與私營供應商簽訂長期合同，私營部門提供基礎設施的設計、建筑、融資、操作和維護等“一站式”服務，政府按績效付費，以保證服務質量。英國政府還要求，各地在開發公共項目時，必須首先考慮利用私人和社會資本的可能性，并將學校、醫院、城市交通、垃圾處理、政府信息系統、司法和監獄等陸續納入PFI范圍。

英國在推進PFI過程中暴露出一些局限性，如私人部門過度融資、忽視社會成本、監督不足等。以英國倫敦地鐵為例，其引入私人部門的做法以失敗告終，重要原因之一是缺乏良好的外部監督機制。英國交通部為項目聯合體的外部債務融資提供擔保，但缺乏風險管控的必要手段，僅依賴于倫敦交通局和倫敦地鐵公司的間接監控，而倫敦交通局和倫敦地鐵公司同樣沒有全面掌握項目成本和運營的相關數據和信息，這導致英國交通部的外部監管很難落實到位。針對PFI存在的局限性，從2013年開始，英國政府推出第二代私人融資計劃（PF2），主張政府以少量參股方式主動參與PPP 項目的建設、運營、管理，并要求將項目的融資限額從之前的90%降到80%，以抑制私人部門的過度投機行為。

三、日本：公團在日本城市建設中發揮了巨大作用

二戰后的日本重建時期，日本的特殊法人在國家基本建設、政策性金融，以及其他眾多的公益性事業領域發揮了重大的作用。日本特殊法人是根據特別的法律設立的法人，政府依法賦予其某項公共事務，在運營方面根據企業式方式進行管理和運作。公團是日本特殊法人的主要形態之一，與我國業務范圍主要集中于基礎設施領域的地方融資平臺公司較為類似。

從某種意義看，日本公團是特定歷史背景下的產物。在戰后日本經濟恢復和高速增長時期，日本民營企業還不夠壯大，僅依靠它們的力量還不能修建高速公路、機場等基礎設施。根據這一情況，日本政府制定了特別法律，并在這些特別法律的基礎上設立了專門負責大型基本建設的公團，政府對它們給予扶持和資助。這些公團主要分布于石油開發、道路建設、機場建設、住宅市政等領域。在公團成立后的數十年來，它們很好地履行了歷史使命。以道路公團為例，其職責主要有三方面：第一，具體負責高速公路的建設。主要包括施工計劃的制定、組織工程發包、組建審標委員會、施工合同的簽訂與變更、施工監理、工程費的支付等相關事宜;第二，負責通車交付使用公路的常規維修、改造，以及災害后的道路修復工作;第三，承擔與高速公路相關的輔助設施的建設與管理，具體包括長途汽車站、收費停車場、高速公路服務區內基礎設施等。

自成立以來，日本公團為戰后日本基礎設施的建設和完善做出了重大貢獻。伴隨著公團歷史使命的基本完成，公團運作中長期隱藏的問題和弊端開始浮現出來，日本社會各界要求包括公團在內的特殊法人進行改革的呼聲日漸高漲。2001年12月，日本政府公布《特殊法人等整理合理化計劃》，開始采用撤銷、整合、民營化、轉為獨立行政法人等方式對特殊法人實施改革。

此外，為應對經濟低迷、財政狀況惡化、人口減少、老齡化現象加劇、公共設施老化、設施更新費用增加等問題，日本借鑒英國PFI理念，在國內推行PPP模式，通過引入社會資本緩解其財政壓力，力圖改變依賴一般財源及公債的體制。根據日本PFI Promotion Office的統計數據，截至2016年3月，日本已落地PFI項目527個，其中教育與文化項目的數量最多，共計182個，占當年PFI項目總存量的34.5%，是日本推行PFI的重點領域;其次是健康與環境（醫療設施、廢棄物處理設施、殯葬設施等），占16.9%。這反映出日本發展PFI的現實背景，即經濟基礎設施發展水平較高，投資需求減弱，而對教育設施、養老設施等需求不斷增長。

四、新加坡：以國家儲備金制度為基礎的政府統籌支持模式

考慮到國土面積狹小、人口密度高、土地資源稀缺、人口老齡化等基本國情，新加坡政府一貫奉行不依賴外債、鼓勵國民自力更生、增加國家儲備的方針。歷經幾十年，新加坡政府已經積累了大量的國家儲備金，成為重點項目建設和公共事業發展的重要資金來源。新加坡國家儲備金來源主要包括：公積金，新加坡于1955年通過法律設立了強制公積金制度，公積金會員除經批準動用部分公積金購買住房、支付子女教育費用等用途外，其余公積金掌握在政府手中;財政盈余。新加坡政府推行盈余財政，政府每年節約的財政預算資金按規定要轉入國家儲備金;土地出讓收入，新加坡土地管理局代表國家管理全部國土資源，重點對占國土面積85%以上的國有土地進行分類管理，實行土地的“二次出讓”模式。“一次出讓”是指土地管理局根據土地利用規劃確定的不同用途土地，以象征性價格出讓給不同法定機構獲得土地使用權的法定機構，代表政府向企業、社團和私人出讓土地，出讓方式包括出售（10年以上）和租賃（10年以內）。土地出讓金不能被政府部門和法定機構直接支配使用，必須轉入國家儲備金。

國家儲備金主要由新加坡金融管理局、新加坡政府投資公司及淡馬錫控股三家機構管理，新加坡財政部每年可從三家公司的長期凈投資回報中，按一定比例（可高達50%）提取收入，用于補充當年財政開支。根據2018年政府財政收支平衡數據，政府的國家儲備凈投資回報貢獻達到158億5千萬新元，是政府收入的最大來源。新加坡政府集中的大量國家儲備金主要用于基礎設施建設、住宅（組屋）建設、海外投資等方面。

除建立國家儲備金制度外，新加坡還注重引入私人資本參與城市建設，力求形成政府與市場的長期合作關系。例如，環境部將垃圾收集服務進行了私有化，各個區域的垃圾收集權面向有資格的私營垃圾收集公司公開招標。2004年，新加坡財政部正式將PPP模式作為最佳采購框架下的專門采購方式，先后實施了新加坡體育城、工藝體育西區學院、貿易交換網和下一代國家寬帶網絡等多個PPP項目。

五、城市建設投融資國際實踐對我國的啟示

美國、英國、日本、新加坡等國家在城鎮化進程中開展城市建設融資的做法和經驗，為我國推動新型城鎮化建設、健全城市建設投融資機制提供了有益啟示。

（一）構建城市建設投融資機制應立足國情

通過國際比較可以看出，由于政治經濟體制、法律制度、金融體系等國情不同，全球范圍內城市建設融資沒有統一、普適性模式。比如，美國基于發達的債券市場，通過發行市政債券融資成為城市建設主流融資模式，而在歐洲國家，市政債券發行量較小。日本除了一定規模的債券融資量外，銀行信貸在城市建設融資中發揮著重要作用。隨著城鎮化進程的推進，城市建設投融資機制也會隨之動態變化。這從日本、新加坡等國家城市建設投融資模式的變遷可以看出。進入2000年，日本城鎮化率約80%左右，大規模開展城市基礎設施建設的階段接近尾聲，在此背景下日本對存續幾十年的特殊法人制度進行改革，積極引入私人資本參與城市建設。2000年以來，新加坡城市建設領域私營企業參與度明顯提升。上述實踐給我們的重要啟示是，不宜簡單效仿和照搬單個國家的做法，而應根據我國的經濟社會發展階段、體制機制改革進展等具體情況，廣泛借鑒各國有益經驗和做法，構建適合我國國情的城市建設投融資機制。

（二）設立政府特設機構是各國較為普遍的做法

城市建設領域普遍存在一定程度的市場失靈，彌補市場失靈或由政府直接投資建設，或由特設機構代替政府履行相關職能。縱觀世界各國，盡管從形式和名稱上看，沒有政府融資平臺，但很多國家特設的政府機構（包括一些公營企業）實際上承擔了政府融資平臺的職能，與我國地方政府融資平臺的作用類似。由中央或地方政府成立特殊目的機構代替政府行使城市基礎設施領域公共工程投資建設的職能，是一種比較普遍的做法，如美國田納西河流域管理局、日本公團等。這些特設機構的共同特點是，代表政府投資建設公共工程，雖有經營性收入但并非以盈利為主要目的。與由政府直接投資建設公共工程相比，特設機構搭建了政府與金融市場之間的橋梁，較好地解決了非經營性公共工程的市場化運作問題。從各國特設機構的運作機制看，特設機構雖由政府設立，但仍保持獨立的法人實體，與政府之間的責權利也比較明確。

（三）通過多種方式吸引私人資本參與城市建設

美國TIF模式、英國PFI模式、日本公團私有化改革、新加坡PPP模式等城市建設投融資模式的主要政策考慮是撬動私人資本參與城市建設。國外成功實踐給我國的重要啟示是，在推進城鎮化進程中，單靠政府力量不足以有效應對城鎮化產生的挑戰、確保城市可持續發展，需要政府部門和私人部門通力合作，促使更多私人資本參與城市建設，充分發揮私人資本的經驗、效率和創新能力。

（四）建立完備的法律和市場約束機制

各國普遍針對城市建設主流融資模式制定了相對完備的法律法規制度。美國在聯邦證券法律框架下成立市政債券規則制定委員會（MSRB），履行市政債投資者保護職能以及負責為經紀商、市政債財務顧問等金融中介建立行為準則。在聯邦層面，聯邦證券法律有反欺詐條款和信息披露要求，確保市政債的風險和特征完整、公平地向投資者披露。為避免對民營資本造成擠出，破壞市場機制，日本對公團等特殊法人特別立法。對特殊法人的管理應當有法可依。此外，各國普遍注重利用公開市場投資者“以腳投票”的市場壓力強化對地方政府的債務約束。以美國為例，盡管州政府和其他類型地方政府可以自主在資本市場上發債融資，但這并不意味著對發行主體沒有嚴格的檢查和約束，市場會借助財政紀律、投資者保護和信息披露規則，對市政債券發行主體進行獎懲。

（吳有紅，國家發展改革委投資所。馬莉，中國城市建設研究院有限公司）