廣元以工代賑新舉措的成效、問題與建議

王明姬

2020年，受新冠肺炎疫情和部分省份嚴重洪澇等自然災害影響，農村群眾就業和增收面臨較大困難，目前，多部門聚焦以工代賑，接連出臺政策擴大以工代賑范圍和規模，加大支持力度。

廣元市是集連片貧困地區、革命老區、邊遠山區和地震重災區“四區合一”的特殊困難地區，是四川省僅有的6個整體納入扶貧開發范疇的市州之一。面對鞏固拓展脫貧攻堅成果、全面推進鄉村振興的新任務，廣元創建“1234567”以工代賑工作體系，組織貧困群眾就近就地參加工程建設，既直接獲取勞務報酬，又增強發展后勁，促進農業高質高效、農村宜居宜業、農民富裕富足。

一、主要做法與成效

（一）高站位發揮“一石多鳥”多重效應

當前，“三農”工作重心已發生歷史性轉移。以工代賑政策充分體現黨和政府的為民情懷，彰顯以人民為中心的發展思想，同時也能激發群眾的內生動力和基層的責任擔當。習近平總書記多次強調，要多采用以工代賑等機制，組織動員貧困群眾參與幫扶項目實施。四川省廣元市找準政策切入點和著力點，豐富拓展以工代賑政策內涵，通過創新工作機制和擴大賑濟規模，因地制宜實施一批既與鞏固拓展脫貧攻堅成果相聯，又與鄉村振興有效銜接密切相關的農業農村基礎設施項目，重點解決了貧困地區特別是深度貧苦地區的農村基礎設施嚴重滯后的突出問題，有效疏通與貧困群眾密切相關的生產生活設施“最后一公里”障礙。同時，有力推動項目區農村群眾就近務工、收入增加、技能提升、入股分紅、穩崗就業，幫助村級集體經濟發展壯大、基礎設施建設短板補齊、特色產業發展提檔升級、基層組織凝聚能力不斷提升，促進當地更多農村勞動力參與鄉村建設、共享發展成果。

（二）高質量謀劃“1234567”工作體系

廣元市積極探索“1234567”以工代賑工作新體系，走出了一條改善農村生產生活條件、補齊“三農”短板、推進產業振興的致富之路。

圍繞1個主題。按照中央重大決策部署，廣元市圍繞“鞏固脫貧攻堅成果，有效銜接鄉村振興”這一主題深入貫徹落實習近平總書記關于實施鄉村振興戰略重要講話精神。

緊抓2條主線。緊緊抓住“農業產業基礎設施”“農村公益基礎設施”這兩條主線，謀劃未來一段時期項目儲備。

實施3項變革。大力推動以工代賑項目資產收益扶貧試點，促進“資源變資產、資金變股金、農民變股民”。

強化4項結合。在推進以工代賑工作中，注重“易地扶貧搬遷+以工代賑+產業發展+企業引領”四者有機結合、互為補充。

創新5個代賑。以酬代賑，嚴格落實勞務報酬不低于政府投入資金15%的要求;以崗代賑，依托財政涉農項目、易地扶貧搬遷和以工代賑重大項目，開發公益性崗位，優先吸納易地扶貧搬遷群眾和農村低收入家庭勞動力;以資代賑，深度推廣資產收益扶貧新模式，真正讓項目區群眾通過股權收益實現增收;以訓代賑，強化項目區群眾就業技能培訓，提升群眾增收致富能力;以購代賑，充分借力消費扶貧行動，探索在以工代賑項目區建立農產品產、供、銷對接營銷體系，實現扶貧產品變商品、農民收成變收入。

優化6項機制。一是主導產業培育機制。立足縣區實際，利用以工代賑項目支持各地高效產業基礎設施配套建設。二是勞務報酬發放機制，將勞務報酬不低于政府投入資金的15%納入以工代賑項目申報必要條件，將勞務報酬發放作為項目竣工驗收必查事項;三是入股分紅確立機制。在資產收益扶貧試點項目中必須明確項目形成的可經營性資產折股金額、分紅機制等內容。四是培訓扶志扶智機制，依托項目收益公司開展就業技能培訓，依托項目區基層黨組織開展感恩教育，進一步激發群眾內生動力。五是項目過程管控機制，嚴格落實項目審核報備制、備案制、“四個到場”等項目監管機制，確保項目推進標準規范。六是資金風險監管機制，強化審計、監察、財政等部門的監督檢查，及時跟蹤資金使用情況，最大限度發揮資金效益。

爭取7大成效。建設一項農村基礎設施，務工報酬賑濟一批貧困群眾，發展一個農業農村產業，入股分紅富裕一方百姓，崗位培訓扶智一批貧困群眾，公益崗位就業一批貧困群眾，鄉村建設美化一幅鄉村面貌。

（三）高水平建設以工代賑資產收益試點

廣元市著力深化農村資源要素改革，喚醒農村土地、林地等“沉睡的資源”，為貧困地區提供源源不斷的紅利和動力。一是資源變資本。大力實施“易地搬遷+土地增減掛鉤”，推動土地資源向資本轉化。近年來，全市累計拆舊復墾、復綠1100萬平方米，實施土地增減掛鉤指標交易8135畝，合同金額23.03億元，已到賬17.52億元。二是資金變股金。整合由財政支農及扶貧資金、以工代賑資金、易地扶貧搬遷項目結余資金、集體資產等四類資金投入形成的可經營性資產，全部量化折股為股金，股權量化到搬遷戶、安置區群眾和村集體經濟組織，參股到實施資產收益扶貧的企業、家庭農場等經濟實體，確保搬遷群眾有較為穩定的資產性收益。目前，全市兩個試點項目已成功實施。通過打造“飛地產業”，實施“飛地扶貧”，培育“飛地股民”，覆蓋群眾2300余名，人均年可分紅1300元。三是農民變股東。建立“搬遷戶+新型經營主體+集體經濟組織”利益聯結機制，鼓勵易地扶貧搬遷群眾將搬遷后有流轉價值的承包地、山林地，自愿流轉或參股專業合作社，實行“保底分紅+按股分紅”，分享村集體、企業或專合社發展紅利。全市累計流轉承包地、山林地3萬余畝，易地扶貧搬遷群眾實現直接收入1000余萬元。

（四）高標準推動以工代賑項目實施

2020年，廣元落實以工代賑項目合計12個4439萬元。其中，以工代賑示范工程四個2074萬元;以工代賑鞏固脫貧攻堅銜接鄉村振興綜合試點項目一個846萬元;以工代賑省級財政專項扶貧資金項目六個1219萬元;以工代賑省預算內項目一個300萬元。為助力以工代賑項目建設快速推進，探索形成了“4321”項目管理工作法，即項目規劃、開工、建設、竣工“四到場”，項目開工前、實施期、建成后“三公示”，督促勞務報酬、技能培訓“兩到位”，項目建設進度每月“一調度”，不斷完善工作流程。截至2021年1月底，該市2020年省級財政扶貧資金以工代賑六個項目已經建成投用，2020年以工代賑示范工程、以工代賑鞏固脫貧攻堅成果銜接鄉村振興綜合試點項目、以工代賑省預算內項目全面開工，并按照工期有序推進。此外，廣元市積極探索在統籌整合使用財政涉農資金試點工作中推廣以工代賑方式，督促各縣區、鄉鎮在工程建設中組織貧困群眾參與務工，2020年市財政涉農整合項目中有1139個項目和3.46億元資金推行以工代賑方式建設，已發放群眾勞務報酬6057萬元，占總投資的17.5%，其中貧困群眾勞務報酬2134萬元，占已發勞務報酬的35%，群眾增收效果明顯。

二、存在問題與不足

目前，各地進行的以工代賑項目實施成效顯著，農田水利等設施得到較好解決，農村生活質量明顯提高，生產條件顯著改觀，生態環境有效保護。以工代賑項目在實施中仍然存在一些問題，需引起重視并加以解決。

（一）短期效應明顯，政策銜接不強

以工代賑政策與易地扶貧搬遷、后續防止返貧監測、鄉村特色產業發展、集體經濟壯大等政策的銜接性有待提升。主要表現有三項。一是以工代賑鞏固脫貧攻堅成果的作用尚未完全發揮。雖然通過以工代賑項目部分農民實現了脫貧，但由于農村經濟結構單一，非農產業不發達，很大一部分脫貧人口收入極不穩定，靠單純務農的群眾一旦遇到自然災害、家人重病等意外事故極易返貧。二是以工代賑對農村產業發展、集體經濟壯大的輻射帶動效應不明顯。基礎設施建設與產業發展不相配套，生產效益不高，區域優勢和自然優勢沒有很好地綜合開發利用。三是以工代賑工作的透明度還有待提升。后期管護責任不到位，短期效應明顯。

（二）項目內容較窄，覆蓋面不廣

從脫貧地區實施效果看，國家規定以工代賑的建設內容對于改善基礎設施、農業生產條件、生態環境發揮了至關重要的作用。目前看，建設內容類別較窄，不能滿足脫貧地區在城鄉基礎設施銜接、社會公共事業建設、農村產業發展的需要，對促進脫貧地區農民生活改善、增收致富仍有較大局限。此外，以工代賑項目只扶持了扶貧開發工作的重點縣區，較少覆蓋非貧困地區的低收入人群，對促進農村低收入人群生活改善、增收致富仍有較大局限。

（三）資金規模不足，建設標準較低

目前，以工代賑經費短缺已成為不少地方政府實施以工代賑面臨的最大問題。農村扶貧地區大多地處偏遠，基礎設施底子薄、條件差，大額項目資金靠政府劃撥，資金來源復雜、投放鏈條長、監管難度大，鄉鎮政府的經費很難支持大規模項目，各方面的配套資金也較難落實。再加上近幾年原材料價格和人員工資大幅上漲，單位工程造價實際上高于國家以工代賑補助標準，致使項目建設難度加大，工程效果尚不理想，工程效益受到影響。因此，急需安排較大投資集中建設和開發。

（四）脫貧動力不足，致富能力欠缺

以工代賑是以政府為主導的自上而下式扶貧，對低收入群體內生動力激發不足。在低收入人群中普遍存在四種不良狀態。一是消極。坐等政府來做工作，參與以工代賑項目的積極性不夠。二是懶惰。“等、靠、要”心態明顯，對以工代賑提供的工作機會拈輕怕重、敷衍推諉。三是悲觀。有的農村低收入者受教育程度不高，從事的均為體力勞動，擔心自己沒技術沒能力，無法完成政府安排的工作。四是自卑。因貧導致的弱勢心理讓個別低收入者不愿與人交往，害怕被人看不起，人際溝通嚴重受損，也影響其工作表現。

三、對策建議

建立健全以工代賑鞏固脫貧攻堅成果銜接鄉村振興長效機制，充分尊重農民群眾主體地位，進一步拓展建設領域、拓寬賑濟方式、拓展政策內涵、創新工作機制，在更大范圍、更廣領域推廣以工代賑方式，高質量發揮政策功能，實現以工代賑從專項扶貧政策向綜合性政策轉變，為推動鄉村全面振興開好局、起好步奠定堅實基礎。

（一）建立與防止返貧監測幫扶的銜接機制

緊密結合防止返貧監測機制，突出項目精準對接、靶向找“人”，加強數據共享、業務互促，密切關注以工代賑項目區脫貧不穩定戶、邊緣易致貧戶、因病因災因意外導致基本生活困難戶的情況，銜接易返貧人口快速發現和響應機制。以工代賑項目圍繞脫貧人口和農村低收入人口就近務工、穩定就業，以工代賑對象拓展至各類農村低收入群體。以工代賑崗位設置考慮不同群眾的年齡結構和能力差異，以吸納更多當地群眾特別是有一定勞動能力的老弱病殘等特殊困難群眾參加務工，惠及更多群眾，充分發揮“賑”的作用。

（二）建立與易地扶貧搬遷后續扶持的銜接機制

堅持與易地扶貧搬遷、鄉村振興、全面小康有機銜接，聚焦原深度貧困地區、大型安置區，注重“易地扶貧搬遷后續扶持+以工代賑項目+農業農村產業發展+企業合作”四者結合，從就業需要、產業發展和后續配套設施建設等方面謀劃以工代賑項目，緊盯搬遷人口穩定脫貧、安置區持續發展，建設一批能有效改善安置區農業農村基礎設施、產業發展基礎設施條件的工程。優先保障搬遷群眾和脫貧人口就近就地務工，有針對性開展以工代訓和技能培訓幫助搬遷群眾掌握實際操作技能、拓寬致富渠道，輻射帶動低收入群眾持續增收，高質量做好易地扶貧搬遷“后半篇”文章。

（三）建立與農村基礎設施規劃相銜接機制

繼續加大對已脫貧地區以工代賑項目建設的支持力度，實施一批農村產業發展配套基礎設施項目和農村中小型公益性基礎設施項目。重點針對基本農田建設、農田水利建設、鄉村道路建設、小流域治理、片區綜合開發、村容村貌整治等基礎設施建設，在以工代賑資金分配上適度傾斜。因地制宜推進較大人口規模自然村（組）通硬化路，加強農村產業路、旅游路建設力度，助力脫貧地區農村防洪、灌溉等小型水利工程建設。

（四）建立與鄉村特色產業發展的銜接機制

在謀劃以工代賑項目時，強化統籌農村土地資源、農村產業資源、農村勞動力資源、政府投資、企業公司平臺資源的有效整合，著力推動農村種養特色產業、農產品加工產業、農村觀光休閑產業發展。重點加大產業農田整理、產業水渠建設、產業道路建設、旅游基礎設施完善等方面的支持力度，充分發揮以工代賑資金賑濟效應、杠桿效應和拼圖效應，助推脫貧地區農業特色產業發展能力、吸引能力、產出能力的有效提升。

（五）注重與村集體經濟組織發展相銜接

鼓勵和支持具備條件的村集體經濟組織采取組建勞務合作社、工程隊等方式，組織當地農村勞動力參與工程建設。支持將以工代賑項目產權和管護責任劃歸村集體經濟組織，引導受益農民通過認領等方式參與管護，地方對管護費用給予適當補助，確保項目長期有效運行。推廣“龍頭企業+集體經濟組織+農戶”的利益聯結機制，將以工代賑形成的資產折股量化到農村集體經濟組織，參與特色產業發展、鄉村旅游開發等項目，建立合理利益分配機制，實現“以工代賑資產變股權、農村集體經濟組織變股東、農戶參與收益分配”的資產收益方式，進一步壯大集體經濟組織。

（作者單位：國家發展改革委社會所）