我國(guó)海洋捕撈業(yè)政策變遷、結(jié)構(gòu)特征及優(yōu)化研究——基于政策文本的量化分析

史 磊, 宋毅寧, 秦 宏

我國(guó)海洋捕撈業(yè)政策變遷、結(jié)構(gòu)特征及優(yōu)化研究——基于政策文本的量化分析

史 磊, 宋毅寧, 秦 宏

(中國(guó)海洋大學(xué)管理學(xué)院, 山東 青島 266003)

自20世紀(jì)80年代以來(lái), 我國(guó)出臺(tái)了眾多海洋捕撈相關(guān)政策, 厘清這些政策變遷規(guī)律對(duì)海洋捕撈業(yè)的健康發(fā)展具有重要意義。本文對(duì)1986年以來(lái)我國(guó)海洋捕撈業(yè)的政策文本展開(kāi)量化分析, 構(gòu)建政策時(shí)間維度、政策工具維度、政策價(jià)值維度三維政策文本分析框架, 梳理當(dāng)前捕撈業(yè)政策變遷和結(jié)構(gòu)特征, 并深入分析了捕撈業(yè)政策與現(xiàn)實(shí)的匹配性。研究發(fā)現(xiàn), 海洋捕撈業(yè)的部分政策目標(biāo)之間存在一定的沖突和矛盾; 政策工具體系全面, 但不同政策工具數(shù)量分布不均衡; 早期政策的經(jīng)濟(jì)價(jià)值取向突出, 社會(huì)、生態(tài)價(jià)值相對(duì)不足, 需要適時(shí)調(diào)整政策價(jià)值取向。未來(lái)應(yīng)明確政策目標(biāo), 推動(dòng)海洋捕撈管理范式由投入控制向產(chǎn)出控制的轉(zhuǎn)變; 優(yōu)化政策工具組合, 引導(dǎo)漁民自覺(jué)養(yǎng)護(hù)海洋漁業(yè)資源, 提高海洋捕撈業(yè)政策的有效性; 整合政策價(jià)值取向, 協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、資源養(yǎng)護(hù)和漁民利益的關(guān)系, 推動(dòng)海洋捕撈可持續(xù)發(fā)展。

政策分析; 海洋捕撈業(yè); 量化分析

海洋捕撈業(yè)是現(xiàn)代漁業(yè)和大農(nóng)業(yè)的重要組成部分, 具有保障水產(chǎn)品有效供給、增加漁民收入、促進(jìn)沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維護(hù)海洋權(quán)益等功能。1985年中共中央、國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于放寬政策、加速發(fā)展水產(chǎn)業(yè)的指示》, 極大地調(diào)動(dòng)了全國(guó)廣大漁民的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)積極性, 自此我國(guó)漁業(yè)逐漸走上發(fā)展快車道, 海洋捕撈業(yè)由此獲得了巨大發(fā)展。目前我國(guó)是世界上最重要的海洋捕撈國(guó)家之一, 2019年海洋捕撈產(chǎn)量為1.000×107t, 居世界海洋捕撈產(chǎn)量第一位。然而隨著我國(guó)海洋捕撈總量逐年增加, 近海呈現(xiàn)出過(guò)度捕撈和漁業(yè)資源衰退加劇的趨勢(shì), 海洋捕撈業(yè)發(fā)展面臨巨大壓力。

為保護(hù)漁業(yè)資源, 保障沿海漁民的生計(jì)問(wèn)題, 促進(jìn)捕撈業(yè)可持續(xù)發(fā)展, 我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)政策, 包括捕撈許可證、伏季休漁、漁船雙控、柴油補(bǔ)貼、減船轉(zhuǎn)產(chǎn)、限額捕撈等, 逐步形成了一套完整的海洋捕撈業(yè)政策體系。與此同時(shí), 圍繞海洋捕撈業(yè)政策的學(xué)術(shù)研究也在不斷拓展和深入, 學(xué)者們對(duì)具體的海洋捕撈政策實(shí)施效果進(jìn)行了研究, 認(rèn)為征收漁業(yè)資源稅費(fèi)[1]、建立海洋自然資源保護(hù)區(qū)[2]、海洋生物資源增殖放流[3]有利于海洋漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展, 認(rèn)為控制漁船數(shù)量和功率的“雙控制度”實(shí)施效果不顯著[4], “休漁期制度”效應(yīng)顯著[5]。也有學(xué)者認(rèn)為中國(guó)在1999年之前的漁業(yè)管理政策對(duì)捕撈能力的控制作用效果不明顯, 但從1999—2004年實(shí)施了一系列漁業(yè)政策, 對(duì)捕撈能力產(chǎn)生了比較明顯的控制[6]。還有學(xué)者借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家漁業(yè)配額制度經(jīng)驗(yàn), 建議中國(guó)試行漁業(yè)配額制度[7-9]。總體而言, 國(guó)內(nèi)學(xué)者針對(duì)海洋捕撈政策進(jìn)行了大量研究, 這些研究大都集中于某一項(xiàng)具體捕撈政策措施和績(jī)效評(píng)價(jià)等方面, 而對(duì)已有海洋捕撈政策歷史變遷、結(jié)構(gòu)屬性的研究比較缺乏。因此, 本文擬對(duì)1986—2018年相關(guān)海洋捕撈政策文本進(jìn)行回溯、梳理、比較, 嘗試基于政策文本的內(nèi)容分析勾勒出我國(guó)三十年來(lái)海洋捕撈業(yè)政策變遷和結(jié)構(gòu)特征, 進(jìn)而提出未來(lái)海洋捕撈業(yè)政策變革的一些思路和建議。

1 研究設(shè)計(jì)

1.1 文本選擇

捕撈業(yè)政策是為了合理利用漁業(yè)資源, 控制捕撈強(qiáng)度, 維護(hù)捕撈業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)秩序, 保障捕撈業(yè)從業(yè)者的合法權(quán)益而制定的一系列干預(yù)、影響、規(guī)制和引導(dǎo)捕撈活動(dòng)的政策總稱。本文研究對(duì)象是我國(guó)1986年以來(lái)主要的海洋捕撈業(yè)政策, 政策文本主要以“捕撈”和“漁業(yè)”為關(guān)鍵詞在“北大法寶”數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行精確檢索的政策, 其中包括法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章, 與關(guān)鍵詞“漁業(yè)”有關(guān)的法律9篇,行政法規(guī)33篇, 部門規(guī)章758篇; 與關(guān)鍵詞“捕撈”有關(guān)的部門規(guī)章110篇, 共計(jì)910篇。在此基礎(chǔ)上, 通過(guò)訪問(wèn)政府門戶網(wǎng)站及相關(guān)部委網(wǎng)站, 如國(guó)務(wù)院、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等部門的門戶網(wǎng)站進(jìn)行補(bǔ)充檢索。為了保證選取文本的準(zhǔn)確性和代表性, 本文按照以下三個(gè)原則對(duì)政策文獻(xiàn)進(jìn)行了整理和遴選: 一是僅采用中央層級(jí)發(fā)布的政策文本, 即發(fā)文單位是全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院各部委與直屬機(jī)構(gòu), 地方部門發(fā)布的政策文本不予采用; 二是采用政策文獻(xiàn)中與捕撈業(yè)相關(guān)的政策文本, 模糊涉及捕撈業(yè)的相關(guān)政策文本不予采用; 三是選取能體現(xiàn)政府態(tài)度的政策文本, 如法律法規(guī)、規(guī)劃、意見(jiàn)、通知、公告、辦法等, 批復(fù)、復(fù)函不計(jì)入。最終整理遴選出政策文本共174份。

1.2 分析框架

政策文本計(jì)量方法是“一種量化分析政策文獻(xiàn)的結(jié)構(gòu)屬性的研究方法, 該方法將文獻(xiàn)計(jì)量學(xué)、社會(huì)學(xué)、數(shù)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)等學(xué)科方法引入到政策分析中, 以揭示政策主題、目標(biāo)與影響, 政策主體的合作模式, 以及政策體系的結(jié)構(gòu)與演進(jìn)”[10]。利用政策文本計(jì)量方法對(duì)政策文本進(jìn)行解構(gòu)和分析是公共政策研究的新方向, 目前已廣泛應(yīng)用于科技政策、環(huán)境政策、產(chǎn)業(yè)政策、教育政策以及更加微觀領(lǐng)域的研究。在政策體系確定的過(guò)程中, 不同的學(xué)者提出了不同的見(jiàn)解, 如從控制過(guò)程、政策主體、政策工具、政府干涉強(qiáng)度等不同角度構(gòu)建政策分析體系。本文選取了政策時(shí)間、政策工具和政策價(jià)值三個(gè)維度, 基于此構(gòu)建三維政策分析體系, 如圖1所示。

圖1 三維分析框架模型

1.2.1 政策時(shí)間維度

1986年以來(lái), 我國(guó)海洋捕撈業(yè)發(fā)展經(jīng)歷了3個(gè)階段: 1986—2000年是增量發(fā)展期, 即增產(chǎn)是海洋捕撈業(yè)發(fā)展主要目標(biāo), 這一時(shí)期結(jié)束以1999年提出捕撈“零增長(zhǎng)”政策和2000年捕撈“負(fù)增長(zhǎng)”為標(biāo)志; 2001—2011年是海洋捕撈業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展期, 這一階段漁業(yè)發(fā)展目標(biāo)確立為“兩確保、兩促進(jìn)”, 即確保水產(chǎn)品安全供給、確保漁民持續(xù)增收, 促進(jìn)漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展、促進(jìn)漁區(qū)社會(huì)和諧; 2012年至今是資源養(yǎng)護(hù)期, 這一階段以“提質(zhì)增效、減量增收、綠色發(fā)展、富裕漁民”為目標(biāo), 實(shí)現(xiàn)“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”[11]。本文根據(jù)海洋捕撈業(yè)發(fā)展的3個(gè)階段, 即增量發(fā)展期、轉(zhuǎn)型發(fā)展期和資源養(yǎng)護(hù)期, 通過(guò)政策文本數(shù)量和高頻主題詞提取, 探究不同階段的海洋捕撈業(yè)核心政策主題詞和政策聚焦點(diǎn)的變遷。

1.2.2 政策工具維度

由于政策工具對(duì)于捕撈業(yè)活動(dòng)的作用方式不同, 本文結(jié)合了經(jīng)合組織(OECD)的劃分方式和捕撈業(yè)政策的特征, 將捕撈政策工具劃分為命令控制型、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型和影響勸導(dǎo)型3種類型, 并提出了3種類型下的不同基本政策工具, 意在體現(xiàn)政策工具的分布側(cè)重情況和政策文本的作用方式, 分析政策工具結(jié)構(gòu)特征。[12]

(1) 命令控制型政策工具, 見(jiàn)表1。命令控制型政策工具主要指國(guó)務(wù)院以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等主管部門根據(jù)法律法規(guī)對(duì)捕撈業(yè)相關(guān)活動(dòng)進(jìn)行管理和監(jiān)督, 具體形式為目標(biāo)規(guī)劃、法規(guī)管制、職責(zé)劃分、證件管制、標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定。

表1 命令控制型政策工具

(2) 經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具, 見(jiàn)表2。經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具主要作用是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段或市場(chǎng)方式實(shí)現(xiàn)捕撈業(yè)的政策目標(biāo), 具體形式為財(cái)政資金投入、補(bǔ)貼修訂和稅收優(yōu)惠。

表2 經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具

(3) 影響勸導(dǎo)型政策工具, 見(jiàn)表3。影響勸導(dǎo)型政策工具主要作用是通過(guò)政策信息的影響來(lái)引導(dǎo)捕撈從業(yè)者遵從行業(yè)秩序, 具體形式為教育培訓(xùn)和策略性措施。

表3 影響勸導(dǎo)型政策工具

1.2.3 政策價(jià)值維度

捕撈業(yè)是現(xiàn)代漁業(yè)的重要組成部分, 捕撈業(yè)的發(fā)展不僅帶動(dòng)了漁業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展, 提高漁民收入, 也是滿足城鄉(xiāng)居民膳食營(yíng)養(yǎng)結(jié)構(gòu)多元需求的重要供給渠道, 更是保護(hù)海洋漁業(yè)資源和生態(tài)環(huán)境的重要組成部分。本文結(jié)合了裴雷等[13]、蔣輝等[14]的做法, 將捕撈業(yè)政策文本用3種價(jià)值維度進(jìn)行劃分, 即經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值。經(jīng)濟(jì)價(jià)值主要側(cè)重于提供水產(chǎn)品、增加魚類以及其他水產(chǎn)經(jīng)濟(jì)作物的商品價(jià)值、并帶動(dòng)捕撈業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等; 社會(huì)價(jià)值側(cè)重于維護(hù)沿海地區(qū)安定、改善漁民生活條件、促進(jìn)漁民就業(yè)等因素; 生態(tài)價(jià)值側(cè)重于海洋生物資源養(yǎng)護(hù)與海洋生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)等方面。政策價(jià)值維度是用來(lái)研究政策文本價(jià)值方向分布, 分析政策分布平衡性問(wèn)題。

2 海洋捕撈業(yè)政策的文本量化分析

2.1 海洋捕撈業(yè)政策變遷分析

2.1.1 年度政策文本數(shù)量

從時(shí)間維度考察文本數(shù)量在一定程度上可以反映政策主體對(duì)海洋捕撈業(yè)的關(guān)注和重視程度。圖2是1986—2018年我國(guó)捕撈業(yè)政策文本的年度分布, 從圖2的政策文本的數(shù)量變化可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)海洋捕撈業(yè)政策總體呈現(xiàn)增長(zhǎng)的趨勢(shì), 年均5.2份, 這其中1997年、2003年、2011年和2014年分別為4個(gè)峰值年。可以看出1995年之前頒布的海洋捕撈業(yè)政策數(shù)量在個(gè)位數(shù)徘徊, 此后進(jìn)入2000年后, 關(guān)于海洋捕撈業(yè)政策的逐漸增多, 自2010年始, 海洋捕撈業(yè)政策呈現(xiàn)出暴發(fā)式增長(zhǎng), 海洋捕撈業(yè)政策數(shù)量呈現(xiàn)出明顯的階段性特征。

圖2 1986—2018年捕撈業(yè)政策數(shù)量

2.1.2 政策的主題分析

政策主題是對(duì)政策文本核心內(nèi)容、基本要旨及實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的高度概括和凝練, 本文通過(guò)分揀政策文本, 篩選高頻關(guān)鍵詞, 在此基礎(chǔ)上合并同義詞, 剔除無(wú)意義詞, 總結(jié)提煉出28個(gè)政策主題, 得到以下結(jié)論, 如表4所示。

表4 不同時(shí)期政策關(guān)鍵詞頻數(shù)統(tǒng)計(jì)

續(xù)表

1986—2000年, “稅收優(yōu)惠”、“遠(yuǎn)洋漁業(yè)”、“捕撈漁船”、“伏季休漁”是被關(guān)注的高頻政策重點(diǎn)詞匯。1985年中央發(fā)布5號(hào)文件《關(guān)于放寬政策, 加速發(fā)展水產(chǎn)業(yè)的指示》, 鼓勵(lì)發(fā)展水產(chǎn)養(yǎng)殖和遠(yuǎn)洋漁業(yè), 作為近海漁業(yè)的重要補(bǔ)充。在具體政策文本中, 稅收優(yōu)惠是伴隨遠(yuǎn)洋漁業(yè)一起出現(xiàn)的, 捕撈稅收優(yōu)惠更多被用來(lái)刺激遠(yuǎn)洋漁業(yè)的發(fā)展, 如《財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于部分遠(yuǎn)洋漁業(yè)企業(yè)進(jìn)口漁用設(shè)備暫免征收進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅的通知》, 正是對(duì)遠(yuǎn)洋漁業(yè)稅收優(yōu)惠的政策不斷出臺(tái), 遠(yuǎn)洋漁業(yè)在二十世紀(jì)八九十年代快速發(fā)展, 我國(guó)成為世界主要遠(yuǎn)洋漁業(yè)國(guó)家。遠(yuǎn)洋漁業(yè)發(fā)展極大豐富了國(guó)內(nèi)水產(chǎn)品供應(yīng)市場(chǎng), 緩解了近海漁業(yè)資源的養(yǎng)殖和捕撈的壓力, 帶動(dòng)了漁業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。隨著遠(yuǎn)洋漁業(yè)發(fā)展, 1997年和2000年我國(guó)先后與日本、韓國(guó)、越南簽訂了雙邊漁業(yè)協(xié)定, 并加入了多個(gè)國(guó)際漁業(yè)公約及區(qū)域性漁業(yè)組織。由于捕撈能力的快速增加, 我國(guó)近海漁業(yè)資源衰退嚴(yán)重。為了延續(xù)野生魚類種群, 從1995年開(kāi)始, 我國(guó)在渤海和黃海每年實(shí)行2.5個(gè)月、東海實(shí)行3個(gè)月休漁期, 1999年擴(kuò)大到南海, 伏季休漁制度開(kāi)始成為重要的捕撈管理制度, 同時(shí)開(kāi)始對(duì)捕撈漁船的數(shù)量和功率實(shí)施“雙重控制”。

2001—2011年, 政策文本重點(diǎn)詞匯中除了之前的“伏季休漁”、“捕撈漁船”、“遠(yuǎn)洋漁業(yè)”、“捕撈合作”等主題詞, 出現(xiàn)了“捕撈許可證”、“轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)”、“增殖放流”、“捕撈限額”、“燃油補(bǔ)貼”等新的主題詞。由于我國(guó)近海存在過(guò)度捕撈現(xiàn)象, 政策目標(biāo)逐步向控制漁船數(shù)量和功率的方面轉(zhuǎn)移, 如2002年實(shí)施的《漁業(yè)捕撈許可管理規(guī)定》標(biāo)志著我國(guó)海洋捕撈開(kāi)始由自由準(zhǔn)入轉(zhuǎn)變?yōu)橛泄苤频淖杂蓽?zhǔn)入。限于近海漁業(yè)資源的繼續(xù)衰退, 2003年農(nóng)業(yè)部頒布《關(guān)于加強(qiáng)漁業(yè)資源增殖放流工作的通知》, 開(kāi)始積極主動(dòng)地修復(fù)已經(jīng)衰退的海洋漁業(yè)資源。中日、中韓、中越漁業(yè)協(xié)定生效后, 為了妥善解決大量漁民面臨轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)問(wèn)題, 財(cái)政部制定《海洋捕撈漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)專項(xiàng)資金使用管理暫行規(guī)定》, 設(shè)立海洋捕撈漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)專項(xiàng)資金, 幫助淘汰捕撈報(bào)廢漁船, 維持漁民的生活秩序, 控制捕撈強(qiáng)度, 保護(hù)近海漁業(yè)資源。同時(shí)為了緩解油價(jià)上漲給漁業(yè)生產(chǎn)帶來(lái)的成本壓力, 國(guó)家自2006年起開(kāi)始對(duì)漁用柴油實(shí)行不同程度的補(bǔ)貼, 對(duì)于緩解漁業(yè)生產(chǎn)的困境發(fā)揮了重要作用。

2012年至今, 政策文本除了之前的重點(diǎn)詞匯, 主題的側(cè)重點(diǎn)向規(guī)范漁船、漁具和捕撈行動(dòng)方面轉(zhuǎn)移。國(guó)家不斷出臺(tái)漁船改造升級(jí)一類的政策, 逐步淘汰老、舊漁船, 截至2019年12月底, 我國(guó)已經(jīng)累計(jì)拆解漁船20 414艘, 達(dá)成“十三五”期間的壓減捕撈漁船數(shù)量目標(biāo), 提高了捕撈效率, 減輕了海洋捕撈壓力, 改善了海洋捕撈環(huán)境。2013年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)海洋漁業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》中突出強(qiáng)調(diào)了我國(guó)現(xiàn)代漁業(yè)建設(shè)要堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、以養(yǎng)為主的方針, 深化漁業(yè)改革創(chuàng)新, 加快轉(zhuǎn)變漁業(yè)發(fā)展方式。2015年和2016年財(cái)政部農(nóng)業(yè)部啟動(dòng)漁業(yè)油價(jià)補(bǔ)貼政策調(diào)整, 補(bǔ)貼政策開(kāi)始轉(zhuǎn)向以綠色發(fā)展為導(dǎo)向。2017年《農(nóng)業(yè)部關(guān)于調(diào)整海洋伏季休漁制度的通告》, 重新調(diào)整確定了海洋伏季休漁制度, 延長(zhǎng)休漁期, 蓄養(yǎng)近海漁業(yè)資源, 并首次在遼寧、山東、浙江、廣東和福建作為開(kāi)展限額捕撈制度的試點(diǎn)。

2.2 海洋捕撈業(yè)政策的結(jié)構(gòu)特征

2.2.1 政策工具維度分析

在政策工具維度分析中, 本文借鑒黃萃等[15]的政策編碼方法, 對(duì)遴選出的174份政策文本內(nèi)容按照“政策編號(hào)-具體條款”進(jìn)行編碼分析。例如，2014年《關(guān)于做好海洋捕撈漁具最小網(wǎng)目尺寸制度和禁用漁具目錄貫徹落實(shí)工作》的第二條政策，“各地要結(jié)合本地實(shí)際，切實(shí)加強(qiáng)輿論宣傳引導(dǎo)，充分運(yùn)用廣播、電視、報(bào)紙、互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)短信等多種形式，廣泛宣傳，充分告知使用禁用漁具和網(wǎng)目尺寸不合格漁具的危害性和應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，積極爭(zhēng)取廣大漁民群眾和社會(huì)各界的理解、支持及配合，創(chuàng)造保護(hù)漁業(yè)資源的良好社會(huì)環(huán)境”提出強(qiáng)化宣傳，抓好培訓(xùn)，編碼為51-2。如果某條政策不單單使用一種政策工具, 那么本文會(huì)將所有的政策工具都記錄下來(lái), 進(jìn)行轉(zhuǎn)化并根據(jù)已建立的分析框架進(jìn)行分類, 最終形成了海洋捕撈業(yè)政策工具分析表, 如表5所示。

表5 海洋捕撈業(yè)政策工具分析表

注: (1)“占比1”表示各工具條目在不同類型政策工具條目中所占的比重; “占比2”表示不同類型政策工具條目在總的政策工具條目中所占比重。(2) 政策工具的具體編碼由于數(shù)目過(guò)多, 部分政策工具編碼隱藏

從表5統(tǒng)計(jì)結(jié)果來(lái)看, 共得到703條政策條款。其中命令控制型工具(72.5%)占最大比重, 為510條; 其次是影響勸導(dǎo)型政策工具(21.2%), 為149條; 最少的是經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具, 僅占6.3%, 為44條。在命令控制型政策工具中, 法規(guī)管制和標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定共占69.6%, 而目標(biāo)規(guī)劃僅占3.3%。在經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具中, 稅收優(yōu)惠占比最多, 為61.4%, 財(cái)政資金投入和捕撈補(bǔ)貼相對(duì)較少, 分別為9.1%和29.5%。在影響勸導(dǎo)型政策工具中, 策略性措施占比最多, 為92.6%, 教育培訓(xùn)占僅占7.4%。

在政策工具維度基礎(chǔ)上引入政策時(shí)間維度, 如表6所示, 不同的政策工具在政策變遷的各個(gè)時(shí)期呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn), 可以看出, 1986—2000年的增量發(fā)展期, 命令控制型政策工具占69.6%, 經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具占26.1%, 影響勸導(dǎo)型政策工具占4.3%; 2001—2011年的轉(zhuǎn)型發(fā)展期, 命令控制型政策工具占74.0%, 提升了4.4個(gè)百分點(diǎn), 經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具占4.3%, 降低了21.8個(gè)百分點(diǎn), 影響勸導(dǎo)型政策工具占21.7%, 增長(zhǎng)了17.4個(gè)百分點(diǎn)。2012—2018年的資源養(yǎng)護(hù)期, 命令控制型政策降低到70.3%, 經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具降低到3.7%, 影響勸導(dǎo)型政策工具增長(zhǎng)到26.0%。

表6 不同時(shí)期海洋捕撈業(yè)政策工具類型頻數(shù)統(tǒng)計(jì)

2.2.2 政策價(jià)值維度分析

在政策工具維度分析的基礎(chǔ)上, 引入政策價(jià)值維度, 如表7所示在703條政策條款中共有491條(69.8%)政策條款側(cè)重于經(jīng)濟(jì)價(jià)值, 151條(21.5%)政策條款側(cè)重于社會(huì)價(jià)值, 僅有61條(8.7%)政策條款側(cè)重于生態(tài)價(jià)值。其中側(cè)重于經(jīng)濟(jì)價(jià)值的政策文本更多集中在命令控制型政策工具當(dāng)中, 以法規(guī)管制、職責(zé)劃分、標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定以及策略性措施的形式展現(xiàn), 側(cè)重于社會(huì)價(jià)值的政策文本更多以法規(guī)管制、策略性措施展現(xiàn), 側(cè)重于生態(tài)價(jià)值的政策文本體現(xiàn)在法規(guī)管制、標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定、捕撈補(bǔ)貼以及策略性措施這4項(xiàng)政策工具中。

表7 海洋捕撈業(yè)政策文本政策價(jià)值頻數(shù)統(tǒng)計(jì)

在政策價(jià)值維度的基礎(chǔ)上引入政策時(shí)間維度, 可以體現(xiàn)出不同時(shí)期海洋捕撈業(yè)政策價(jià)值側(cè)重點(diǎn)的變化。如表8所示，在1986—2000年增量發(fā)展期間有關(guān)生態(tài)價(jià)值的政策條款較少, 關(guān)于經(jīng)濟(jì)價(jià)值的政策條款占大多數(shù), 為80.0%; 2001—2011年的轉(zhuǎn)型發(fā)展期, 雖然生態(tài)價(jià)值政策文本數(shù)量增長(zhǎng)到29條, 但占比下降到5.9%, 關(guān)于經(jīng)濟(jì)價(jià)值的政策條款占比降低到71.1%; 在2012—2018年的資源養(yǎng)護(hù)期, 生態(tài)價(jià)值政策文本數(shù)量增長(zhǎng)到16.9%, 經(jīng)濟(jì)價(jià)值政策文本數(shù)量降低到61.5%。

3 海洋捕撈業(yè)政策體系的現(xiàn)實(shí)匹配性分析

3.1 政策目標(biāo)之間存在沖突

我國(guó)很多海洋捕撈管理制度發(fā)端于20世紀(jì)80年代, 大部分停留在以往計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代行政命令式的管理模式, 沒(méi)有形成系統(tǒng)的管理理論和方法, 政策目標(biāo)之間存在一定的沖突和矛盾。面對(duì)過(guò)度捕撈和漁業(yè)資源不斷退化, 20世紀(jì)90年代以來(lái)我國(guó)先后制實(shí)施了漁業(yè)捕撈許可管理、漁船和功率“雙控”制度、“漁船登記與備案”、最小網(wǎng)目尺寸和最小可捕標(biāo)準(zhǔn)、“禁漁區(qū)”與“禁漁期”等一系列管理制度嚴(yán)格控制捕撈強(qiáng)度, 但同時(shí)一些政策卻變相激勵(lì)捕撈能力的繼續(xù)擴(kuò)大。如2006年以來(lái)實(shí)施的漁業(yè)油價(jià)補(bǔ)貼政策, 對(duì)促進(jìn)漁業(yè)發(fā)展、增加漁民收入、維護(hù)漁區(qū)穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用, 但在執(zhí)行過(guò)程中柴油補(bǔ)貼扭曲了價(jià)格信號(hào), 刺激了近海捕撈能力的無(wú)序擴(kuò)張。由于漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)政策資金支持的力度遠(yuǎn)低于捕撈漁船柴油補(bǔ)貼的力度, 與漁民減船轉(zhuǎn)產(chǎn)政策發(fā)生“頂托”問(wèn)題, 漁民不愿轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè), 甚至出現(xiàn)已經(jīng)轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)的漁民重新回到海洋捕撈業(yè)的現(xiàn)象。

表8 不同時(shí)期海洋捕撈業(yè)政策價(jià)值頻數(shù)統(tǒng)計(jì)

3.2 政策工具結(jié)構(gòu)分布失衡

目前海洋捕撈業(yè)的政策工具已越來(lái)越豐富, 涵蓋了命令控制型、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型、影響勸導(dǎo)型3種類型以及目標(biāo)規(guī)劃、法規(guī)管制、教育培訓(xùn)等10個(gè)政策工具, 但命令控制型政策工具仍占據(jù)主導(dǎo)地位(72.5%), 經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具使用乏力(6.3%), 影響勸導(dǎo)型政策工具明顯不足(21.2%), 我國(guó)海洋捕撈政策呈現(xiàn)典型的“命令與控制”特征。海洋漁業(yè)資源是一種典型的“公共池塘資源”, 此類資源因其“排他性”和“消費(fèi)競(jìng)爭(zhēng)性”特點(diǎn)極易發(fā)生過(guò)度投資和過(guò)度利用問(wèn)題。由于命令控制型政策工具沒(méi)有建立鼓勵(lì)漁民自覺(jué)實(shí)現(xiàn)捕撈能力與資源基礎(chǔ)相匹配的良性激勵(lì)機(jī)制, 漁船數(shù)量和功率一直呈上升趨勢(shì), 截止2019年, 我國(guó)捕撈漁船共3.350× 105艘, 功率1.610×107kW, 其中441 kW以上的捕撈漁船共3 041艘, 功率2.766×106kW, 未能實(shí)現(xiàn)漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用目標(biāo)。目前世界上各漁業(yè)資源大國(guó)如美國(guó)、新西蘭、冰島等所制定的管理制度表現(xiàn)出由“命令控制型”向“經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型”的制度轉(zhuǎn)變[16]。因此在政策工具的選擇上, 需改變單一的命令控制型管理方式, 加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型和影響勸導(dǎo)型政策工具在海洋捕撈業(yè)政策中應(yīng)用, 誘導(dǎo)激勵(lì)漁民自發(fā)遵守漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)規(guī)定, 提高對(duì)政策認(rèn)可度對(duì)政策, 構(gòu)建“激勵(lì)相容”機(jī)制, 消除漁業(yè)過(guò)度投資和過(guò)度捕撈的激勵(lì), 從根本上解決捕撈能力膨脹和過(guò)度捕撈問(wèn)題。

3.3 政策價(jià)值取向出現(xiàn)偏差

從政策價(jià)值維度看, 經(jīng)濟(jì)價(jià)值政策條款較多, 社會(huì)價(jià)值方面的較少, 生態(tài)價(jià)值方面的政策條款最少, 僅61條。這說(shuō)明海洋捕撈業(yè)政策在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值同時(shí), 對(duì)社會(huì)、生態(tài)價(jià)值的關(guān)注相對(duì)不足。為了解決“吃魚難”問(wèn)題, 我國(guó)漁業(yè)公共政策長(zhǎng)期是圍繞著提高水產(chǎn)品產(chǎn)量和保證市場(chǎng)供給的目標(biāo), 20世紀(jì)90年代以來(lái)國(guó)家逐步開(kāi)始限制捕撈生產(chǎn), 1999年和2000年海洋捕撈業(yè)相繼實(shí)施“零增長(zhǎng)”和“負(fù)增長(zhǎng)”制度, 但是限于滿足大眾對(duì)水產(chǎn)品消費(fèi)需求和漁民就業(yè)的需要, 在實(shí)際政策制定和執(zhí)行中經(jīng)濟(jì)價(jià)值取向明顯, 海洋捕撈產(chǎn)量仍然持續(xù)增長(zhǎng), 海洋捕撈業(yè)政策“更多地關(guān)注政策的眼前效益和經(jīng)濟(jì)效益而忽視其長(zhǎng)遠(yuǎn)效益和社會(huì)效益, 更多地關(guān)注生產(chǎn)力的發(fā)展和效率的實(shí)現(xiàn)而忽視精神層面的需求和社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)”[17]。此外, 隨著城市化、工業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn)和漁業(yè)經(jīng)營(yíng)體制的變化, 傳統(tǒng)的捕撈漁民群體也發(fā)生了結(jié)構(gòu)性變化, 外地農(nóng)民工成為漁民群體的主力軍, 股東漁民與普通漁民間的貧富差距凸顯, 出現(xiàn)階層分化。部分漁民由于人力資本薄弱、社會(huì)保障缺失, 其生計(jì)模式、社會(huì)保障、權(quán)益維護(hù)等問(wèn)題尚沒(méi)有得到妥善解決, 不利于漁民收入增長(zhǎng)和漁區(qū)社會(huì)穩(wěn)定。因此捕撈業(yè)政策間的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值協(xié)調(diào)問(wèn)題仍值得關(guān)注。

4 海洋捕撈業(yè)政策體系的調(diào)整建議

4.1 明確政策目標(biāo), 轉(zhuǎn)變海洋捕撈業(yè)管理范式

目前國(guó)際上漁業(yè)管理的一個(gè)主要趨勢(shì)是實(shí)施漁業(yè)資源總量管理制度, 該制度在主要漁業(yè)國(guó)家或國(guó)際漁業(yè)組織得到廣泛使用, 并取得良好效果。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部2016年的數(shù)據(jù), 我國(guó)管轄海域的漁業(yè)資源可捕撈量大約是8×106~9×106t, 而實(shí)際年捕撈量約1.300×107t。2016年全國(guó)漁業(yè)“十三五”規(guī)劃計(jì)劃2020年海洋捕撈產(chǎn)量減少到1×107t以下, 海洋捕撈產(chǎn)量“負(fù)增長(zhǎng)”的政策目標(biāo)意味著海洋漁業(yè)管理迎來(lái)了關(guān)鍵期, 開(kāi)始了我國(guó)海洋捕撈管理范式由投入控制向產(chǎn)出控制的轉(zhuǎn)變。我國(guó)應(yīng)盡快制定和推行適應(yīng)于國(guó)情的近海捕撈漁業(yè)資源總量控制制度的具體實(shí)施政策, 建立以實(shí)現(xiàn)海洋漁業(yè)資源長(zhǎng)期持續(xù)利用開(kāi)發(fā)的資源評(píng)估與監(jiān)測(cè)體系, 確定不同海域的漁業(yè)資源總可捕量, 建立主要漁業(yè)資源捕撈配額權(quán)益制度和相關(guān)配套法律規(guī)定, 逐步構(gòu)建海洋漁業(yè)資源總量管理制度, 為海洋捕撈業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的政策體制環(huán)境和激勵(lì)機(jī)制。

4.2 優(yōu)化政策工具組合, 提高海洋捕撈業(yè)政策的有效性

海洋漁業(yè)資源的復(fù)雜特征決定了單一的命令控制手段難以較好地發(fā)揮作用, 不同類型政策的合理搭配是實(shí)現(xiàn)捕撈業(yè)“提質(zhì)增效”的重要途徑, 這需要多元化、差異互補(bǔ)的政策工具箱。經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具是通過(guò)收費(fèi)、補(bǔ)貼、優(yōu)惠等多種形式激勵(lì)捕撈從業(yè)者自發(fā)性地維護(hù)漁業(yè)資源, 影響勸導(dǎo)型則是通過(guò)教育培訓(xùn)以及政策信息引導(dǎo)影響漁民, 實(shí)現(xiàn)捕撈業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。我國(guó)海洋捕撈政策創(chuàng)新應(yīng)該從激勵(lì)、引導(dǎo)漁民入手, 從漁民的利益角度出發(fā), 創(chuàng)新政策的作用方式。建立海洋漁業(yè)綠色生態(tài)發(fā)展政策引導(dǎo)和激勵(lì)機(jī)制, 改革漁業(yè)油價(jià)補(bǔ)貼政策, 探索將補(bǔ)貼發(fā)放與漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)責(zé)任落實(shí)掛鉤的機(jī)制。通過(guò)政府贖買方式, 引導(dǎo)漁民淘汰報(bào)廢漁船, 降低捕撈強(qiáng)度, 促進(jìn)捕撈業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整。對(duì)于退捕漁民, 借鑒林業(yè)管理中的護(hù)林人經(jīng)驗(yàn), 發(fā)展?jié)O業(yè)巡護(hù)員參與漁業(yè)資源的監(jiān)督管理[18], 引導(dǎo)漁民自覺(jué)養(yǎng)護(hù)海洋漁業(yè)資源。

4.3 整合政策價(jià)值取向, 推動(dòng)海洋捕撈業(yè)可持續(xù)發(fā)展

公共政策是對(duì)全社會(huì)價(jià)值做出的權(quán)威性的分配[19], 可以說(shuō)公共政策的價(jià)值取向是政策主體的價(jià)值選擇, 是涵蓋多元的價(jià)值體系。海洋捕撈業(yè)的政策涉及產(chǎn)業(yè)發(fā)展、資源養(yǎng)護(hù)和漁民利益的關(guān)系, 應(yīng)統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值取向, 以實(shí)現(xiàn)該產(chǎn)業(yè)承載的公共目標(biāo)為終極性價(jià)值訴求。鑒于我國(guó)近海漁業(yè)資源嚴(yán)重衰退的現(xiàn)實(shí), 政策制定和執(zhí)行過(guò)程中應(yīng)首先秉承生態(tài)價(jià)值取向, 將減船轉(zhuǎn)產(chǎn)和壓減漁業(yè)捕撈產(chǎn)能作為當(dāng)前海洋捕撈業(yè)政策關(guān)注重點(diǎn), 同時(shí)加大增殖放流力度, 選劃和建立海洋自然保護(hù)區(qū)、海洋特別保護(hù)區(qū)以養(yǎng)護(hù)海洋生物資源、修復(fù)海洋生態(tài)環(huán)境。對(duì)于海洋捕撈從業(yè)者群體分化的新現(xiàn)象以及由此產(chǎn)生的不同利益訴求, 需要識(shí)別和區(qū)別對(duì)待商業(yè)漁業(yè)和生計(jì)漁業(yè)。對(duì)于以盈利為目的的商業(yè)漁民群體, 體現(xiàn)效率優(yōu)先原則, 引入市場(chǎng)機(jī)制, 提高資源利用效率。對(duì)于以捕撈為生的生計(jì)漁民群體, 體現(xiàn)社會(huì)公平原則, 保護(hù)漁民的生存權(quán)利并扶持弱勢(shì)漁民群體發(fā)展, 在公平和效率之間尋找最佳的平衡點(diǎn)。

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Changes, structure and optimization of China’s marine fishing industry policy: a quantitative analysis based on policy text

SHI Lei, SONG Yi-ning, QIN Hong

(School of Management, Ocean University of China, Qingdao 266003, China)

Since the 1980s, China has issued multiple marine fishing industry policies. It is of great significance to clarify the policy changes for the healthy development of the marine fishing industry. This study makes a quantitative analysis of marine fishing industry policy since 1986. A three-dimensional policy analysis framework is constructed: time, tool, and value dimensions. The current policy changes and structural characteristics of the fishing industry are sorted out, and the compatibility of a fishing policy with reality is deeply analyzed. It is found that there are certain conflicts and contradictions among some of the policy objectives of the marine fishing industry. The policy tool system is comprehensive, but the number of different policy tools is uneven. The economic value orientation of early policies is prominent, whereas the social and ecological values are relatively insufficient. Moreover, the policy value orientation needs adjustment in time. In the future, policy objectives must be clarified, and the paradigm of marine fishing management from input control to output control must be changed. A combination of policy tools must be optimized. In addition, fishermen must be guided to conserve marine fishery resources and improve the effectiveness of the marine fishing policy. The policy value orientation needs to be integrated, and the relationship among industrial development, resource conservation, and fishermen’s interests needs to be coordinated to promote the sustainable development of marine fishing.

policy analysis; marine fishing; quantitative analysis

Mar. 2, 2020

F326.4

A

1000-3096(2021)04-0040-11

10.11759/hykx20200302001

2020-03-02;

2020-05-06

中國(guó)海洋大學(xué)一流大學(xué)建設(shè)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)資助; 中國(guó)水產(chǎn)科學(xué)研究院基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)資助項(xiàng)目(2020B009)

[Special fund for the construction of first-class university of Ocean University of China; Central Public-interest Scientific Institution Basal Research Fund, CAFS, No.2020B009]

史磊(1982—), 男, 山東鄆城人, 講師, 碩士生導(dǎo)師, 研究方向?yàn)闈O業(yè)經(jīng)濟(jì)研究, E-mail: qdshilei@126.com; 秦宏(1976—),通信作者, 女, 教授, 研究方向?yàn)楹Ｑ笈c漁業(yè)經(jīng)濟(jì), E-mail: qinhongsd@ 126.com

(本文編輯: 叢培秀)