城市基層領導小組協調功能失效的成因分析

劉遠雯 劉偉

摘要：領導小組的廣泛存在是當代中國政治的獨特景象之一。領導小組的組織結構特征使其更有利于突破科層制的部門壁壘實現協調功能。然而，通過對城市基層領導小組的調研發現，領導小組存在協調功能失效的現象。文章結合A街道創建國家衛生城市工作過程進行分析，研究發現城市基層領導小組協調功能失效的原因是權威消解，具體包括以下三個方面：其一，城市基層領導小組泛化導致的權威碎片化；其二，弱排名激勵對領導小組強激勵的消解作用；其三，領導注意力轉移導致治理資源不足。

關鍵詞：城市基層；領導小組；協調功能失效；權威消解

中圖分類號：D630文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2021）02-0025-11

作者簡介：劉遠雯，武漢大學地方政治研究中心研究人員；劉偉，武漢大學政治與公共管理學院教授，地方政治研究中心執行主任，博士生導師。

一、問題的提出

黨的十九屆三中全會通過了《深化黨和國家機構改革方案》，開啟了新一輪機構改革。黨的十九屆四中全會《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》要求完善國家行政體制，優化政府組織結構。新一輪機構改革和國家制度化建設，為政府機構設置提供了改革方向和改革要求。正式序列和非正式序列的組織機構是我國并行的兩條機構設置軌道，二者對當代中國政治的運行過程都產生了舉足輕重的作用。李侃如（Kenneth Lieber- thal）認為“中國的政治體制中充滿了尚未成為制度的組織[1]”，非正式序列中的領導小組便是其中之一。領導小組被運用于當代中國政治生活的方方面面，領導小組的廣泛存在成為當代中國政治的獨特景象之一。

“遇大事，用小組”，領導小組是黨政部門處理重大事項或突發事件首選的權力組織形式。面對非常規治理任務，黨政部門成立領導小組等臨時組織提升治理能力，可以聚焦目標、集中資源完成治理任務。隨著國家理性成長，領導小組日趨制度化，并逐步與有效性實現平衡[2]。從工具理性的視角來看，領導小組被普遍認為是消解傳統官僚制帶來的部門壁壘并進行部門整合的治理工具，其關鍵功能是協調。領導小組無論是吸引領導注意力[3]、進行高位推動[4]，還是將弱激勵轉化為強激勵[5]，都能夠推動實現領導小組的協調功能。領導小組的協調功能促進有效治理，因此有學者稱領導小組彌補科層制[6]。

在城市基層，治理主體無論是源于組織模仿抑或治理風險最小化的考量，領導小組被廣泛地運用于基層治理過程，使得領導小組扎堆成為城市基層治理中普遍存在的現象。然而，城市基層領導小組并非多多益善。在政治實踐中，領導小組并不一定是優化了部門間的溝通協調并達到預期的效果，反而在某種意義上阻礙了部門之間的溝通協調，甚至加快了利益部門化和權力碎片化[7]。城市基層領導小組是如何運行的？為什么在城市基層治理中旨在促進協調的領導小組卻出現協調功能失效的現象？文章將圍繞以上問題進行分析。

二、文獻綜述與解釋框架

1.文獻綜述：領導小組實現協調功能的條件

國內學界關于領導小組的研究沿著兩大范式展開，一是歷史制度主義的范式，認為領導小組是一種政治制度，以領導小組制度的歷史延續、演變發展與運行機制為窗口，探究現代國家的成長軌跡[8]；二是結構—功能主義的范式，領導小組被認為是治理機制，領導小組的特殊結構使其具有獨特的功能，因而為治理主體所用[9]。周望高度概括領導小組的結構特征：通過對常規序列機構中相關因素進行“定向選取”和“重新組合”，黨政主要領導人擔任領導小組的正副組長，職責相關聯的若干常設部門根據業務相近程度重新排列組合成為領導小組的成員單位[10]。領導小組的功能是學者們研究的重點，總體而言，領導小組的功能定位為以下兩個方面：其一，歸口領導體制的支持性機制；其二，常設組織體系之外的備用性機制[11]。具體而言，領導小組的功能可以概括為：決策評估、決策咨詢、協調監督[12]。無論是從整體性治理理論出發，還是基于工具理性視角，大多研究都認為領導小組能夠發揮協調功能，消解由官僚制部門專業分工異化導致的部門壁壘等困局。

既有研究主要從結構、激勵和資源三個視角分析領導小組實現協調功能的條件。首先，從結構視角出發的研究認為領導小組可以突破“碎片化”的結構桎梏從而實現協調。這主要體現在兩個方面：其一，領導小組能夠整合部門之間由于條塊分割所導致的組織結構“碎片化”。領導小組內嵌于科層制并對各部門進行“定向選取”和“重新組合”[13]，這樣的結構既不增加科層制常設機構的存量，又能建立起跨部門信息溝通渠道[14]。其二，領導小組可以解決政策全國統一性和地方多樣性之間的矛盾，破解政策執行中的“碎片化”問題。其中的關鍵在于，黨委領導小組進行高位推動，結合縱向的層級性治理和橫向的多屬性治理，突破政策執行過程中的“碎片化”問題[15]。這也是當前學界對領導小組的基本判斷，即認為領導小組是解決“碎片化”問題的基本藥方。此外，權力的高度集合是領導小組典型的結構特點[16]。整合碎片化的權威和權力高度集中都是領導小組實現協調的重要條件。

其次，激勵視角的研究認為領導小組能夠將弱激勵轉化為強激勵從而實現協調。領導小組將弱激勵轉變為強激勵有三個途徑：一是依托項目制；二是上級發包方由“條條”轉變為“塊塊”，用“實質權威”取代“正式權威”；三是黨政領導人嵌入領導小組[17]。強激勵能夠促使代理方與委托方的目標一致。領導小組將弱激勵轉化為強激勵之后，通過制度化的壓力傳導機制，職能部門可以吸納其他部門進入領導小組，借助其他部門的力量完成治理任務，憑借責任捆綁和責任再分配實現協調。

最后，資源視角認為領導小組是領導管理注意力的方式，能夠協調資源，發揮“集中力量辦大事”的優越性[18]。資源視角的關鍵在于吸引領導注意力獲取治理資源，從而實現協調。謝秋山、陳世香研究發現領導個人權威在組織管理中有至關重要的影響，特別是在領導小組中，“一把手”是推動實現有效治理的關鍵要素[19]。領導權威嵌入領導小組，通過“批示”的形式借助個體政治壓力進行加壓，進而調配資源，推動協調功能的實現。

結構視角在于整合“碎片化”權威，激勵視角的核心在于通過強激勵獲取高權威，資源視角的關鍵則在于吸引領導注意力獲取領導的權威。可見，無論是結構、激勵還是資源視角都指向關鍵因素——權威。原超研究S區創建省級食品安全示范區領導小組發現，領導小組高度依賴政治精英的權威進行協調[20]。無獨有偶，謝延會、陳瑞蓮也認為權威在領導小組的運作中發揮至關重要的作用，領導小組借助上級領導權威通過“任務發包”和“責任捆綁”整合職能部門力量，快速推進非常規任務[21]。可見，領導小組之所以能夠實現協調功能，是因為它可以調整結構、強化激勵、獲取資源從而集中權威。因此，本文的研究假設是：領導小組協調功能失效是因為權威消解。

其實，領導小組協調功能失效的現象也得到了一定的關注。比如，有研究認為領導小組“常規化”運作給各部門之間實現協調帶來風險[22]。再如，有學者表示小組成員泛化導致領導注意力分散[23]。但是當前的研究是零星的，而且缺乏學理性解釋。本文將致力于為領導小組協調功能失效現象提供系統且具有學理性的解釋。

2.解釋框架：領導小組的權威配置

領導小組的結構設計可以集中權威從而推動實現協調功能，其運行過程受到縱向上各層級政府權威配置和橫向上自身組織內權威配置的共同影響。領導小組的結構設計是在靜態上重新分配權威，其運行過程則是在動態中不斷調整權威配置。因此，文章從權威配置的視角探討城市基層領導小組協調功能失效的成因。

通過借鑒經濟學不完全契約和新產權理論的視角，周雪光和練宏提出“控制權”理論描述中國政府內部權威關系的理論模型[24]。他們在委托-代理模型的基礎上加入“管理方”，形成委托-管理-代理的科層組織模型，控制權的三個維度——目標設定權、檢查驗收權和激勵分配權，在各層級政府部門之間的不同配置引起差異化的政府治理模式。“控制權”理論“關注控制權在組織各方的分配，提供了一個新的分析視角來考察治理結構的特征及其所蘊含的行為意義”[25]。權威在不同層級的配置形式導致治理模式的差異，影響主體的行為模式。

不同層級政府的權威配置形式是分析的起點。城市基層往往會根據上級政府間不同的權威配置形式，作出相應的行為模式變化。從中央到街道行政鏈條漫長，本文以街道的視角劃分出雙重委托-（管理）-代理科層組織結構。第一，中央-自治區-市級為完整的科層組織結構。此時，市、區、街道成為“命運共同體”接受中央或自治區的檢查。這種情況下的目標制定權、檢查驗收權、激勵分配權均由委托方（中央、自治區）擁有。街道以運動式治理模式開展工作并迎接檢查。第二，市-區-街道為完整的科層組織結構。此時，委托方（市級）掌握目標設定權和檢查驗收權，管理方（區級）掌握激勵分配權，街道一般需要接受市級和區級的檢查。街道根據市區的檢查反饋進行常規的整改工作。雙重委托-（管理）-代理科層組織結構中，市級層面在代理方和委托方身份之間的轉化，是影響街道領導小組行為的關鍵。

城市基層領導小組的權威配置是分析的核心，主要包括以下三個方面：

其一，領導小組內嵌于科層制，是科層權威的再組合。周望提出的“借力”邏輯形象地描述了領導小組的權威來源[26]。原超將領導小組分為領導系統和執行系統[27]，兩個系統的權威都向科層制“借力”。領導小組依賴領導個人權威，領導系統的權威由領導的職務決定。領導權威介入，將上級的壓力向領導小組各部門傳導，有助于領導小組自上而下地調動各個部門的資源，推動協調功能的實現。同時，“一肩挑”“一崗雙責”等制度的推行，使得“一把手”在各個方面的責任不斷加重，這讓基層領導更加積極地借助制度化或個人的權威推動完成各項事務。領導小組的執行系統依托各成員部門的權威聚合以落實相關工作。內嵌于科層制的領導小組依賴原有科層制的權威，“借力”程度的大小影響到領導小組協調功能發揮的程度。在街道權威一定的情況下，領導小組的數量對領導小組權威的“借力”程度產生影響。因此，領導小組數量越多，領導小組的權威更容易被消解，進而導致領導小組協調功能失效。

其二，領導小組的激勵機制是權威得以有效發揮的保障。領導小組的激勵轉化機制包括兩個層面：一是常規工作轉化為中心工作。中心工作往往伴隨強激勵，層層簽署責任狀和“一票否決”都是中心工作實現強激勵的代表性舉措。領導小組是中心工作的運行組織，從常規工作轉化為中心工作也意味著權威從“條條”轉移到“塊塊”，激勵同樣得到增強。二是黨政領導的“實質權威”激勵替代部門職務的“職務權威”激勵[28]。黨政領導的“實質權威”可以增加工作任務的重要程度，如最常見的將行政任務上升到政治任務的高度，這便是借助領導的“實質權威”增強激勵。激勵的效用除了其本身的強度外，還應考慮更多因素。例如，“一票否決”的激勵強度大，但是在政治實踐中考核主體不會輕易啟用“一票否決”，不被啟用的“一票否決”在很大程度上難以發揮其激勵效用。更加值得注意的是，練宏研究發現完成任務邏輯下的連帶責任機制、合作機制和激勵強度機制互相強化，共同形成“逆一票否決”效應[29]。弱排名激勵的存在對強激勵的效用存在削弱作用，這在一定程度上對權威產生消解影響，而導致協調功能失效。

其三，城市基層普遍面臨治理資源供給不足的現實困境，基層傾向借助領導小組將治理資源在不同部門之間進行協調。領導小組協調資源的路徑為：首先，領導小組的權威自上而下地推動，即由領導系統推動執行系統實現協調功能；其次，源于領導小組由多部門共同組成的結構特征，得以實現橫向各部門之間的資源協調。借助領導系統高度統一的動員和調配能力，領導小組可以將有限的治理資源在各部門之間進行協調。不可否認，當領導系統有意識地集中權威推動資源協調時，領導小組確實能將各部門動員起來。但是，領導小組對領導個人權威的依賴程度高，能否有效吸引領導注意力，成為領導小組是否能夠有效協調資源的關鍵因素。因此，如果領導小組吸引到的領導注意力越小，領導小組的權威更容易被消解，進而使得領導小組的協調功能失效。

本文的核心觀點是，城市基層處于行政體系末梢，上級政府間權威配置的變化引起城市基層領導小組行為模式的變化。城市基層領導小組權威配置形式旨在集中權威促進協調，但在實際的運作中出現領導小組泛化導致權威碎片化、弱排名激勵消解領導小組的強激勵、領導注意力轉移導致治理資源不足等現象，以上三個方面共同導致領導小組權威消解，進而使得領導小組協調功能失效。

三、案例選擇、資料搜集與處理

1.案例的選擇

A街道位于廣西壯族自治區南部，行政區域總面積7.1平方公里，轄6個社區居委會，有101個村（居民）小組，總人口9.5萬人。A街道轄區屬于Q市的老城區，被認定為社會治理重難點地區。以創建國家衛生城市為代表的系列“創衛”評比工作被普遍認為是政府進行社會治理的驅動力。全國范圍內絕大多數城市都進行“創衛”工作，各城市圍繞“創衛”工作也會設置相應的領導小組，如創建國家衛生城市領導小組等。與全國的大多數街道一樣，A街道“創衛”工作的相關領導小組同樣按照國家愛衛辦制定的評比規則展開工作，需要接受區、市、省（自治區）、國家愛衛辦的檢查。因此本文圍繞A街道創建國家衛生城市工作所涉及的領導小組展開研究，具有普遍性和代表性。

2.資料搜集與處理

筆者于2018年開始關注Q市的“創衛”工作，并于2019年開始在Q市進行實證調研，時間主要集中在2019年1月、7—8月和2020年1月初、6—8月。其中2019年的調研在Q市的各個街道展開，2020年的調研集中在A街道及A街道下轄的E社區，特別是6—7月在A街道及E社區進行集中的實習和調研，親身參與A街道“創衛”領導小組的工作，旁聽A街道的各項會議，整理和撰寫A街道的相關材料，且此后一直與街道保持聯系，并逐步展開訪談與資料收集等工作。

本文的實證材料包括以下兩個方面：其一，深度訪談的材料。訪談主要面向A街道“創衛”領導小組組成部門和人員，主要包括兩個層面的工作人員：街道層面的工作人員主要有黨委書記GJC、街道辦主任HSM、分管“創衛”工作的黨委副書記HYX、市容辦工作人員4人、黨政辦工作人員5人、“創衛”領導小組其余成員及相關部門的工作人員；社區層面包括A街道下轄的E社區工作人員8人。其二，Q市、N區、A街道和E社區相關的文件、會議記錄、臺賬、發布的通知、上級檢查反饋的意見等。

筆者對這些材料進行了處理。首先，將上級政府下發到街道的各種相關文件進行梳理，明確A街道領導小組的工作任務、考核指標、整改內容等；其次，將街道和社區的相關會議記錄和臺賬進行匯總，描述A街道領導小組的工作流程、部門分工與具體執行等；最后，將訪談內容進行整理，主要按照領導小組的組長、副組長、主導部門負責人、主導部門工作人員、其他部門工作人員以及社區工作人員進行分類，以此描述A街道“創衛”領導小組工作方式、工作過程等。

四、案例描述：“創衛”工作中的領導小組協調功能失效

Q市于2012年獲得“自治區衛生城市”，2018年5月編制《Q市創建國家衛生城市工作規劃（2018—2020年）》。其工作目標是：力爭到2020年，各項指標全面達到《國家衛生城市標準（2014版）》要求……榮獲全國愛國衛生運動委員會授予的“國家衛生城市”榮譽稱號。然而，自治區愛衛辦在2020年5月的暗訪中得出的結論是：“Q市創建國家衛生城市工作氛圍不足，雖然做了很多工作，但仍存在較多問題，整體衛生水平未能達到《國家衛生城市標準》要求，暗訪評分732.7分（滿分1000分）。”Q市于2020年啟動書記1號工程——城市品質提升行動，設置Q市城市品質提升行動指揮部并直接對市委書記負責。市級層面城市品質提升行動指揮部和創建國家衛生城市工作指揮部多次聯合下發諸如《關于城市品質提升暨創建國家衛生城市工作暗訪督查情況的通報》《關于城市品質提升行動暨創建國家衛生城市工作重點任務清單落實情況通報》等文件，Q市“創衛”工作全面升級。

A街道位于Q市南端，轄區以老城區為主。Q市委書記多次在公開場合強調，“一個城市的‘根與‘魂就在老城區”。A街道轄區內有多處Q市的“城市名片”，比如ZA巷、GZ會館和LYF故居周邊都是Q市正在打造的老城改造示范點。因此，市級和區級高度重視此處環境，而且Q市迎接自治區和國家檢查的時候也會將檢查組帶至此處進行檢查。但是，A街道轄區內的城市基礎設施落后、環境衛生條件較差，各主體權責不清，整治難度大。比如不少老舊單位經過多次撤并，小區管理權責不清。部分房地產小區物業撤離，至今未成立業主委員會，保潔衛生無人管理，街道社區需要兜底保潔。市級層面和區級層面都將A街道認定為需要主抓的社會治理地區，尤其重視A街道在“創衛”工作中的各項指標。

A街道領導高度重視“創衛”工作，圍繞“創衛”工作共設置了三個領導小組，具體包括：歸屬街道黨工委的城市品質提升領導小組、歸屬街道辦事處的創建國家衛生城市領導小組和歸屬職能部門的病媒生物防控領導小組。這些領導小組的歸屬雖然各不相同，但是它們的結構高度相似（見圖1）。這些領導小組的辦公室都設在街道的市容辦，由分管市容工作的街道副主任HYX同志兼任辦公室主任，街道主任助理ZYZ同志兼任副主任，LHY、LLP、XXF同志任辦公室干部，其中XXF為專職工作人員。市容辦成為A街道“創衛”領導小組的主導部門，街道其他部門則是協調部門。

為全力推進“創衛”工作，A街道在社區網格化管理的基礎上，將各社區網格細分為155條街（巷），由2名街居干部擔任街（巷）長，此外還有數名區直掛點單位人員下沉至各街（巷）共同負責。社區的各項“創衛”工作由街道在社區的掛點領導進行統籌安排，社區掛點領導均是街道的領導班子成員。按照網格化管理的思路將街居的領導干部都編入到街（巷），明確每個人的屬地責任。各層級的“一把手”自上而下層層簽署責任狀，實施目標管理責任制，“創衛”工作與績效考核掛鉤。責任狀主要包括《創建國家衛生城市責任狀》《社會治理目標責任狀》等，也有一些專項工作責任狀，如《病媒生物預防控制責任狀》等。

A街道領導小組具有實現協調功能的基礎：其一，上級（市區級）高度重視，上級領導權威通過公開發言、批示、通知等形式向街道釋放信號，這在很大程度上引導街道領導的注意力向“創衛”工作傾斜；其二，街道領導小組的領導職務級別高，包括書記、主任等街道班子成員，更有利于集中權威調配現有資源；其三，領導小組組成部門眾多，社區層級同樣被納入領導小組當中，加之網格化治理方式進一步細化主體責任；其四，自上而下簽署責任狀，在制度層面增強激勵，以保證權威更好地發揮作用。

但是在A街道的“創衛”工作中，領導小組出現了協調失效的現象，主要表現為：主導部門“單方作戰”和街居“全員出擊”的行為模式交替出現在A街道“創衛”工作的全過程。

A街道2019—2020年與“創衛”有關的工作會議如表1所示。參會人員一般是領導小組組長、分管副主任、主導部門（市容辦）和社區相關工作人員，協調部門往往不參與工作會議。會議是重要的信息集散地，透過相關會議記錄，A街道領導小組協調部門的“不參與”行為可見一斑。同時，對于責任歸屬不清的工作事項，也由主導部門兜底完成并對其負責。

在A街道的“創衛”工作中，一旦自治區或者全國的“創衛”檢查組進行暗訪或者調研，A街道便啟動運動式治理，如2020年8月5日，街道書記發布緊急通知：

街道、社區全體領導干部：

“創衛”檢查組已經到Q市，根據市區主要領導的指示，今天、明天所有人員全員上崗、全力以赴做好迎檢的各項工作（清除小廣告、清運垃圾，清理雜物，清理垃圾桶、規范停車等），暫停公休，辦事處、各社區除窗口留2個人外，其余人員全部上街開展工作。

A街道的運動式治理在書記的領導下如火如荼地展開，街道社區領導干部直接按照網格化管理的安排，到各自負責的街（巷）進行“創衛”工作。

除此之外，網格化治理對領導小組的協調功能出現了替代性作用。一般而言，協調功能實現有賴于責任分工明晰，但是在A街道的“創衛”工作中，即使領導小組各組成部門之間有責任分工，領導小組的協調機制也并未發生作用。具體而言，A街道在網格化治理的基礎上，細化出155條街（巷），通過街（巷）長負責制替代領導小組中的各協調部門責任制。領導小組協調功能實現的前提是通過各部門進行責任捆綁與責任分配機制實現目標管理責任制，而在A街道的“創衛”工作中，責任下沉至各街（巷），部門責任轉化為屬地責任，領導小組的責任分工被懸置，各項工作通過網格化治理由街（巷）完成。

五、理論分析：領導小組的權威何以被消解？

在A街道“創衛”工作過程中，領導小組即使擁有諸多促進協調功能實現的基礎，但是依然在實際過程中出現了協調功能失效的現象。

1.領導小組泛化引起“新碎片化”

詹姆斯·湯森等研究認為，中國生活的常規化是以動員的形式展開的[30]。這種制度化的運動悖論在基層治理中表現為運動式治理的廣泛運用。有學者認為運動式治理產生的原因主要是國家治理資源匱乏下的理性選擇[31]，有學者則認為運動式治理是穩定的組織基礎上演變出的治理機制[32]。換言之，運動式治理的產生是官僚制為適應環境和制度而作出的調適。馮仕政認為中國官僚制是“政治官僚制”而非“理性官僚制”，因此，中國的國家治理遵循效率與合法性雙重邏輯，甚至更加強調合法性邏輯[33]。在政治官僚制的背景下，運動式治理被科層制消解而呈現常規化，領導小組正是運動式治理走向常規化的抓手[34]。

非正式序列的領導小組是運動式治理的權力組織形式，隨著運動式治理在城市基層治理中的廣泛運用，出現基層領導小組扎堆的現象。在A街道，工作人員對領導小組扎堆現象已經見怪不怪：“我們現在有多少個領導小組也數不清了，反正有個什么運動就建個領導小組。可能我們書記、主任都不止三四十個職務，組長就是他們倆。如果區里組長是書記，那我們這里組長也是書記；如果（區領導小組的組長）是區長，那（街道領導小組組長）就是主任。（訪談編號：20200828CHY）正如A街道，圍繞“創衛”工作，黨委、政府和職能部門都設置了領導小組。其中，歸屬黨委的領導小組具有最高權威，書記一聲令下，便全員出擊共同“創衛”。常規治理狀態下，“創衛”工作由主導部門——市容辦完成。

同時，城市基層不同領導小組的成員同質化程度高。在Q市的其他街道，工作人員說：“每個領導小組的成員基本上80%是相同的，只有20%存在差異。這20%的差異要看是哪個部門來牽頭做這個事。基本上各個科室也都是領導小組里的。”（訪談編號：20190706LPR）在A街道同樣存在這種情況，甚至創建國家衛生城市領導小組和病媒生物防控領導小組的成員完全一致。高度同質的領導小組成員使得領導小組之間的權威組成相近，加之運動式治理轉向常規化，城市基層領導小組泛化難以避免。因此，領導小組扎堆的客觀現實并沒有解決“碎片化”問題，反而引發“新碎片化”。

2.弱排名激勵消解強激勵

練宏認為弱排名激勵長期存在的原因是，弱排名激勵作為“一種有效適應外在科層環境和保證內部靈活權威支配的重要方式，兼具適應性和自主性”，完成任務的邏輯是弱排名的重要邏輯之一[35]。在城市基層的各項工作中，上級布置的任務往往是行動的方向。街道的工作遵循完成任務的邏輯，上級對領導小組施加壓力，領導關注的是該事項完成與否，而非成員之間協調與否。這樣一方面可以完成壓力型體制自上而下帶來的任務，另一方面可以在領導小組內保證領導權威的支配權。弱排名激勵可以“保證內部靈活的權威支配，滿足外在科層壓力的過程，是標準不斷降低、不斷妥協和讓步的過程，其后果是組織內部的權威受到削弱”[2]。領導小組的結構設置旨在增強激勵強度，提高權威的集中程度，提升領導小組的動員能力，促進各部門之間的通力合作從而有效完成治理任務。但在街道運行中，由于弱排名激勵的存在，領導小組的強激勵在各協調部門之間難以提高其效用，反而使得街道領導在受到強激勵之后，將壓力和責任集中傳導至主導部門。

具體而言，弱排名激勵對領導小組強激勵的消解作用主要體現在兩個方面：其一，各部門之間的弱排名激勵，各部門的績效考評追求一定的均衡性，這樣的激勵機制難以激發協調部門的積極性。“‘創衛是市容辦負責的，我們平時也有自己要做的事情，不可能說我們搞計生的還天天和市容辦一起搞‘創衛”。像你說的協調部門，你看我們哪個辦公室不是協調部門？大家都是。沒必要把這個事情做得多好，差不多就得了，不要太突出也不要最后一名，反正也不會說你做最好就給你升職或者做最差就把你開除了。你看看他們市容辦那幾個天天逛街不也還是在這里，你也知道的。”（訪談編號：20200826SN）其二，對普通行政人員的弱排名激勵。晉升錦標賽是對領導的強激勵，領導們遵循完成任務的邏輯更多地關注任務完成情況，而不是具體由誰來完成。當領導小組主導部門難以應對自治區或國家檢查組的檢查時，街道書記便啟動運動式治理。運動式治理在一定程度上應對了上級的檢查，A街道有三位領導也因此分別晉升為：四級調研員、正科級領導和一級主任科員。但是，對于普通行政人員而言，成員間的弱排名激勵，使得即使是主導部門內部，同樣存在協調不暢的情況。以“創衛”工作為例，領導小組的辦公室設在市容辦，HYX任辦公室主任，ZYZ任辦公室副主任，LHY、LLP、XXF任辦公室干部，其中XXF為專職工作人員，市容辦的工作往往由專職工作人員XXF完成，而且績效考評的結果往往難以體現實際工作的差異度。按照領導小組的結構設計，將弱激勵轉化為強激勵，借助責任捆綁機制將責任分配至主導部門和協調部門，并由各部門將責任分配至個人。這樣的設計因其內部的弱排名激勵使得強激勵被消解，導致協調受阻。

3.領導注意力轉移導致治理資源不足

注意力是有限的，壓力型體制下，上級的任務或檢查成為下級的主要事項或問題，上級的權威引導下級注意力的分配。陳思丞等提出類樂透球模型來描述注意力的分配機制，議題嚴重性、問題嚴重程度和領導人偏好這三個因素在問題機制和偏好機制的作用下對注意力的分配產生影響[37]。練宏提煉出專業承諾、計劃機制、顯著機制、激勵機制、標準和期望機制和解釋機制六種注意力分層機制，這些機制區分出各事項的輕重緩急[38]。透過領導在不同事項中的資源配置可以觀測其注意力的分配。由不同部門組成的領導小組原則上能夠調配各部門的治理資源，但是治理資源的稀缺性是基層需要面對的現實問題。因此，這在很大程度上使得領導小組在調配各部門的治理資源時，有賴于領導權威的嵌入，也就是需要獲取領導的注意力從而獲取權威嵌入。在城市基層，領導注意力的分配往往影響治理資源的配置。因此，城市基層治理中的領導小組需要吸引領導的注意力，從而增加其可支配治理資源。

城市基層長期面臨權小責大、治理資源不足的現實困境，治理資源伴隨領導注意力而變化，領導注意力則更多地隨著上級檢查而遷移。簡言之，治理資源隨著上級檢查的事項發生轉移。在基層，領導的注意力為上級檢查所左右。“我們基層就是這樣了。有什么就做什么，像自治區的來檢查，那肯定就先把那個做了，其他緩一緩，等這個檢查過了再做別的。自治區的（檢查）、市里的（檢查）、區里的（檢查），那肯定是自治區的要先弄好，你說是不是？工作是做不完的，事情是處理不完的，我們肯定是會盡力做，做到精益求精，但要有輕重緩急。”（訪談編號：20200730GJC）領導小組協調功能實現的前提是能夠獲取可支配的治理資源，但是在街道領導小組獲取治理資源的方式是非可持續的，當領導注意力發生轉移時，治理資源不足，實現協調自然存在困難。換言之，非可持續性的資源配置形式使得領導小組的協調能力具有較高的不確定性，由不確定性帶來的風險引起其協調功能的有效性發揮。總而言之，在城市基層當中，治理資源不足導致其配置方式受領導注意力影響程度大，倘若領導小組未能有效吸引領導注意力或注意力發生轉移，都將影響領導小組治理資源可支配范圍，進而影響領導小組協調功能的有效實現。

六、討論與建議

領導小組是我國治理體系的有機組成部分，基層治理則是國家治理的基石。從政治實踐來看，非正式序列的領導小組已然成為城市基層主流的組織形式。這主要源于城市基層領導小組的協調功能在推動實現有效治理方面具有舉足輕重的作用。從領導小組結構設計可以發現其整合部門分工、強化組織激勵、獲取治理資源從而集中權威推動實現協調功能。但是，領導小組在實際運行過程中卻又因權威碎片化、弱排名激勵、領導注意力轉移使得權威消解而出現協調功能失效的現象。一方面，城市基層治理主體沿著合法性的邏輯，按照職責同構的原則被動設置領導小組，可見城市基層的組織設置在較大程度上受到結構化因素的影響。另一方面，城市基層的環境也形塑著領導小組的運行過程。在治理資源與治理任務失衡的情況下，領導小組是否能夠有效運行并發揮其協調功能，愈發受到領導個人權威的影響。隨著我國政治生活制度化建設的不斷推進，城市基層領導小組的運行也日趨規范化。領導小組源于科層制，同時也內嵌于科層制，科層制本身對領導小組的有效性產生重要的影響。進一步提高科層制的理性化程度，更有利于我國正式序列和非正式序列的行政機構發揮其作用，使得中國政治中并行的兩條機構設置軌道相輔相成、相得益彰，從而推進國家治理體系和治理能力現代化。

探究城市基層領導小組協調功能失效的成因，旨在尋找其突破路徑。領導小組實現協調功能的關鍵之處在于增強法理型權威。首先，規范領導小組的設置，防止因領導小組扎堆導致的“新碎片”問題。領導小組扎堆直接導致權威碎片化，因此，一方面需要走出“遇事就設領導小組”的治理路徑，另一方面需要及時清理非必要領導小組。其次，規范考核制度，保障激勵機制的效用。領導小組將責任捆綁并進行再分配，需要考核機制推動各部門（個人）落實責任。激勵機制得以有效發揮作用同樣得益于考核制度的實行，需要增強目標管理責任制，細化考核的各項指標，避免因弱排名激勵導致組織內部權威消解。最后，推進治理重心下沉，逐步走出城市基層權責失衡的困境。向基層賦能成為提升基層治理效能的重要舉措，其中的關鍵之處在于調和治理資源和治理任務之間的矛盾，削弱領導個人對治理資源調配的影響，進一步增強制度化調配治理資源的程度。

本研究的不足之處主要在以下兩個方面：其一，對領導小組的各部門互動挖掘還不夠深入。一方面是囿于文章篇幅，另一方面是受制于各部門之間工作的復雜性，很難將所有過程都進行描述。其二，在于研究的代表性問題。由于各地情況不同、各領導小組的工作性質也存在差異，即使本文分析合理，亦只能代表一個街道的情況，對于其他地區的領導小組的解釋力有待進一步檢驗。

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責任編輯：陳若水