面向人工智能時代的公共政策未來：一種“擅治”的新形態

摘要：人工智能的發展與應用不僅帶來了經濟、社會、政治領域的基礎變革，也提出了公共政策框架創新與重構的客觀要求。當前人工智能研究的政策話語相對缺失，面向人工智能時代的公共政策走向如何是值得關注的一項研究議題。本研究從公共政策的一種嵌入觀念出發，試圖尋找人工智能與公共政策之間的契合點。人工智能對公共政策的影響遵循“技術治理+制度治理”的運行邏輯，表現為“人工智能+公共政策”的“擅治”任務以及“善植-善智-善治”的“耦合”邏輯。直面人工智能技術背景下的公共政策，新時代中國應利用人工智能推進國家治理體系和治理能力現代化，以“擅治”描繪一種實現人工智能時代公共政策之善的科學圖譜。這一研究既展示了“擅治”邏輯之下公共政策的功能疊加，也凸顯了面向人工智能時代公共政策的效能呈現。

關鍵詞：人工智能；公共政策；技術治理；制度治理；擅治

中圖分類號：D035；TP18文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2021）02-0055-09

基金項目：國家社會科學基金重點項目“提高政策效能與地方政府公共政策執行力研究”（11AZZ004）。

作者簡介：李雪松，武漢大學國家治理與公共政策研究中心研究人員，武漢大學政治與公共管理學院博士研究生。

一、問題的提出

人工智能是第四次工業革命的核心領域，公共政策只有“擁抱”人工智能，更加積極主動地進行政策響應，才能逐漸走出“科技黑箱”，并被賦予多元功能。人工智能是“建立在現代算法基礎上，以歷史數據為支撐，而形成的具有感知、推理、學習、決策等思維活動并能夠按照一定目標完成相應行為的計算系統。”[1]現階段，人類社會正邁向人工智能時代，由于公共政策的技術化以及符號的可計算假設，作為技術工具和手段的人工智能能夠進入公共政策并推動決策優化，在推動政策主客體與人工智能合作的同時，維持著政策過程的互動關系與相對張力。這不僅為公共政策模式的變革與創新帶來了新的技術，也有助于形成人工智能時代的政策圖景。2020年10月，黨的十九屆五中全會以中央全會的形式審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中明確指出，“健全重大政策事前評估和事后評價制度，暢通參與政策制定的渠道，提高決策科學化、民主化、法治化水平。”[2]在現實政策場景中，人工智能在形成操作性與創造力優勢的過程中，按照基礎性的功能原則，充分發揮其功能以模擬公共政策過程中不同博弈主體的智慧。總之，人工智能時代的公共政策涵蓋了多元主體和多重屬性，只有借助“人工”的方法和技術，充分發揮智能系統模仿、延伸和擴張人類某些智能思維，準確感知、預測、預警基礎設施和社會安全運行重大態勢的優勢，才能形成公共政策過程的動態更新和超前設計，最終在政治決策領域形成智能化的“科學建議”，提高國家治理的政策能力和水平。

近年來，政治學與公共管理學領域對人工智能的研究蔚為大觀，有研究從國際比較的視角，探討了人工智能公共政策的歷史、特征與啟示[3]，也有研究對人工智能的計算本質、目標分類與議題劃分進行了辨析[4]，大部分研究主要集中于一些具體人工智能時代的科學元素，如行政價值[5]、倫理風險[6]、政治權力[7]、公共服務[8]等。在技術賦能的時代背景之下，關于人工智能與公共政策之間共鳴與沖突的剖析，對回歸公共政策之善的政策初心，推進國家治理體系和治理能力現代化具有重要指導意義。然而，公共政策是人工智能研究中一個未被充分重視的領域，隱藏在政策過程“黑箱”背后的因果機制亟待打開。在找回人工智能時代“公共政策”過程中，一個重要的論題是在人工智能時代的技術賦能場景，公共政策將呈現出何種邏輯、結構與關系？進而言之，公共政策模式到底該如何“變”，抑或“變”為何樣？然而，面向人工智能時代的公共政策呈現出何種圖景，是尚未得到充分審視的一項政策議題。有鑒于此，本文詮釋了一個基于“技術治理+制度治理”邏輯的“擅治”新形態。通過對人工智能影響公共政策的耦合性加以研究，追求向善的人工智能與公共政策之間存在的價值耦合。這在整合人工智能重要貢獻的前提下，闡釋了影響公共政策未來的一種可能性，為下一步解讀人工智能研究的走向提供了政策學基礎。

二、人工智能嵌入與公共政策轉場：一個“擅治”的技術內核

人工智能嵌入公共政策是一種由體系轉化為效能的現代化，為公共政策變革提供了誘人的技術空間。技術進步與公共政策之間的內在關系是公共政策變革的靈魂所在，“擅治”既是人工智能嵌入公共政策轉場之后的價值旨歸，也是人工智能助推公共政策轉場的核心邏輯。

1.何謂“擅治”：一個基本概念的澄清

從構詞法來看，“擅治”這一詞語由作為動詞“擅”和作為名詞的“治”組合而成。在《現代漢語字典》中，“擅”解釋為“長于，善于，擅長”，契合本文議題。“治”則是指“人工智能”之“治理”，即“人工智能”融入“治理”的一種表現形態。“治理”一詞在英語國家作為日常用語出現已有數百年，指的是在特定范圍內行使權威[9]。“善治”是由“治理”一詞演化而來的熱點語詞中最具影響力的概念之一。簡而言之，善治就是公共利益最大化的治理過程，其本質特征是國家與社會處于最佳狀態，是政府與公民對社會政治事務的協同治理[10]。從本質上講，任何技術都是一種賦能工具，而賦能的關鍵在于工具使用者如何使用。“擅治”的意涵在于擅于利用人工智能以實現“善治”目標之形態。這種形態是以人工智能為核心，內外部、軟硬件、多主體協同推進的動態過程。更進一步講，“擅治”不僅是人工智能領域一個不同于“善治”的新概念，也是人工智能的方法論基礎。“擅治”是現代技術進步條件下提升公共政策能力的基本要求，只有充分利用人工智能技術手段，通過良善智能的嵌入進一步優化公共政策過程，解決民意隱匿與忽視、政策試驗的非充分性以及主體分散的政策難題，確保人工智能技術的有效性和可靠性，從而推動公共政策的高質量發展。

“擅治”是人工智能應用與人類社會發展之間取得平衡的一條最佳邊界，是面向人工智能時代公共政策規避“公共政策之惡”、追求“公共政策之善”的一種良性表征。從本質上講，人工智能嵌入公共政策的系統性、整體性重構之后，無論是政策制定和政策執行，抑或政策評估和政策終結，都朝著“預見性治理”的趨勢發展。人工智能有效整合了“碎片化”的政策資源，其興起與發展會對公共政策科學產生前所未有的影響。一定程度上，人工智能會促使公共政策呈現出極強的“未來性”。公共政策的邏輯起點是公共利益，人工智能背景下的人類社會可以從科層制和文牘主義的束縛中解放出來，以科技的力量滿足人的個性化需求。人類社會正在日益逼近以人工智能為核心特征的新一輪變革的臨界點，政策科學家所掌握的政策知識為公共決策提供建議。政策執行的問題從幕后推向臺前，進行全景式政策規劃，國家的治理、政治的管理、公民的社會生活等都基于數據，對數據產生巨大的依賴[11]。在技術變革時代，人工智能獨特的技術稟賦能有效激發政策主體活力，在提升公共政策能力方面具有重大潛能。在人工智能的“技術賦能”紅利之下，“擅治”旨在利用人工智能的良善技術，推動人工智能與政策價值生成互動，達成政策主體的價值共識，重構公共政策過程的基本形態，最終達到“善治”狀態。

2.“擅治”的再定位：“技術治理+制度治理”的二維復合分析框架

人工智能嵌入公共政策的生成過程，開啟了超越時空狀態的政策對話，使得從“物理空間”到“場景空間”的傳導政策思維轉變逐步實現。在引導人工智能技術回歸公共政策倫理軌道的過程中，“擅治”是公共政策變革與重構的內在機理，這需要在技術治理與制度治理的平衡框架內展開。

一是作為技術治理的“擅治”：技術嵌入。技術發展與治理變革之間是一個相互嵌入和相互影響的過程，技術驅動治理變革，治理變革反過來為技術發展賦能[12]。人工智能是一項知識工程，沿著“數據-信息-知識-智慧”的上升鏈條，即數據要被信息化之后成為信息，信息要被知識化后成為知識。公共政策系統一般包括政策主體、政策客體、政策目標、政策工具[13]。人工智能的技術歸化應以“擅治”作為嵌入的新理念，要求政府提升對人工智能技術嵌入的認知。人工智能將“智慧大腦”嵌入現代政府，利用人工智能采集公共政策過程背后的數字記錄或通過數據的可視化使決策更加透明，運用大數據、云計算、區塊鏈等計算理論，深度學習設計政府組織各級服務系統，實現自動化、數字化、精細化、智能化等對公共政策的促進作用。在政策行動者是公共政策唯一價值主體的前提之下，技術作用于公共政策的建構途徑。人工智能獨特的意義構成性規則，發揮著信息收集、智能篩選、識別應答、自主決策的功能，促使公共政策形態隨之轉型和創新，主要表現在為政策價值整合提供智能吸納和為政策資源整合提供智能引導方面。質言之，公共政策核心要素的智能提升，有力彰顯了其創造力和塑造力。

二是作為制度治理的“擅治”：制度建設。公共政策充滿了利益博弈和價值分析，各政策主體之間博弈均衡的結果是公共政策之善目標下政策方案的出臺。建立并完善圍繞算法和數據的治理體系與治理機制，推動人工神經網絡代替人腦做出最優決策，這是人工智能時代公共政策選擇的首要命題。人工智能嵌入公共政策之后，能夠創新公共政策中人工智能應用的科學化、精細化和標準化路徑，撥開技術化的復雜性和商業化的迷霧。美國組織理論學者史蒂夫·巴利（Stephen Barley）認為，技術往往只是導致組織變化的“誘因”或“觸發機制”，真正起作用的是社會制度[14]。人工智能對我國的公共政策有著特殊意涵，引導相關主體在多維互動中形成政策執行合力，并以有限決策理性為認知基礎，不斷對公共政策進行修正調試。公共政策旨在追求行政效率與社會公平的協調，兼顧政策目標群體的個體利益與整體利益，解決政策阻滯問題，并推動公共政策之善的實現。人工智能嵌入公共政策之后，在公共政策領域呈現出一幅人工智能革命圖景。從制度建設視閾來看，政府權威機制、市場交換機制和社會組織機制是現代公共治理理論范式之下國家治理的“三維機制”，人工智能則扮演了“三維機制”作用發揮的技術手段角色，這既有助于推動政策過程中多元主體之間的良性互動，也有助于制度建設的進一步完善。在這一作用發揮的過程中，應將制度要素融入公共政策之中，從而推動制度優勢轉化為治理效能。

由上觀之，制度與技術之間存在著互嵌性，二者是相伴相生的。具體而言，制度與技術之間存在著一種耦合性。這種耦合是在人工智能模擬、表現甚至超越人類智慧動力、優于人類工作精度樣態之下生發的。而技術的發展必須有制度約束，在人類智慧創造力優勢與人工智能操作性“強強聯合”的過程中，制度建設能夠消弭危險場合和極端治理環境難題。技術治理將制度治理中宏觀抽象內容進行具體化和操作化，推進制度涵蓋的內容具體運行。當前，伴隨著人工智能在國家治理中的深度應用，其對公共政策的發展趨勢及公共政策分析產生著深刻影響，人工智能嵌入公共政策可謂一種史無前例的革新。人工智能時代的公共政策呈現一種“擅治”形態，在弱人工智能、強人工智能和超人工智能的歷史軌跡上，這一議題旨在全景式地呈現公共政策議程，推動新一代人工智能技術與公共政策融合發展。在“技術治理+制度治理”的分析框架之下，人工智能的專家支持系統通過精算超算，提供多元、多維、多位科學決策方案，以保證決策質量和執行水平，推動人工智能與公共政策深度融合，最終實現“人、機、環共生（人、機器、環境共榮共生）”的政策圖景。也許，人工智能是一個時代的“奇點”，面向人工智能時代的公共政策革新是一個深層次的公共治理問題，推動人工智能與公共政策的融合發展，是破解公共政策過程深層梗阻的必經之路。

三、人工智能時代公共政策的“擅治”任務及“耦合”邏輯

人工智能對公共政策的影響決定著全面深化改革的深度，人工智能時代的公共政策呈現出技術賦能背景下的“擅治”形態。這種“擅治”形態具體表現為“善植-善智-善治”的“耦合”邏輯，其為公共政策變革提供了重要動力，并產生著深刻的全方位影響。

1.“擅治”任務：“人工智能+公共政策”的“擅治”形態

“擅治”任務的“硬核”在于探討人工智能與公共政策路徑之間的因果關系，形成一個針對復雜政策過程的分析框架。從邏輯上看，在互動、博弈的政策網絡結構中，人工智能對于公共政策是一種解構與建構的雙重面向，政府基于“人工智能+公共政策”的技術路徑，獲取、分配政策資源的路徑，明晰解釋政策后果。就解構而言，人工智能通過算法權力引導政府作出決策，從而形成一股不可小覷的力量[15]。根據美國政治學者戴維·伊斯頓（David Easton）的政治系統論，公共政策是政治系統對遠在外部環境“要求”或“支持”做出的反應，并作為政治系統的輸出物又反作用于外部環境，進而實現自身功能[16]。人工智能時代的政策網絡，不存在一個“超級中心”，但國家或政府仍是指導政策制定和執行的最強有力的節點。就建構而言，公共政策資源在政府、企業、社會組織與個體之間的重新分布，以治理流程改造倒逼治理結構變革，并且成為一種矯正“理性無知”的機制，推動政府成為負責任的人工智能專家。人工智能技術構建、調整和激活政策網絡，可以最大限度鼓勵資源交換，重新解釋政策過程。

人工智能時代的人類社會正從由物理空間和社會空間構成的二元空間，向物理空間、社會空間和賽博空間構成的三元空間邁進，這個過程呈現出深度學習、跨界融合、群智開放、自主操控等多樣性特征。人工智能時代的技術嵌入助推了政策過程中政策主體角色合法性基礎的穩固，填補了政策合理化的漏洞，這種技術嵌入強勢扭轉國家權力、政治社會生活與技術專家之間的信任關系，技術倒逼公共政策變革。公共政策系統是一個綜合系統，需要多元方法和手段的協同使用，通過挖掘人工智能技術的價值來提高政策水平。人工智能中的“大數據”為精細化治理提供更多的參數選擇，促使碎片化的社會治理向網格化體制轉變，從根本上把模糊治理、預估治理推到全過程透明治理的新模式。“人工智能+公共政策”通過“云、網、端”實現各級政府與社會的相互連接，最大限度地促使政府及有關部門數據及流程與人工智能技術發展高度匹配。總之，人工智能與公共政策結合到一起，將產生強大、影響持久的“聚變效應”，鋪設以人工智能技術為支撐的溝通和協同機制，能有效整合政府各部門和各類稀缺資源，推進協同化治理。

2.“耦合”邏輯：“善植-善智-善治”的“擅治”機理

人工智能是一場技術革命、決策革命和治理革命，有助于減少政策信息扭曲與決策過程的交易成本。公共政策領域的變革與創新，必然促使政策效果趨于公共理性。

一是作為“擅治”起點之“善植”。“擅治”之“善植”指的是技術嵌入公共政策路徑。“嵌入”作為一個概念在社會學、發展經濟學和技術創新等領域已有較多研究，現代技術的發展具有強大的技術威力，人工智能技術作為一種高精尖技術，吸收、采納和創新各項客觀技術，若深度嵌入公共政策中能產生重要影響。技術由此轉變為內嵌治理、驅動治理、融合治理與優化治理。善植是推進新的技術權力和舊的治理權力物理整合的過程，形塑了人工智能時代的公共政策體系。在人類社會朝著人工智能方向發展的過程中，通過技術嵌入能夠使公共政策成為一項具有技術含量和敏感度的專業化活動。現代公共政策研究打破了傳統公共政策研究的“階段論”之后，整個政策過程形成了從政治到行政再到社會的單向鏈條，人工智能技術得以在公共政策場域上生長、應用與拓展。一方面，在危機預警、城市治理、公共服務、公共安全治理等領域都可以看到智能化系統等人工智能技術的身影，即人工智能對公共政策的善植，這必然帶來強大的運算能力、自主建模能力、數據分析能力，從而提升國家治理的決策水平；另一方面，人工智能對公共政策的善植為提高政策監控系統的智能化水平提供了前提，有助于直接鎖定和瞄準政策目標群體，同時避免政策執行阻滯現象的發生，將政策運行狀況實時反饋到決策層，確保公共政策的有效執行。人工智能有助于擴大政策過程的民主參與，容納更多的政策主體，有助于考慮和接納多元利益和政策價值，推動政策過程民主化，解決當前各種公共問題并建立新的政策網絡模式。

二是作為“擅治”中點之“善智”。“擅治”之“善智”指的是技術驅動公共政策路徑。人工智能驅動政策變革的“化學反應”是發生在作為“擅治”中點的“善智”環節，其與公共政策之間的關系，具體體現在技術示范和治理吸納兩個維度。從技術示范維度上看，人工智能技術的先進性與創新性特質，使關系與資源自由地融入政策過程，進而促進不同博弈主體之間的高頻互動和深度影響，通過技術的示范效應，消解傳統治理邊界。從治理吸納維度上看，人工智能能夠分析和預測海量數據，解釋并預測公共政策研究中的未來數據，通過為公共政策過程提供諸多技術選擇和治理技術創新，彌補人類社會的弱點，為公共政策提供新的模式。“善智”中的技術示范和治理吸納兩個路徑交互作用，形塑了人工智能對公共政策變革的驅動。在人工智能技術發展日新月異的背景下，重構政策體系、發展政策工具是擺在政策行動者面前的重要難題。美國科學哲學家尼古拉斯·雷舍爾（Nicholas Rescheer）所表明的：“作為受限的物理的和智力力量的存在物，我們生活于一個復雜性確確實實是無限的領域，這種復雜性衍生的枝枝杈杈境況既普遍存在也無可避免。”[17]人工智能時代公共政策選擇的首要命題是建立并完善圍繞算法和數據的治理體系與治理機制，根據應用場景變化提供政策方案，借助技術迭代與技術創新驅動公共政策體系的全面變革。需要設想一個“政策世界”，每個政策領域有一個或多個“政策當局”，“善智”對于政策當局之間的網絡特征予以技術化，尋求改善公共政策的途徑，吸納政策行動者的異質性和多元化。

三是作為“擅治”終點之“善治”。“擅治”之“善治”指的是技術優化公共政策路徑。技術優化政策績效體現了政策科學的邏輯。技術優化公共政策績效主要通過優化治理技術達到“善治”狀態，這正是因為技術優化讓公共政策擁有更多的技術選擇空間，以“自由、開放、共享”為核心價值理念，形成優化不同博弈主體之間互動關系的新興驅動力，使其在相互兼容中實現相互促進。推動政府績效評估嵌入人工智能時代的政策情境，能夠幫助政府掌握復雜環境技術和治理規則，擺脫程序和過程的束縛。基于“善治”驅動的政策行為，人工智能的算法權力引導的公共政策力量能夠促進政策績效提升。公共政策是一個平衡政策價值相互沖突的過程，社會發展的多元化使得政策主體在比較、借鑒和協商的基礎上進行價值選擇[18]。人工智能將信息技術的網格化特征提高到新的水平。一個交互式、一體化的復合式治理網絡，形塑了數據化、電子化、智能化和中立化的公共政策議程，要求政府部門不斷進行技術創新與治理策略的深度學習，實現政策問題的精準識別和政策分析質量的不斷提高。技術在“反哺”政策過程中轉化為治理技術，在優化公共政策過程中，促使公共政策采納新型的技術工具并不斷加強制度建設。對于公共政策而言，人工智能驅動所帶來的首要變化是公共政策轉場，這肇始于技術賦權導致治理主體間性發生變異。人工智能在政策過程中的應用影響著政治參與質量，模糊了決策與非決策以及決策與執行之間的界限，促使政策行動者發揮比較優勢，在優化和互動中配置治理資源，調整和適應技術賦能的挑戰。

四、直面人工智能技術背景的“擅治”型公共政策

公共政策的技術維度是理解中國公共政策過程的一個理論切入點，面向人工智能時代的公共政策形態正在發生改變。只有在“技術治理+制度治理”交互作用下，不斷適應公共政策環境，調和不同政策行動者之間的博弈關系，才能提升政府公共決策和應對外界壓力的能力。

1.技術治理之維的解釋

一是進一步創新公共政策的技術工具和手段。在虛擬世界和現實社會融合的人工智能時代，政府、市場和社群的治理機制隨之發生質變，推動社會利益結構重大調整，需從國家集權和社會賦權兩個面向去理解技術治理的本質。面向顛覆性技術革新的人工智能時代，構建一個適應人工智能發展與應用的公共政策體系，促使政府科層組織、政府與市場、政府與社會關系發生改變，有助于重構公私邊界和政策價值。“人工智能+公共政策”的一個重要特征是通過“云、網、端”實現政府與市場、社會之間的相互連接，進一步優化政策企業家特征。公共治理的復雜性轉向，使其內生對知識、信息和創新思想的迫切需求，智慧因素將逐漸成為公共治理的中軸，使公共治理向科學之治、理性之治、智慧之治轉變，進而最終實現善治[19]。人工智能時代必須抓住核心技術本質，應用小樣本學習、無監督學習、生成式對抗網絡、腦機技術等技術機理意味著需要從技術源頭尋找最新、最關鍵的技術工具，并為其套上安全的“軍規”和“緊箍咒”。一般而言，人工智能技術應用需要針對不同場景逐一細分處理為物理場景、社會場景和數據場景，以幫助我們理解人工智能運行邏輯。人工智能時代將形成對大數據分布于控制體系的穿透，不斷厘清政策過程中的復雜現象。

二是進一步創新人工智能的智能體系和機理。在西方觀察到的我國公共政策“決策迅速、執行力強”面前，政策目標在一定程度上被違反和稀釋是執行的成本損失和不確定的執行結果。人工智能正成為引領世界發展的新興驅動力，推動我國實現從“軀干國家”向“頭腦國家”的跨越式轉變。在資源和利益的集中地和競技場——公共政策領域，人工智能技術是引領新一輪科技革命的關鍵性技術。為解決人工智能發展的公共治理問題，必須對接技術鋪設、智能反饋以及政策執行的前、中、后三個端口過程，在推動人工智能技術深度應用基礎上，完善政策協同機制。值得注意的是，迷信于人工智能的效用就會陷入技術決定論的困境，因為人工智能是有限度的，這離不開社會制度對政策行為的制約。從宏觀上看，我國正處于圖像處理、自然語言處理、大數據分析等技術快速發展的階段，正朝著強人工智能或者超級人工智能邁進，公共政策呈現智能化、清晰化、個性化、精準化和協同化趨勢。人工智能情境下的公共政策具備足夠的包容之心和適應能力，人工智能的本質是計算，其研究方法和成果形態都離不開計算，但不能簡單化地將社會視為由均等個人組成的共同體，而要通過數據分析和建模制定出一個“完美的計劃”。只有發揮技術賦能優勢，才能降低政策過程中的信息不對稱，強化政策主體自身能力，推動多元治道邏輯的形成。

2.制度治理之維的解釋

一是進一步創新政策的主體多元化和結構扁平化。人工智能的發展使政策行動者、公共事務和治理技術之間形成了復雜的互動過程，構建了復合化的政策網絡。人工智能技術將信息技術的網絡化特征提高到新的水平，網絡化形態能夠良好適應日趨復雜的互動。美國發明家雷·庫茲韋爾（Ray Kurzweil）認為，未來“人類與機器結合有可能成為全新物種”[20]。人工智能時代的公共政策正日益演化為一個開放型、一體化和智慧化的公共治理體系，“擅治”避免了技術與組織的沖突，從權力、組織、規則等層面革新與重構人與制度的關系，形成一個聯系緊密的網絡體系。這就要發揮制度優勢調試工具理性與價值理性之間的沖突，從而形成適應治理生態與技術創新需求的制度體系與治理格局，做好地方探索積累與頂層設計規范并行而進的長期準備。只有采取科學政策互聯，在人工智能研究人員和政策制定者之間建立有意義的交流溝通渠道，揭示政策工具的選擇與組合，才能深刻剖析政策過程的主體合作網絡。精準化治理是現階段公共政策的“應然屬性”和“顯著標簽”，人工智能時代的到來改變了公共政策供給的制度環境，強烈沖擊現有的公共政策供給模式。總之，人工智能推進了信息開放化、過程透明化、操作民主化，重塑科層制的權力結構，使得在開放透明背景下權力運行邊界更加清晰、運作空間更加規范、運行過程更加協調。

二是進一步促進人工智能的高位推動和有效監督。為搶占人工智能發展的戰略高位，美國政府頒布的《國家人工智能研發戰略規劃》、英國政府發布的《人工智能：未來決策制定的機遇與影響》、中國國務院印發的《新一代人工智能發展規劃》等國家戰略都是采取高位政策推動的形式推進人工智能創新。世界各國的國家級政策框架都試圖推動并規范人工智能的快速發展，為人工智能發展與擴散提供有效的政策激勵。構建“人工智能+公共政策”的現代化政策體系，需沿著人工智能的頂層設計，建立思維創新、技術前沿、法律保障、倫理順暢的公共政策思路。制度處于社會體系輸入與輸出的中間環節，其雖然具有連續性和穩定性的路徑依賴特征，但制度建設必須在理性設計和價值判斷的前提下，消弭人工智能嵌入可能存在的問題，保持一種連續的、動態的發展狀態。總之，人工智能技術刻畫了政策企業家在公共政策中的角色與作用，有助于理解公共政策的行為邏輯和行動策略，為理解公共政策拓展了新路徑。推動現代政府決策與人工智能相互補全而非彼此掣肘，通過處理和分析非結構化信息和海量數據，借助人工智能模型解釋并預測未來數據，實現公共政策的智能化轉型。只有通過實現人工智能對公共政策的合理內嵌至技術執行框架，建立與之匹配的現代政府監管機制，才能催生智慧政府及智慧決策的新模式。

五、結語：研究之必要與空間

本文之重點在于探討人工智能嵌入公共政策之后的“擅治”新形態，“未來已來”語境下的人工智能已經成為公共政策領域的一個客觀存在，它對公共政策的影響已經在不同層面和領域中顯現出來，并且適應越來越智能化的政策環境。利用人工智能打通政策協同之路，既有利于構建開放性的政策共同體，也提供了符合中國情境的理論支持。人工智能在公共政策體系中的逐步推進，有助于重新設計組織結構和公共治理模式，塑造柔性化的公共政策過程，推進層級簡化、程序簡化和模式簡化，進行一場化解黑箱效應的“破冰行動”。由于人類始終無法清晰盡知所有“智慧”細節，推動人工智能嵌入公共政策的健康成長是未來依然面臨的一個根本性問題。公共政策必須重視人工智能帶來的社會行為、社會規范和社會價值的變革。

如何保證政策知識以及政策落地的質量，并最終取得良好的政策效果，是一個重要的政策目標。實踐證明，建立一個高效、協同的“人工智能+公共政策”的“擅治”新形態，既是借助人工智能嵌入公共政策的因應之道，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的必由之路。本文在進行理論分析的同時，也寄予了對現實的思考和關懷。公共政策的未來是利用人工智能技術全面考量政策要素，篩選、過濾、再界定政策問題，最終成功解決政策問題的樣態。面向人工智能時代的公共政策，走向政策問題的并不只有一條因果關系，而可能是多個復雜的關系束，政策資源調取和使用能力、對以往歷史經驗和現實政策環境的考衡、政策工具的選擇等都是人工智能影響公共政策的考慮因素。只有形成一項被期待形成政策問題的解決機制，采納與創新人工智能技術解決政策問題，避免問題性質發生偏移，才能建構起一種“擅治”形態的科學公共政策體系。

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實習編輯：龐子玥