基于間斷-均衡理論的中國疫苗監管政策變革研究

摘要：近年來，疫苗安全事件引發了社會各界的普遍關注，同時也暴露出我國疫苗監管制度在實施過程中的缺失。2019年6月29日，十三屆全國人大常委會第十一次會議表決通過了《中華人民共和國疫苗管理法》。此時，距2018年吉林長春長生公司問題疫苗案件的發生還不到一年。在厘清該案件的發展始終、危機引發的公眾輿論情況以及政府回應情況的基礎上，運用公共政策的間斷-均衡理論，探索其中所體現的政策制定邏輯，可以得出推動政策變革的四個關鍵性因素，即焦點爆發與焦點融合、政策圖景的負面化、政策場域的開放、黨和政府的關注。

關鍵詞：疫苗安全；間斷-均衡理論；政策變革

中圖分類號：G206文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2021）02-0082-07

作者簡介：宋尚飛，中國海洋大學國際事務與公共管理學院碩士研究生。

一、問題的提出

疫苗是指為了預防、控制傳染病的發生、流行，用于人體預防接種的疫苗類預防性生物制品，是預防和控制傳染病最經濟、有效的方法之一。疫苗關系人民群眾生命健康，關系公共衛生安全和國家安全。但近年來，疫苗安全事件頻頻挑戰公眾底線，導致政府公信力下降，成為影響社會穩定的因素之一。

國務院于2005年頒布《疫苗流通與預防接種管理條例》，規定國家實行有計劃的預防接種制度，推行擴大免疫規劃。至2006年1月1日，我國對全部上市疫苗實施批簽發，即每批疫苗制品出廠上市或者進口時，都需進行強制性檢驗、審核。2014年7月，我國疫苗國家監管體系通過了世界衛生組織的再評估。2018年7月，長春長生疫苗事件引發了社會各界的普遍關注，同時也暴露出我國疫苗監管制度在實施過程中的缺失。2019年6月29日，十三屆全國人大常委會第十一次會議表決通過了《中華人民共和國疫苗管理法》（以下簡稱《疫苗管理法》），對疫苗的研制、生產、流通、預防接種全過程進行監管。該法自2019年12月1日起實施。《疫苗管理法》在政策效力、具體內容方面都不同于以往。作為我國首部疫苗管理領域的專門立法，它堅持以“最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責”的“四個最嚴”為立法宗旨，將疫苗監管提高到國家戰略的水平，體現出疫苗管理不同于一般藥品管理的特殊性，掀開了我國疫苗監管政策發展的新篇章。那么，為何要進行專門立法？何種原因導致疫苗監管政策發生變革？本文將以間斷-均衡理論為研究視角，以疫苗監管政策為研究對象，通過回顧長春長生疫苗事件的發展始終，著重考察引起政策間斷式變革的原因。

二、間斷-均衡理論：中國疫苗監管政策變革的分析框架

1.間斷-均衡理論的邏輯流程和核心要素

間斷-均衡理論出現于20世紀90年代初，由Frank Baumgartner和Bryan Jones將其引入公共管理領域，致力于描述和解釋兼具漸進性和突變性特征的政策變遷過程，強調政策在大多數情況下都是緩慢發展狀態，如停滯不前或漸進修改，但偶爾也會出現不同于以往的重大變革。其最大亮點是解釋政策處于長期漸進變遷的情況下，為何會發生偶然性的劇烈變革。為更好地進行分析，需要闡釋間斷-均衡理論中的幾個概念。

首先，注意力理論是間斷-均衡理論的基礎。之所以在總體漸進的公共政策中偶爾發生間斷性的變革，原因在于人們的注意力總是有限的，在多個問題并存時僅能關注部分問題，從而導致未被關注的遺留問題的矛盾累積并爆發。瓊斯提出，政策制定者們的注意力會影響政策制定變化[1]。政策制定中的領導人注意力分配是重要影響因素，政策制定的關鍵在于有限理性的決策者怎么配置有限的注意力。

其次，間斷-均衡理論主要包括以下核心要素：子系統政治、宏觀政治、政策圖景、政策場域和政策壟斷。在以美國為代表的西方分權制度情境中，交叉的權限和公開介入的動議促進子系統政治和宏觀政治之間可以相互轉化[2]。宏觀政治由國會、總統以及與其有關的制度構成，子系統政治由不同利益集團主導的政策系統構成[3]。一般情況下，子系統政治負責解決自己領域內的問題，此時政策保持穩定或漸變狀態，不會發生大的變革；但當子系統政治沒有解決問題，問題進入宏觀政治，政策極易發生重大變革。在我國，黨和政府及其有關制度組成了宏觀政治，有權力決定某一問題的機構和團體組成壟斷或開放的子系統政治，如國家相關政府部門所組成的集中、封閉的體系[4]。子系統政治負責對不同類型政治問題的討論與解決，如環境、衛生、三農等子系統政治。正是多個子系統政治的存在允許同時并行處理多個問題，如果問題進入宏觀政治則是一個接一個地串行處理[5]。政策圖景指政策是怎樣被公眾和媒體認識、討論和理解的，分為正面政策圖景與負面政策圖景；政策場域指有關問題的決策有權力被哪些機構或團體決定，他們組成了或壟斷或開放的子系統政治[6]；政策壟斷指由子系統政治組成集中的、封閉的體系，傾向于將其他利益表達者和政治參與者排斥在外，使政策變遷處于可控的、漸進修改的狀態[7]。政策圖景、政策場域和政策壟斷是影響政策間斷與均衡切換的關鍵變量。當政策圖景轉為負面狀態，政策場域處于開放狀態時，更易打破政策壟斷，促使問題由子系統政治進入宏觀政治，政策發生重大變革。

2.中國情境下間斷-均衡理論邏輯框架的修正

間斷-均衡理論起源于美國，深受美國政治制度與政策制定體制影響，但我國政策體制與西方國家存在根本性差異，需要在此對該理論進行一些必要的修正。間斷-均衡理論受到美國兩黨政治的深刻影響，政策的反對者會利用負面政策形象（政策圖景）攻擊執政黨，以達到上臺執政的目的；但在我國，不同群體參與政策大多是為了維護各自的利益訴求而非出于政治目的。如果一個社會問題在輿論發酵下成為政治焦點從而進入中央黨的政策議程并能形成共識，那么極易引起政策的間斷性變革[8]。

《疫苗管理法》的制定，有利于規范疫苗生產周期的管理，是一次重大的間斷性變革。中國情境下的間斷-均衡理論可以較好地解釋本次變革的原因。在信息高速發展的時代，通過媒體的報道和傳播，公共危機事件引起公共輿論，形成政策圖景。當危機事件作為異常情況進入開放的政策場域時，能很快吸引宏觀政治系統中決策者的注意力，使得政策問題由原本各自負責的子系統政治（衛生部門和藥監部門為主的子系統政治）進入宏觀政治，打開了社會問題上升至政策問題的“機會之窗”。在宏觀政治系統中，中央決策層的價值取向往往能夠決定政策變革的速度、方向與內容。

三、長春長生疫苗事件回顧

1.案例簡介

2018年，疫苗安全問題再一次成為社會關注的焦點。2018年7月15日，國家藥品監督管理局發布通告指出，長春長生生物科技有限公司（下稱“長春長生”）在凍干人用狂犬病疫苗生產過程中存在記錄造假等嚴重違反《藥品生產質量管理規范》（藥品GMP）行為。幾天后，輿論徹底失控。7月20日，長春長生再因2017年10月27日被調查的“百白破疫苗效價不合格”被行政處罰公示，這也表明該企業在不到一年內再曝疫苗質量問題，徹底引發公眾的憤怒情緒。在此次事件中，吉林省食藥監局對整個“百白破疫苗效價不合格”事件調查近9個月，但縱觀長春長生疫苗事件的輿論發酵到政府給予有效回應，僅僅經過了約1個月的時間，甚至最后使得疫苗管理上升到了立法層面。

2.疫苗事件演變情況

（1）網絡輿情發展態勢

網絡輿情危機是通過互聯網傳播的負面或突發事件，網絡公眾對事件或現象中焦點和熱點的態度、意見、情緒、觀點和信念等的總和。本文基于對百度搜索詞數據的分析，構建了反映社會輿情基本面狀況的百度輿情指數，來分析此次事件中的公共輿論發展態勢、公眾態度和最終結果。百度指數包含搜索指數和媒體指數，可以代表性地反映公眾關注度和媒體關注度。

長春長生疫苗事件的網絡輿情在時間上分為兩個不連續階段。2017年11月，長春長生首次出現疫苗質量問題，該公司另一個疫苗產品——百白破疫苗在藥品抽檢中，檢出其一個批次產品效價指標不符合標準規定。該事件發生后引起了小范圍、短時間的公眾輿論反應，持續時間約為2017年11月4日到2017年11月6日，最高搜索指數約為3800，最高媒體指數約為20，公眾和媒體的關注度都較低。直到長春長生疫苗事件發生后，輿論才得以真正爆發。由圖2可知，長春長生疫苗事件（截取2018年7月21日至2018年8月20日）在整體上基本經歷了“發生-爆發-平息-小爆發”四個階段，其中第一個“爆發”階段（7月23日）對推動事件處理的作用更大，后一個“爆發”發生在事件處理結果公布階段。

2018年7月21日（第1天），一篇名為《疫苗之王》的自媒體文章被廣泛轉發，成為引發輿論對問題疫苗事件進行評論和分析的導火索。7月22日，李克強總理就疫苗事件作出批示：此次疫苗事件突破道德底線，必須給全國人民一個明白的交代。國務院要立刻派出調查組，對所有疫苗生產、銷售等全流程全鏈條進行徹查，盡快查清事實真相，不論涉及哪些企業、哪些人都堅決嚴懲不貸、絕不姑息[9]。與此同時，《人民日報》《光明日報》、央視網等相繼就該事件發表評論，針對問題疫苗流向哪些地區、長生生物是否隱瞞事實、政府監管存在漏洞等方面提出質疑[10]。7月23日，習近平總書記對該疫苗事件作出重要指示，有關地方和部門要高度重視，立即調查事實真相，一查到底，嚴肅問責，依法從嚴處理。要及時公布調查進展，切實回應群眾關切[11]。之后，各大媒體爭相報道，將事件輿論推向頂峰，公眾和媒體的關注度在7月23日達到峰值。

（2）網絡輿情屬性分析

長春長生疫苗事件引起了我國民眾對疫苗產品品質安全的恐慌。經過輿情統計發現，負面情感的輿論更多聚焦于公眾對疫苗安全和監管不當的焦慮和擔憂。許多公眾人物也在社交平臺表達了質疑與憤怒，讓事件的傳播范圍與傳播規模擴大。網絡輿論“群體極化現象”的放大效應，將問題的影響范圍擴大了[12]。值得注意的是，在此次輿論中關于“要求從重處理涉事人員及企業”“現行的疫苗監管體系存在漏洞，需要反思與改進”等言論比比皆是。

疫苗安全事件發生后，隨著網絡輿情的攀升，政府高層立即作出批示，要求徹查問題疫苗的流向，表明政府的態度和立場，滿足了公眾的知情權。官方媒體及時發布事件處置信息，及時回應公眾關心的問題，對處理該事件起到了重要的積極輿論引導作用。

（3）疫苗事件處理結果

2018年12月23日，疫苗管理法草案首次提請審議，這是我國首次就疫苗管理立法。這部被評價為“全球第一部單獨對疫苗的綜合性法律”，是對2018年7月爆發的“長春長生問題疫苗案”的集中回應，也被視為疫苗行業重塑市場信任、邁向改革與創新發展的契機。《疫苗管理法》在立法層面對近年來疫苗問題事件暴露出的問題及社會各界對疫苗安全的廣泛關注給予了回應，取得了巨大的進步。按照法規，將對疫苗生產、流通、預防接種的全生命周期進行監管；對違法行為的處罰標準也在法案修訂過程中數次提高。

四、中國疫苗監管政策變革的動因分析

媒體和社會公眾作為促進政策變革的重要行動者，其對轉變政策形象和決策注意力的貢獻不能被忽視。

1.焦點爆發與焦點融合

在公共政策的間斷式變革中，焦點事件在初始時期起觸發作用，在促進政策制定的過程中起強大助力作用。比較百白破疫苗事件與長春長生疫苗事件的處理結果可知，如果僅僅是焦點事件爆發，引起的關注度低，不會得到快速的處理；但當焦點事件與媒體相結合時會擴大事件的影響范圍，進一步推動公共輿論的爆發。媒體被描述為有力的議程推動者，有部分學者研究發現，政府的關注度與媒體的報道量密切相關。

在移動互聯網時代，微信和微博等社交媒體成為公眾最主要的交流平臺。有數據表明，在此次網絡輿情的傳播過程中，微博占據了所有信息來源的88.02%[13]，網絡的便捷性導致信息傳播渠道多樣化，微博、微信等新媒體作為“社會輿論的放大鏡”效應更加凸顯。通過大幅報道與線上討論，吸引了很多沒有直接利益相關但極具社會責任感的公眾參與討論，促使疫苗問題轉化為政策問題，進入政策議程。

疫苗監管政策自出臺以來就處于不斷完善的過程中，難免存在漏洞或不足。有媒體歷數近幾年的疫苗危機事件，引發大量的轉發和評論，形成了1+1>2的效果，焦點融合造成的影響遠大于單事件的影響，導致以往的矛盾不斷累積，但又沒有得到真正的解決，最終在長春長生疫苗事件中爆發。

2.逐漸負面化的政策圖景

政策圖景是指有關政策的價值和信仰，其又被稱為“政策形象”，泛指某項政策在媒體和公眾中怎樣被理解和討論，政策圖景負面化意味著人們對疫苗監管政策產生不滿。具體而言，媒體、公眾以及領導態度對負面政策圖景的形成都起了作用。互聯網時代，疫苗事件披露后，媒體能夠極大地聚集網民的注意力，經過自媒體的解讀與傳播，輿論快速發酵且到達了巔峰，此次焦點事件也形成了圍觀效應，許多沒有直接相關利益者都加入進來。在公眾和媒體的討論中，負面信息占比更大，逐漸形成負面的政策圖景并且不斷地增強。

新媒體與傳統媒體也在彼此不斷呼應和借力，從而不斷深化對疫苗事件和政策的信息挖掘，推動了負面輿情的聚合。新媒體往往能夠及時挖掘疫苗事件熱點，具有先發優勢，而在事件曝光后，傳統媒體往往又能夠進行深度報道和深度挖掘，因此負面焦點事件發生時，這種新媒體與傳統媒體交相呼應所產生的輿情聚合也會加速負面政策圖景的形成。此外，新媒體的發展與應用可以促進官方媒體與公眾之間的互動和交融，推動民意進入政策場域中[14]。

值得一提的是，政策圖景并不完全是由公眾或媒體自發形成的，國家執政理念也會影響政策圖景的形成。近年來，國家強調“總體國家安全觀”，堅持以民為本、生命至上。基于此，針對疫苗安全事件相關主題的熱切討論，黨和政府進行了回應，最高領導人的指示使得“變革疫苗管理制度”“加大懲罰力度”等公眾訴求得到了回應，宏觀政治層面對疫苗危機事件的處理態度一致，公眾的關注度和負面輿論也隨之更高，更易形成負面政策圖景。

3.黨和政府的關注

有研究表明，相比普通事件，問題性質嚴重、具有顯著性特征、影響范圍更廣的事件往往更能引起領導的重視。當政策圖景轉入負面時，借助于新媒體平臺，網絡輿情能夠更快速傳播并與官方媒體形成良好的互動，促使疫苗安全問題進入決策者的注意力中心。

頂層主體通過對某事件聚焦關注，以講話、指示等方式直接強制落實解決，治理力度之大，效率之高遠超常規方式[15]。最高領導人的關注一定程度上是推動疫苗監管議題進入宏觀政治系統的“催化劑”。我國的政策文件和相關講話發言常常以“高度重視”體現領導注意力的聚焦[16]。具體來說，在長春長生疫苗事件下達的指示中，很多用詞均表示了最高領導人對該事件的關注，如習近平總書記強調“有關地方和部門要高度重視”，李克強總理指出要“嚴懲不貸、絕不姑息”。在科層制下，上級領導的關注度會直接影響下級部門的選擇，促使上下一心、迅速行動。在黨中央領導人發出指示后，全國人大常委會立即行動起來并整理了現行有關法律、行政法規中的規定，提出了專門立法的想法。專門立法首先就是要貫徹黨中央的決策部署，對疫苗管理制度進一步健全完善[17]。

4.政策場域的開放

開放的政策場域讓越來越多的人可以直接或間接地參與政策制定，這表示專家學者、民眾都能通過合法且便捷的途徑表達個人意愿。當前公共政策制定中公民參與形式主要有公民調查、公民會議、聽證會、專家咨詢等。在疫苗管理法草案審議過程中，十三屆全國人大常委會第一次審議后即向全國各省級書面征求意見，二審后再次向社會公開征求意見，盡可能做到最廣泛、最大范圍地征求意見[18]。

政策場域的開放也使得專家學者可以參與政策制定，并就疫苗監管存在的問題提出合理建議。專家學者可通過主持參加課題、參與加強疫苗安全相關法律法規的起草、公開在學術期刊發表文章等辦法，來影響疫苗監管政策的形成[19]。

在政策制定過程中，關于改進疫苗監管政策的提案和議案屢次出現。如武維華（全國人大常委會委員）提出要增加疫苗監管有關條款，涵蓋疫苗從注冊、審批、接種、使用的全過程；張健（全國人大代表）建議，完善疫苗、藥品管理法律法規經濟處罰適用標的，將靜態的金額調整為動態的人均可支配收入，使其經濟處罰標準可隨經濟發展適應新時代新形勢新要求。

五、總結與展望

以間斷-均衡理論為研究視角，通過探究疫苗安全事件引起的政策變革發展進程和動因，可以總結出促進政策變革的邏輯：社會發生矛盾與沖突時，危機事件由于沒有及時得到解決，加上媒體的傳播與加工，負面的政策圖景形成并迅速壯大；在注意力有限的情況下，性質更為嚴重的事件在“普通問題”中凸顯，引起了宏觀政治層面黨中央的高度關注，進而促進形成了政策間斷式變革。

這種變革邏輯具有一定的優勢：一是能快速解決當前急迫的社會問題，改善政府形象、提高政府公信力，在一定程度上可以促進政策創新等；二是能解決最具有社會影響力的問題，為社會政策創新提供特殊“窗口”。不過，這種變革邏輯也存在一些不確定的因素，如在這種邏輯之下，政府雖然會迅速作出回應，但能否轉化為政策問題、進入政策議程多是取決于焦點事件的影響。又如，問題之所以能夠進入宏觀政治系統，主要是因為某個突出的社會問題引起了中央的關注。宏觀政治系統的領導會依靠縱向壓力傳導機制對各級政府和有關部門形成壓迫感，促使社會問題快速解決。但是這種政策制定模式會強烈沖擊理性的決策程序，在一定程度上會影響政府原有的工作部署，長此以往不利于培養科學決策和問題識別方面的能力。

本研究基于長春長生疫苗事件的單案例研究，具有典型性但是缺乏代表性。后續的研究需要將其置于更為廣泛的公共政策之中，并進行進一步驗證和修正，以更為宏觀的視野推動間斷-均衡理論本土化。同時，對我國疫苗監管政策變遷的研究仍需進行更為全面的跟蹤考察與分析論證。

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責任編輯：馬程