緊急狀態中公民健康權保障

曾婧潔 劉思員

摘 要：緊急狀態下社會正常秩序遭到破壞，公權力需要進行必要的擴張以迅速恢復社會生活的穩定，其表現形式之一便是對公民權利的限制。健康權是一項基本人權，對權利限制的“限制”即是對權利的保障。在征用人力資源時，可能涉及對公民健康權的限制，其前提是不得違反一系列不可侵犯的底線人權條款，并滿足必要性、適當性和比例原則的要求;同時，不可忽略人權的標準，應遵循可提供性、可獲得性、可接受性和質量達標原則實現公民的健康權。

關鍵詞：緊急狀態;健康權;征用人力資源;權利限制

一、問題的提出

緊急狀態從字面來看有別于正常狀態，它突出表現為公共秩序、公共安全、公共衛生和國家統一等公共利益甚至國家利益受到了嚴重威脅和破壞，而這種緊急的社會狀態是由于突發重大事件導致。[1]“新型冠狀病毒”造成的疫情就是典型的緊急狀態。在疫情爆發后，政府為了防止疫情進一步擴大，采取了很多應急性措施，例如封鎖湖北省武漢市等高風險地區、強制隔離密切接觸過新冠病毒感染者的人、入境人員、強制檢測和治療等。[2]各地的醫療團隊都以政府調動或者自愿的形式投入到了對疫區的支援之中。通過中央和地方政府在疫情爆發后的積極應對和公民的高度配合，我國迅速控制了新冠病毒的蔓延趨勢，維護了社會秩序的穩定，保障了公民的生命健康權等基本權利。

縱觀本次疫情下中央和地方政府采取的應急征用措施，例如征用各地的醫療團隊馳援武漢，征用酒店隔離密切接觸者和近期入境人員等等。在這種情況下，醫護人員、被征用酒店工作人員相較于其他人無疑增加了被感染的風險，政府的征用措施對其生命健康權進行了某種程度上的限制或克減。

在政府應急征用醫護人員、酒店員工這類人力資源的情況中，由于征用客體自帶的人身屬性，使得對公民健康權的保障遇到更多方面的困難和挑戰。為此，有必要基于應急征用人力資源中公民權利限制的正當性法理基礎，討論健康權被克減的范圍和限度，并構建健康權實現的評價標準。這些基本的法治命題，對于解決在本次新冠疫情中公民私權利行使與政府公權力運行出現的爭議，完善我國相關立法，指導實踐都具有深遠的意義，因此，本文針對上述提出的問題進行詳細探討。

二、健康權含義解讀

當今，世界各國普遍認可健康權是一項人權：1945年《聯合國憲章》規定聯合國的職責包括促進解決健康問題;1946年《世界衛生組織法》規定“健康不僅為疾病或羸弱之消除，而系體格、精神與社會之完全健康狀態”，指出“享受最高而能獲致之健康標準，為人人基本權利之一。”1966年《經濟社會文化權利國際公約》標志著健康權第一次被寫入國際條約，該規定對締約國具有法律約束力，全國人大常委會于2001年批準了該公約。正確理解健康權內涵，是保障公民健康權的前提。

（一）概念

健康權是個人依法享有的、要求享有一定衛生保健與衛生條件以謀求獲得并保持自身健康的資格。[3]其概念中包含了衛生保健與衛生條件兩個領域。健康權的具體內容具有不確定性，其高度依賴于經濟社會發展水平，換言之，健康權的保護水平與經濟發展水平成正相關關系。

健康權是一項復合性權利，其具有消極的一面與積極的一面。健康權的消極權能是一種防御功能，要求他人不侵害自己的健康狀態，即國家的不作為、不干預;同時，公民的健康權因他人侵權行為受到損害時，國家有義務予以救濟。健康權的積極權能則代表了一種受益功能，要求他人積極作為以幫助自己實現健康權，即國家應為公民健康權的享有和實現提供必要基礎，如發展經濟、確保醫療衛生資源的供給，發展公共衛生事業。據此，從權利屬性來看，健康權概念中隱含著雙重的目標：一方面個人有實現健康權的資格，另一方面國家應創造健康、良好的公共衛生環境。

近代以來，人口健康對經濟發展的重要性不斷顯現，生產的社會化亦要求國家主動作為，從“秩序行政”轉變為“服務行政”，向公民提供公共產品成為憲法上的國家義務。健康權中的消極權能亦逐漸衍生出積極權能，請求國家維護自身健康狀態成為公民的權利，國家負有提供健康權底線保障的義務。另一方面，“福利國家”模式的興起也帶來公權力擴張的問題，產生國家權力危害公民權利的情形;因此，健康權的積極側面也逐漸生出對消極權利的要求。綜上，健康權消極與積極權能的界分不是對立的，而是相互融合的。

（二）相關概念辨析

1、健康權與生命權

二者的主要區別在于侵害后果的不同：侵害后果是死亡，則受到侵害的是生命權;侵害后果是傷殘或者疾病，則受到侵害的是健康權。[4]生命權是其他一切權利的前提和基礎，健康權則是在生命權得以保障的情況下，對健康狀態所提出的更高的要求，其著眼點在于恢復、維系良好的健康狀態。

2、健康權與身體權

二者的主要區別在于保護對象的不同：身體權保護人的物質存在的完整性，如附著于人體的器官;健康權保護的是人的身心系統的良好運行，即整體性的“健康狀態”。[5]身體權著眼于客觀損害，健康權則同時保護主觀健康狀況。

三、法理基礎——緊急狀態下權利克減

權力與權利的關系問題向來是法學研究領域備受關注的一個問題。正如有學者指出的，“權利與權力的關系是傳統法學的基本命題，也是新時代公法學的重大命題。剖析權利與權力的關系就需要解構權力與權利存在的意義及目的。”

（一）緊急狀態下的國家公權力

國家公權力的行使是為了穩定社會秩序，保障國家穩定和安全。公權力對于社會的干預是維系社會穩定的客觀需要，如果一個國家缺少公權力的干預和調節，將會陷入無政府的混亂狀態。霍布斯在《利維坦》一書中構建的自然狀態便是沒有政府權力干預的社會狀態，他認為這種自然狀態下的人們是無序的、混亂的、隨時有可能爆發戰爭的。同樣，洛克在《政府論》一書中也認為即使是在自然法之下，由于人性的偏私和報復心理，最終會導致自然狀態歸于混亂和終結。

因此，在法治背景下，國家公權力的運行就顯得十分重要，它能夠克制人治的偏私，維系國家的穩定和社會秩序。緊急狀態是不同于社會正常狀態的，在國家、社會利益遭到突發事件的嚴重威脅時，在這樣的背景下，公權力的干預甚至擴張對于社會秩序的盡快恢復與調整、公民生命財產安全的保障就十分有必要。在緊急狀態下，應當將公共秩序保障作為優先考慮的因素，允許國家公權力有限擴張，使公民權利受到相應限制和克減。

2004年憲法修訂后，我國已明確將緊急狀態規定在憲法之中，使緊急狀態有了明確的憲法基礎。憲法是國家的根本大法，是一切權力運行產生的依據，是法治國家的基礎。緊急狀態的發生，極有可能侵害憲法所賴以發生作用的環境，如果不能及時控制，那么法治國家的根基也會面臨被傾覆的危險。在這時，賦予國家緊急權力，采取非常措施應對非常狀態。簡言之，緊急權的發動必須以恢復國家秩序和憲法秩序為目的。

（二）緊急狀態下的公民權利

我國《憲法》第32條規定：“國家尊重和保障人權。任何公民享有憲法和法律規定的權利，同時必須履行憲法和法律規定的義務。”國家充分尊重公民的生命健康權、人身自由權等基本權利，但是公民也有義務遵循憲法和法律規定的義務，權利和義務相伴而生。

事實上，公民的權利行使是有邊界的，任何權利的行使必然都要受到法律的約束和限制，這是權利“相對性”的特性使然。根據古典自然法學派“天賦人權”的觀點，權利時人類長期以來在社會中相互妥協的結果，從權利產生的基礎來看，權利本身就是相對性的結果。[6]既然自“權利”這一概念產生之時便攜帶著“相對性”這個基因，那么權利的行使就不是絕對的，它需要在一定的制約和邊界中進行，而這個邊界就是法律。自歐洲資產階級革命之處，法學大家們就提出了“權利有限性”的相似理論。洛克認為：“生命權利是無限的;私人財產附有了人的勞動價值，是人作為人的道德底線，代表著人類正義本身，不可侵犯;自由權是生命的意義和財產的目的，自由權利是在法律約束范圍內，隨心安排自我身體與財產之自由，不是絕對為所欲為的”。[7]康德認為：“道德法則是個人能夠以自由的意志行使并能夠與他人自由無干涉并存的自然標準。依據自由法則，一切強制都是在侵害自由，而妨礙自由之事都是危害權利。但是如果行為自身對自由是有害的，那么強制該行為是符合自由的準則的。依據普遍法則，人們需要共同的相互強制，使得大家都自由共存，除此之外其他強制都是非法的”。[8]在《認真對待權利》中，德沃金主張：“平衡權利和國家權力關系，制度對權利即為重要，只有法定化的權利是真正權利[9]”。由此可見，即使不同的法學思想家從不同的角度剖析，都能夠殊途同歸地得到“權利具有相對性”這個結論。基于此，就需要人們從客觀上限制自己的個人權利與自由服從于國家公權力的調度和指揮，以最快程度地恢復社會秩序。只有社會秩序盡快得到恢復，個人才繼續擁有了自由行使權利的基礎。由此可見，緊急狀態下對于公民私權利的克減，允許國家公權力的適度擴張才能確保所有個體的利益和自由得到存續。

同時，權利具有社會性，人是社會中的人，權利亦是社會中的權利，脫離了社會性的權利是不完整的。[10]公民個人權利的運行需建立在國家安定團結，社會井然有序的基礎之上作為調整社會行為的規范——法律，明確規定了公民的權利與義務并行，公民的權利由國家強制力作為保障的，但是這種保障是與公民履行社會性義務并行的。我國《憲法》第51條規定，“中華人民共和國公民在行使自由和權利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權利。”在緊急狀態之下，公民權利的社會性基礎搖搖欲墜，國家公權力的首要任務便是調動一切社會資源，盡快使整個社會脫離緊急狀態。這時，在國家公權力面前，公民個人的私權利就需要做出讓步和配合，以保障整個社會能夠脫離“緊急狀態”，恢復正常秩序。在此種情況下，如果某些個體過于強調自身權利，而罔顧社會整體的秩序和安定，就不再屬于伸張個人權利的范疇而是對于社會秩序的破壞。因此，基于社會現實性需要和法律條文規定，筆者認為，在緊急狀態之下公民讓渡部分權利存在充分的法理基礎。

四、人力資源應急征用中對健康權的限制

在國家緊急狀態下，公民權利可能因緊急權力法的規定以及公共利益更為急切的需求而受到克減。尤其在突發公共衛生事件中，公權力的主要關注點在于保障公共健康、避免疾病擴散，以此為由便可能需要對其他個人權利進行限制;并且在應急征用人力資源時，人力資源具有人身屬性，因此對權利的限制亦可能涉及被征用人員的健康權。明確權利限制的限度，如何在實現公共衛生目標的同時在合理范圍內對健康權施加限制，是保障權利的關鍵。

（一）審慎限制消極健康權

健康狀態是所有人追求幸福和自由的前提，擁有最高標準的健康需求和狀態則是人的天性。法律賦予公民對健康侵害的防御權，保護健康權免受國家和他人的肆意干涉與侵害，對此國家不需要承擔任何給付義務，只需要消極不作為、履行不侵犯健康權的義務。當侵害沒有發生時，健康權之消極權利就處于靜止狀態，其行使方式是對外來干預的防御，通過自力或公力救濟排除妨害。為此，無論在何種狀態下，防御權作為健康權中的消極權能都構成健康權中最基礎、核心與本源的部分，應更為謹慎地對其施加限制，否則容易對健康權造成本質損害。

具體而言，對消極健康權的限制主要表現為對健康權主體防御權的限制。例如在新冠肺炎疫情中政府對某些患者采取的強制醫療措施，這是對患者自由決定治療的權利的限制，國家相關機關有權在法定條件下實施強制醫療，以避免損害他人權利和公共利益。

而對于政府在緊急狀態下征用人力資源的情形而言，其更應當關注不侵犯行政相對人消極健康權的原則，即不對行政相對人的自由選擇進行不適當的干預、不得采取侵害其健康權的措施。需說明的是，應急征用中行政相對人因從事相關救援、生產工作受到的健康損害，不屬于國家對公民健康權的侵犯;此種損害后果源于環境因素，是被征用人員所從事活動本身的特點決定的，而非公權力直接作用于行政相對人所帶來的。

（二）積極健康權之逐步實現原則

積極健康權亦稱為健康受益權，要求國家積極履行行政給付義務、提供健康資源，支持公民對健康的價值需求。但緊急狀態可能帶來短時間內資源的相對缺乏，導致國家行政給付能力暫時下降，因資源不足而限制權利的完全實現;在資源受限的情況下，應保障的是積極健康權的“逐步實現”。換言之，逐步實現原則要求，即便是出現資源有限的情況，也不能以此作為延遲履行保障健康權之義務的理由;但政府可以依據實際情況暫時性的降低積極健康權的保障水平，履行行為義務。

與此同時，消極健康權則不存在“逐步實現”問題。如前所述，消極健康權要求公權力履行消極不作為義務，該項義務的履行不受資源配置的影響，權利的實現沒有程度之分，僅有限制與否的差別。因而消極健康權并不適用逐步實現原則。

（三）健康權限制的一般原則

1、法律保留原則

在應急征用人力資源時，對行政相對人的健康權限制必須依據狹義的法律，即全國人民代表大會及其常務委員會制定的法律;法律之外的行政法規、地方性法規、行政規章等不得超出法律規定的范圍對公民健康權施加額外的負擔。同時，國家有義務進行制度構建，予緊急情況下被征用人員的健康權以特殊的制度保障;在法治框架下有限度的克減公民的健康權，是法律保留原則所強調的重點。

2、比例原則

比例原則要求行政行為具有必要性、適當性以及符合比例。在進行應急人力資源征用時，只能在“確有必要”的情況下對被征用人員的健康權予以限制，且限制必須是在合理的范圍內的、最低程度的限制;限制的手段是必要的，盡可能確保給被限制對象帶來的損害是最小的。若損害將大于實施限制后帶來的公共利益、他人利益的增加，則不得施加限制。

3、公共利益原則

應急征用人力資源的目的是為使社會秩序迅速恢復、增進民主社會的公共福祉，因此在應急征用中限制行政相對人健康權的目的也應是符合公共利益的。公共利益意味著優先的理性或明智要求，公共利益中的公共性是指公共理性和公共價值，它代表的是道德、效率、正義和統率。亦即對被征用人健康權的限制，應是國家出于集體道德的立場，基于共同體原則暫時性克減個別公民健康權價值需求。

五、人權標準——健康權的保障水平

如前所述，被應急征用人員之健康權可能受到限制，但限制并不意味著政府無需提供保障，只是在緊急狀態下，公民健康權的實現亦受制于一些基本要素，這些基本要素能為政府進行健康權保障提供指引性衡量標準。

（一）可提供性

可提供性直接與資源問題相關，資源絕對數量的緊缺與資源分配不合理限制著可提供性標準的達成。對被應急征用的人員來說，其健康權在緊急狀態中受到更大的威脅，政府也應對其權利提供更大力度的保障，即健康、醫療資源的適當傾斜，如優先為被征用的酒店工作人員提供防護用品、進行核酸檢測，以保證被應急征用人員的衛生防護和治療需求。

（二）可獲得性

可獲得性是禁止歧視原則在權利保障方面的現實體現，它包含健康權能為社會公眾安全且實際地獲得、可負擔性以及保護健康信息隱私權的要求。政府應保障被應急征用人員不因性別、年齡、職業、戶籍等原因在健康權保障上受到歧視性對待，即平等公正的為他們提供健康醫療服務，確保相關人員獲得健康保障的機會平等;對健康權采取的限制性措施還應有例外和配套方案，以避免產生現實歧視后果。

（三）可接受性

可接受性是在政府提供了充足、可獲得資源的基礎上，進一步要求在倫理、社會公序良俗方面是資源需求者可以接受的。在公共衛生事件引起的緊急狀態中，可接受性則突出表現為對個人健康信息及其他隱私的保護上。如在新冠肺炎疫情的防控中，曾經出現不注意保護個人健康信息與隱私、導致相關信息泄露并傳播的情況;個別被征用人員可能因擔心受歧視而不愿如實上報信息，這最終損害的將是公民個人與公眾的健康權。因此，有必要提高公共衛生措施的可接受性，以獲得公民的主觀認可、配合和努力，使得公民健康權得以更好的實現。

（四）質量保證

政府提供的促進健康權實現的相關資源應當在科學上和醫學上是適當的、具有高質量的，因為僅僅達到可提供性并不足以保證健康權的實現。例如疫情中應急征用人力資源時，政府應確保所提供的醫療物資、設備是達到規格的，如此才能確保其發揮應有的防疫功能。

參考文獻

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