長三角跨界水環境治理利益協調現狀、問題及對策

劉霏 馬瑋璐

摘要：長三角一體化發展示范區建設中，研究一套跨行政區域河流的新型管理機制顯得十分重要。本文分析長三角跨界水環境治理中的利益協調上現存的問題及成因，從而針對長三角跨界水環境治理的問題及成因展開分析，進而提出合適的治理對策。

關鍵詞：長三角;跨界治理;水環境治理

一.引言

1.研究背景

《長三角生態綠色一體化發展示范區總體方案》明確，在統一的生態環境目標下，以共建共享、受益者補償和損害者賠償為原則，探索建立多元化生態補償機制，以能夠促進長三角水環境治理和發展。長三角一體化發展示范區建設在即，研究一套跨行政區域河流的新型管理機制，有效地協調上下游地方政府的矛盾，提升跨界流域水資源利用效率，確保可持續發展。但目前長三角三省一市的污染防治協作與聯防聯控等工作仍有待完善。在跨界水環境治理上，長三角不同地區的政府受限于政策、地域等多種因素，在聯合治理時存在利益沖突。因此通過對不同地區政府在跨界水環境治理中利益協調上的問題分析，分析問題產生的成因，并根據相關成因提出進一步的治理對策建議，可為加強長三角區域間污染防治協作、促進長三角環境治理一體化，改善長三角水環境提供依據。

2.文獻綜述

在現有的文獻中，張志強[1]研究中提出水環境負外部性導致市場機制失靈，污染物通過介質在區域間擴散和傳播，環境規制不僅直接影響區域污染排放，還存在顯著的空間擴散效應;李雪松[2]提出傳統的城市水環境治理被作為政府的“非生產性福利事業”不具有可持續性，應當構建以政府為主導的新型市場機制和利益平衡機制;底志欣[3]從京津冀地區流域水生態問題的現狀出發，對泃河流域進行案例分析，提出應加強多元治理主體的網格化建設，以地方黨政領導為核心、企業為主體、社會公眾廣泛參與。D. A. Sampson et al[4]研究提出水環境治理需要政府、公眾、企業和社會組織等多方協作及分工負責，但協同治理行動中存在力量分離耗散等。

專門針對長三角城市群或長三角地區水環境治理的研究較少，多數研究是針對長江流域這一特定區域水環境問題闡述的，主要側重于水資源承載力的測度與預測，綜合評價水資源承載力時空變化特征為區域可持續發展提供決策參考，考察長江經濟帶水污染的地區差異及其驅動因素，應從法律規范層面對跨區水污染治理模式、相鄰政府協商合作等予以規制。劉金吉[5]等以江蘇贛榆縣為例，認為解決跨界水污染糾紛較好的方式就是建立協商機制，包括建立聯席會議、聯合督查、聯合監測、信息互通的工作機制等。朱伊妮、顧子乾[6]等廣大學者均對長三角一體化的發展以及發展中的水環境治理、長三角政府間合作環境治理思路、其他流域的跨界水污染政府協同治理機制做了較多的研究。

但少有學者針對長三角跨界的水環境治理及區域政府間的利益沖突問題進行深入的分析。而目前長三角地區的跨界水環境區域協同治理自2019年底建立起長三角生態綠色一體化發展示范區后已經發展到一個新的階段，而為了更好地達到協同共治，各區域政府間更需要調節好各方的利益，建立起完善的協同共治機制。基于此，本文針對長三角地區近年來的有關水環境協同治理的法律法規演進和省市間利益協調進展，分析長三角跨界水環境治理中的利益協調上現存的問題及成因，從而針對長三角跨界水環境治理的問題及成因展開分析，進而提出合適的治理對策。

二.長三角跨界水環境治理現狀

目前，長三角水環境治理正朝著協同共治的方向演進。主要表現在長三角地區設立了區域內水質管理部門銜接的聯合式監測，重點是保障流域水質;及飲用水源防污染問題;目前針對水環境的治理堅持生態優先綠色發展戰略，正共同推進河湖水環境治理，嚴防污染轉移擴散，用創新引領區域聯動加快構建現代化產業體系，并把改造提升沿湖化工產業作為重中之重;共同推進了生態補償機制;建立流域跨省界斷面水質考核體系等。

根據2020年長三角地區三省一市發布的生態環境狀況公報中能夠看出，長三角地區水環境已經取得顯著改善效果。但長三角水環境仍然存在一些污染現狀。主要體現在湖泊污染占比高，其中以太湖流域污染最為嚴重;污染物成分復雜;城市河流有機污染嚴重;水污染支流重于干流;近海污染程度不斷加劇;跨界污染問題突出等。

三.長三角跨界水環境治理利益協調中存在的問題及成因分析

3.1問題分析

1）跨界水污染防范中的利益協調仍不到位。

府際缺少系統明確的日常合作機制，如水環境數據監測和報告制度、水環境資源規劃制度等。當前沒有明確的水環境治理合作規范，從而導致在實際治理過程中，部分地區合作效果不佳，相關政策也未落實到位，例如相關合作協議過于松散，在內容制定方面不夠完善，實際操作中還會出現許多需要協商的部分，就算是已經簽署的合作協議，想要實現協同化落實，難度較大，因此整體上來看實施效果不佳;同時生態保護補償策略雖在不同區域政府的不同類型的法律法規中都有所體現，但各區域政府間缺乏完整的系統性生態保護補償制度規范。在長三角地區相關標準并未實現統一，導致在部分法律法規中的相關細節也不一致，這就容易造成各區域政府在處理水環境的生態補償問題上“各自為政”的現象。各區域缺乏對于流域功能的整體界定，同一流域的利益沖突嚴重，上游排污、下游治理的現象時有發生。對于流經蘇、浙、滬兩省一市的太浦河來講，上游認為其是太湖的泄洪通道，而下游則堅持要求太浦河是清水通道，進而使各政府對本流域內水系管理方案不同，經常會出現上游排污、下游治理的情況，難以協調好上下游的利益，同時也導致上下游水污染防范中存在有利益協調不佳問題。

2）跨界水污染處理中的利益協調機制有待完善。

對其他主體的利益重視程度有待加強。在遇到跨界水環境污染問題時，各區域政府未對治理時的各方利益做到切實保障，使得在具體實施時各地區政府缺乏一定的積極性。區域內政府都僅處理各自區域內水環境污染，對跨界水污染的治理上比較分散、互相推諉。面對不同程度的污染治理后的結果也各不一致，有些地區治理得比較出色，有些則對水環境污染治理效果欠佳，久而久之導致了區域內水體質量的不平衡化以及各政府環保部門間的溝通隔閡。

3）建設落實程度需加強平衡

某些基層政府對上級生態文明建設的要求落實程度不同，致使區域間污染防治工作進展存在地區間利益不平衡的問題。在這些區域中，分段管理中各段基層政府對于生態文明建設落實情況有所不同，所投入的人力、物力以及財力也不同，因此導致治理效果存在差異。同時也沒有制定統一的排污標準、環境治理的評價標準和治理方案，導致在管理中難度較大。

3.2問題成因分析

跨界流域治理中利益協調問題出現的原因，具體有以下方面：一是管理體制方面;二是產業結構方面;三是法律及資金保障方面;

1）在管理體制上：

就目前而言，管理體制方面的問題主要為：①雖然目前各級政府都非常重視生態環境建設，但是在管理中，忽視了區域間水環境治理的協調統一及水環境的可持續發展;②水環境自然上的整體狀態和現行的水環境行政管理體制將跨界水污染治理處于體制上的分割狀態相矛盾，并且不同行政區域間聯系不充分且區域政府環保部門聯系不夠緊密，對于區域內水環境質量的評價標準、企業的排污標準、水環境治理方案、水環境污染后的責任所屬問題、同一河流的不同流域功能界定問題等的規定有所不同，因而無法做到在水環境治理時統籌考慮各方利益并進行協調規劃。

2）在產業結構上：

長三角地區的產業結構目前存在較高比重的產業同構，產業間利益沖突嚴重。即在長三角地區缺乏統一的規劃來保證長三角地區經濟全方位的發展，這導致在目前的時代背景下，許多企業都不約而同地轉型當下熱門的創意型產業，爭相建立清潔能源工業園區等。這些企業的經濟主體行為間存在較高的相似性，因此導致了長三角地區產業存在沖突性競爭，隨之而來的便是各企業間搶奪公共資源、爭相排污等，一時間使得政府無法在經濟發展與生態保護中進行利益的權衡。

3）在法律及資金保障上：

在法律及資金保障方面，主要是：①在我國社會不斷發展的過程中，中央層面的水事法律法規不斷地在做出調整，依據中央層面指導的地方性水事法規跟不上中央層面的步伐，同時不同區域的地方性水事法律法規在制定及修改上也缺乏溝通協調，未能通過法律切實地保障好各方的利益，進而導致水環境的防治未能達到預期效果;②在資金保障上，存在有雖然財政供給量的絕對值有所上升、但經費缺口總量卻還是在加大，一些環保部門對于公用經費預算定額標準偏低等問題，這都會導致各部門在實際配合、執法的過程中出現缺少保障、配合不力等情況。針對配合和執法中存在的問題，導致在利益分配的時候存在一定的矛盾，影響利益協調性。

4）經濟制度運用上：

我國當前在生態環境管理中主要采用的是行政性手段，對于經濟手段的應用不成熟。近些年也開始實施排污收費制度，且已經在長三角地區開展了排污權交易試點工作，然而實際上環境管理中經濟手段的應用依舊處于起步階段，想要推廣實施還需要繼續努力，當前已經實施環境經濟政策也具有顯著的行政色彩。

5）跨界環境影響評價和規劃上：

跨界環境影響評價和規劃對于不同區域環境管理工作協調具有重要作用，但是實際上目前各種上層規劃落實效果不佳，跨界環境影響評價和規劃的主體不明，也未制定明確機制，因此出現了評價和規劃地區間發展不平衡的相關標準體系不統一問題，導致這一項工作推行難度較大。同時規劃過程中也需要不同地區政府的通力合作，任何一方沒有依照計劃實施則后直接影響計劃實施效果;在當前實施偵測中沒有制定相應的懲罰措施，導致其他行政區實施規劃中受到了一定的挫折，未達到規劃預期目標。

四.長三角跨界水環境治理對策

以前的長三角區域處于一種互相不合作的納什均衡，即誰離開當前穩定的不合作狀態轉而去尋求一種合作的機制時，誰的利益就會有所受損;加之各行政區域在水環境治理上的各自為政，因此使得區域間的利益協調與環境治理陷入了“囚徒困境”。但針鋒相對策略則使跨界流域的區域協同治理成為可能（針鋒相對策略是一種當對方合作我便合作，對方不合作我便也不合作的策略），其可以使各區域間重新達到一種合作關系下的納什均衡。具體方法有以下幾點。

（1）完善協調機制，加強管理

各區域間達成共識、完善地方政府間的協作機制，盡快實現從地方分治模式到跨區域政府共治模式的轉變，并發揮好長三角區域水污染防治協作小組的領導作用。在長三角的其他區域內建立起從小范圍的區域性合作逐漸擴大至整個長三角區域的協同合作，將以前陳舊的地方分治模式轉變為更適合時代發展的跨區域政府共治模式。同時在長三角還應形成由各行政區域代表共同組成的水污染防治協作小組，以做到信息的公開共享和事務的協商處理等。同時各政府還應將長三角區域視為一個整體，統籌考慮區域內整體的經濟發展與環境保護，建立和完善持續、穩定的協同合作的制度化機制。

（2）完善利益協調機制，統一生態文明建設落實標準

統一區域內各行業各的排污標準、環境治理的評價標準和治理方案，盡快解決各區域分治的問題。要做到區域間的協同統一，前提就是要各區域間對于環境治理的評價標準達成一致。統一環境治理的評價標準也要根據各地的實際情況，因地制宜，即長三角區域內要有總的統一的評價標準，這是需要各地區環境治理時達到的底線要求;而各地區還可以根據自身技術發展的特點，如一些工業密集型地區可以針對河流沿岸工廠的污染物排放做更進一步的要求，最終制定出有區域間統一的、也有各區域內獨特的評價標準，做到區域內的協同治理。

（3）完善跨域環境利益協調的法律制度（特別是生態補償部分）

在跨域環境利益協調的法律制度中，急需完善的是跨區域生態補償制度，特別是其中的水環境補償、水生態補償等方面。它能使生態保護外部性內部化，是解決“搭便車”問題的重要舉措，有利于促進行政區域之間環境資源的合理分配與持續發展，平衡趨于之間的環境利益關系，維護區域間的生態公平。現有的補償機制對于保護者和受益者的權力責任劃分并不明確，一定程度上模糊了利益雙方的關系，影響到保護者的積極性，導致利益相關者無法根據法律界定自己在生態保護中的責、權、利關系。因此在現行的補償機制下，應該根據“開發者保護、破壞者恢復、受益者補償、污染者付費”的原則，確定好各利益相關者之間的關系，并具體落實到相關的政府、企業乃至個人，對不同等級、不同程度的環境污染做具體要求的補償細則，進一步完善好生態補償制度，促進長三角區域環境保護的一體化。

（4）加大經濟手段應用

新環境下，在生態環境保護中加大經濟手段的應用，主要從以下兩方面著手：

1）加大財政軸端應用，拓展環境保護資金來源，提升環保投資效益，實現對環境資源供給不足的顯著改善;積極建構“綠色投資”理念，在信貸決策中納入環境，以能夠推動產業結構調整;在金融創新下實現環境資產證券化，針對環境保護基礎設施建設提供新的融資渠道;建構相應的環境責任保險制度。

2）建構“綠色交易”體系，結合實際環境問題建構分級容量使用許可配額交易體系，采用區域間配額交易促進生態補償機制的實現，在微觀個體間配額交易過程中有效實現污染者付費原則。

5）優化跨界環境影響評價和規劃

首先在環境影響評價指標確定中，要建立在環境影響識別上，和規劃及環境背景調查結果、區域環境保護目標或規劃涉及部門相結合，在理論分析、專家咨詢、公眾參與等過程中確定相應的評價指標，在實踐工作中逐漸對其補充、完善以及調整。在評價標準中已經頒布實施的國家、地方、行業或國際標準，對于缺少標準則可以借鑒其他國家經驗，經過專家論證，制定合理的標準。

【參考文獻】

[1]張志強，程莉，尚海洋，李延梅.流域生態系統補償機制研究進展[J].生態學報，2012，32（20）：6543-6552.

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[3]底志欣.京津冀流域生態協同共治應實現三個轉變[J].環境經濟，2017（15）：38-41.

[4]D. A. Sampson，E. M. Cook，M. J. Davidson，N. B. Grimm，D. M. Iwaniec. Simulating alternative sustainable water futures[J]. Sustainability Science，2020（prepublish）.

[5]劉金吉.跨界河流污染原因分析及防治對策[J].干旱環境監測，2005（01）：62-64.

[6]朱伊妮，李偉.長三角一體化發展與水環境治理探討[J].南方農機，2019，50（13）：98.

【基金項目】：江蘇省大學生創新創業訓練計劃 項目編號為2020102941396

【作者簡介：】

劉霏（2000—），女，漢族，江西萬安人，河海大學商學院本科生在讀，研究方向：國際貿易