公路工程建設管理模式研究

何愛軍，梁倩

（1湖北交投建設集團有限公司，湖北 武漢 430000；2湖北交投建設集團有限公司，湖北 武漢 430000）

1 緒論

1.1 公路工程項目管理模式國內研究現狀

我國在公路建設項目初期，采用的組織管理模式是指揮部管理模式。該種模式可以使政府的行政管理職能得到充分體現，但項目一旦建成，指揮部解散，無法為后續公路工程項目建設積累經驗。同時，存在著政企不分、行政命令與科學管理產生沖突，公路項目得不到全過程管理的弊端。

在21世紀初，我國公路工程項目管理模式發生變化，魏瑞（2007年）、劉保健（2008年）、楊帆（2009年）等人在不同時期都分析了代建制在我國的興起及發展的優越性，指出代建制有必要作為現有公路建設管理模式的有益補充，并闡述了代建制在各省高速公路實際建設項目中的應用。駱漢賓等（2008年）從政府、市場分工的角度，重新分類了三種公路建設管理模式，以政府投資為主的代建制模式、民間融資為主的BOT模式和多種經濟成本并存組建國有專門公司的運作模式。同時，近幾年PPP模式的發展，為公路工程建設管理模式帶來一個新的變化。

1.2 公路工程項目特點與管理關系

公路施工作為一次性工程項目，同時因為公路工程是公共物品，考慮到社會效益和自然壟斷性等特性。公路工程項目建設管理特點如下：第一，工路工程是一次性項目，具有較大投資規模，復雜施工條件，項目流動性大，不可移動性和建設過程的相對不可逆性，不確定因素太多等特點。第二，由于公路工程具有社會效益，公路工程項目的質量直接關系到廣大人民群眾的切身利益，這就需要項目管理把控好質量。第三，公路工程建設項目從策劃、規劃、設計、施工、運行整個過程，是一個復雜的系統工程。第四，在確保工程質量的目標同時，公路工程建設還需要考慮進度、投資、安全等各方面目標。第五，由于公路建設項目可能涉及多種項目工種，由于各項目參與時間段不同，這使得無法達成目標一致的要求。針對公路工程的特點，對管理提出了如下幾點要求。

1.2.1 加強工程項目管理的信息對稱性

對于公路工程建設項目，技術工種、參與方較多，施工技術由于環境的變化變得復雜，在項目管理中加強信息管理顯得尤其重要。從以前的公路工程項目來看，項目各部門無法實現信息的交互，溝通出現問題，實施階段所接觸到的信息不一致，常常導致工期延誤，項目施工效率下降。

1.2.2 在公路工程項目管理中加強各參與方的緊密性和聯系性

由于公路工程管理模式的特殊性，難免造成工程的前期決策、設計、施工管理等由項目個參與方分別進行，各自行使管理職能，造成項目各個階段脫節，目標不一致，工序得不到相應的對接，項目各階段聯系不夠緊密的問題。所以要求管理模式，加強對項目各過程協調控制，加強項目各參與的緊密型和聯系性，避免各自為政。

1.2.3 加強管理，保證項目各參與方目標一致

公路工程是屬于基礎公共項目，在項目管理的各個階段，每個參與方支隊各個階段負責，而不是項目的整體目標。各自獨立管理，每一個參與方的目標不同，造成建設項目的積極性和動力嚴重不足，達不到預期的項目效果。

1.2.4 精益管理，實現公益服務功能

公路工程項目是公益性基礎設施，最根本的目標還是服務于人民群眾，這就要求管理者在項目實施階段，充分考慮各階段需要實現的公益服務功能，通過各階段的集成，使公路工程社會效益達到最大。要有總體調控觀，細處入手，實現精細化管理。

2 公路工程建設管理模式

現行的公路管理模式，依據政府和市場職能的不同，可以歸為四類。

2.1 指揮部模式

所謂的指揮部模式，是根據項目需要，由政府方臨時組建，項目參與人員根據需求從公路建設系統各單位借調。政府直接進行項目的組織管理，負責公路工程項目設計、采購、和施工管理以及后期的移交工作。有利于政府將所有的權責融于一身，促進項目更好地完成。但是存在由于政府管理的局限性，缺乏專業化的建議和管理，同時對項目從業人員缺少激勵機制。

圖1 指揮部模式

2.2 代建制模式

公路工程中的代建制模式，是政府通過招標，尋找具有項目管理經驗和能力的項目單位，負責完成業主委托的公路工程施工過程中的組織、協調公路工程項目的設計工作、投資控制以及質量和進度的任務。委托公司跟政府方簽訂代建合同，進行公路工程項目的管理工作，核心目的是為政府方提高公路工程的施工質量和成本控制。

圖2 代建型管理模式

2.3 總承包項目管理模式（EPC模式）

在現行的公路工程管理模式中，總承包模式應用也是較多的?？偝邪椖抗芾砟Ｊ?，是指政府將公路工程的全部過程委托給項目公司的一種組織管理模式?？偝邪特撠煿饭こ添椖康娜吭O計、材料采購、施工過程、運營交付的全過程。在征得政府方同意后，總承包商也可以將部分項目發給其他單位，由總承包商負責。這種模式主要是在于合同約定方式，在與業主（政府方）簽訂合同時，直接進行總價的確定，這是合同中最重要的內容。同時，業主需按時向總承包商進行資金的籌措和按時付款，以保證項目的順利進行。

圖3 EPC總承包管理模式

2.4 建造—移交—運營模式（BOT模式）

該模式主要應用于由政府負責建設，并采用市場化投融資模式的公共基礎設施建設。在這種模式下，政府部門可以從國內外市場廣泛吸收私有資本，通過法律或者相關政策授予項目公司特許經營權。由該公司負責融資和組織建設，建成后負責運營并獲得相關收益。當特許期結束時將項目管轄權移交回政府。該模式減輕了政府的投資壓力，又能充分利用民間資本及其高效的建設管理經驗。缺點在于政府對項目公司的建設及經營過程管理較難，增加了項目風險。

公路建設管理模式比較 表1

圖4 BOT模式

3 PPP+EPC公路工程管理模式

結合上文分析，傳統的幾種公共基礎設施建設管理模式各有利弊，近幾年PPP模式的興起，為公路等公共基礎建設帶來了管理模式的轉變。PPP項目是政府與社會資本方就提供公共基礎設施或服務簽訂長期合同，社會資本方在其中承擔重要的融資及項目管理責任。PPP項目的核心就是找一個能夠為政府分擔經濟壓力，事務壓力的機制和模式，吸引同政府體制外的雄厚社會資本，去完成政府沒有足夠的資金去完成的關系國計民生的項目。

在未來公路工程建設管理模式發展中，考慮到公路工程業主方一般是政府，為了實現全過程管理以及目標的協同，同時需要加強信息協同和權責明確，在招標過程中，EPC總承包商可以通過PPP投融資的方式介入項目，這就構成了一種新型的運行管理模式——“PPP+EPC”建設管理模式。

3.1 “PPP+EPC”模式及特點

3.1.1 “PPP+EPC”模式簡介

即政府（招標人）在確定投資人的同時將該企業或聯合體定為項目總承包商，避免二次招標，有利于政府對公路工程項目前期階段的準備工作和融資階段完成的效率，同時對公路工程項目全壽命周期的各個環節進行把控?！癙PP+EPC”模式下的總承包商不僅要承擔類似PPP項目合作伙伴的融資角色，同時還要承擔公路工程項目的設計、施工和運營的任務，該模式下的總承包商的收益通過政府對于公路的運營，按照合同約定獲得回報，避免了像BOT模式下，項目方可以獲得暴利。在此模式下，至關重要的是選擇合適的總承包商，總承包商的選擇決定了項目實施的好壞。因此，對于政府而言，如何選擇“PPP+EPC”項目的總承包商，需要重點把控，為后期項目的建設奠定堅實基礎。

3.1.2 “PPP+EPC”特點分析

①有利于節約項目建設成本

在公路工程項目建設初期，社會資本方和政府利益是一致的，共同參與項目的識別、可行性研究、融資等前期過程，保證了項目在技術和經濟上的可行性，縮短了前期工作周期，使項目費用降低。政府仍具有決定性作用，只有政府方認為該公路工程項目可以投入建設，社會資本才能開始獲得收益，因此，社會資本方會主動有效降低成本。

②項目各參與方目標一致，權責明確

投資人或聯合體通過EPC方式參與公路工程項目建設，通過對建設過程合理控制，便可以獲得施工階段的利潤，降低了單純采用PPP模式投資帶來的風險，使項目投資股東各方在追求投資效益、控制成本、質量和工期目標方面趨于一致。

③有利于項目全過程管理

對于該模式應用于公路工程項目，可以實現項目的全過程管理，避免了項目各參與方利益不一致，對公路工程項目造成的潛在危害。將融資、設計、采購、施工和運營相互融合，避免以前脫節的矛盾，充分發揮投資人或聯合體集成管理優勢，融合投融資實力、設計能力、建設能力、成熟的采購網絡等專業模塊，進行整體統籌安排。

3.2 “PPP+EPC”實施路徑

該模式的根據投資人情況不同，可以分為好幾種實現方式。本文重點討論單一和聯合體社會投資人同時具有相應的設計和施工的相應資質情況。政府通過PPP模式吸引社會資本，中標之后的投資人或者聯合體與業主方共同成立一個項目公司。由項目公司與中標的投資人或聯合體直接簽訂EPC總承包合同，該公路工程的項目設計和施工由總承包商負責，同時在征求到項目公司同意之后，總承包商也可以將部分項目設計和施工業務再發給給具有相應資格的設計單位和施工單位，再發包過程中不需要進行招標方式。

圖5 PPP+EPC運作流程圖

4 “PPP+EPC”運行建議

4.1 “PPP+EPC”承包商選擇指標

見表2。

“PPP+EPC”承包商選擇評價指標 表2

4.2 提高公路“PPP+EPC”項目招標文件的專業性

對于“PPP+EPC”將社會投資人與EPC總承包單位合并招標，所以對于文件的規范就很重要，要同時考慮到兩種身份的核心利益，這在一定程度上無疑增加了編制文件的專業性。換句話說，在招標文件編制時，如果重點考慮投資人的投資融資能力，同時還兼備EPC總承包資格，對于項目的實施還是有一定的風險的。因為沒有通過競標的方式去篩選EPC總承包商，其專業水平能力到底處于何種水平，是要畫一個問號的，而公路工程對于專業技術的要求是很高的，涉及公共基礎項目，一定要保證其質量。對于這種問題，上面談到的考核指標雖然能提供一定幫助，但未來的發展還是很需要完善的。

4.3 “PPP+EPC”要合理設計定價及合同結算機制

結合EPC報價方式，可以設定一個合同價格，一般不予調整，再靈活的設置相應的處理機制，可以簡單理解為成本加酬金的方式。具體到公路工程“PPP+EPC”項目中，比如，在公路項目工程前期確定階段，根據公路工程一次性、建設過程不確定性太多，建設標準和投資規模確定難時，可以參考成本加酬金的方式編制合同用于定價，以激發社會投資方通過優化設計節約成本的方式提高利潤空間。

5 總結

公路工程建設項目的施工工藝具有技術復雜、管理工作難度高、工作量大、項目參與方眾多的特點，其建設管理模式存在政企不明，權責不清，資金來源無法保障，無法對各參與方很好地管理，參與方建設目標不一致的問題，采用“PPP+EPC”模式能夠很好地避免這些不足，彌補傳統項目管理模式的不足，它是PPP模式的衍生，在得到政府的支持的同時，還能緩解經濟壓力，同時明確政府和各參與方的項目責任，使公路工程項目更好地完成建設，達到預期的經濟效益和社會效益。同時，采用EPC模式，可以使項目參與方的信息交流更加通暢，建設目標一致，優化項目的建設效率，提高項目施工質量，使經濟利益和社會效益實現最大化。但是目前“PPP+EPC”模式還存在很多問題需要進一步完善，以推動大型公共建設項目的整體水平的提升，實現全面發展。