我國外逃貪腐人員引渡制度實施實證研究

秦 晉

“懲治腐敗，肅清流弊”一直是我國的一項重要任務(wù)。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央“深刻把握黨風(fēng)廉政建設(shè)規(guī)律，一體推進不敢腐、不能腐、不想腐”(1)《一體推進不敢腐不能腐不想腐 持續(xù)不斷凈化政治生態(tài)》，中國紀(jì)檢監(jiān)察網(wǎng)，http://www.ccdi.gov.cn/lswh/lilun/202002/t20200226_212271.html，最后訪問時間：2020年11月22日。，堅決懲治腐敗，以前所未有的勇氣和定力推進全面從嚴(yán)治黨，各地區(qū)各部門以扎實有效的反腐成果回應(yīng)了人民群眾熱切期盼(2)江斌：《將正風(fēng)反腐之劍越磨越亮》，人民網(wǎng)，http://opinion.people.com.cn/n1/2020/0525/c1003-31723079.html，最后訪問時間：2020年11月22日。。但同時也必須認(rèn)識到腐敗和反腐敗斗爭具有嚴(yán)峻性、復(fù)雜性和長期性，尤其是隨著科學(xué)技術(shù)的不斷革新，大量貪腐分子紛紛潛逃至境外以躲避法律的追責(zé)，影響了我國反腐倡廉建設(shè)的整體效果。因此，如何讓逃亡海外的貪腐人員早日受到法律的制裁也成為近年來國家反腐的重要課題之一。但是，值得注意的是，作為最常規(guī)的追逃措施，我國引渡機制尚存在不完善之處，采用引渡措施追逃貪腐人員成功的案例十分罕見，特別是從西方發(fā)達國家引渡成功的案例更是寥寥無幾。基于此，本文在分析我國外逃貪腐分子基本情況的基礎(chǔ)上，對我國引渡的立法和實踐狀況進行了分析，并針對我國反腐敗引渡機制存在的問題，提出了具體的對策和建議，以期對完善我國外逃貪腐人員引渡機制，推進我國反腐敗工作有所裨益。

一、我國外逃貪腐人員情況及跨境追逃必要性分析

潛逃境外，是腐敗分子意圖逃避法律追究的慣用招數(shù)，也是打擊腐敗工作中較難遏制的頑疾。腐敗分子外逃，通常伴隨著公共財產(chǎn)的外流，直接給國家、集體造成經(jīng)濟損失。(3)田湘波，王博：《追逃追贓：中國反腐敗斗爭的關(guān)鍵組成部分》，中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)，http://fanfu.people.com.cn/n1/2019/1022/c64371-31413755.html，最后訪問時間：2020年11月22日。根據(jù)報道，2014年至2020年6月，共從120多個國家和地區(qū)追回外逃人員7831人，包括黨員和國家工作人員2075人、“紅通人員”348人、“百名紅通人員”60人，追回贓款196.54億元。(4)楊曉渡：《國家監(jiān)察委員會關(guān)于開展反腐敗國際追逃追贓工作情況的報告——2020年8月10日在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十一次會議上》，中國人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202008/e7e5519ba34a45c58a4fe552e91e9569.shtml，最后訪問時間：11月22日。由此可見，有能力潛逃至境外以躲避我國法律追責(zé)的貪腐分子，一般涉案金額較大，社會影響較為惡劣，追捕成本和難度也較高。因此，有必要對我國外逃貪腐人員的基本情況予以深入分析，以便為將外逃貪腐人員繩之以法提供相應(yīng)的對策和建議。

(一)我國外逃貪腐人員基本情況分析

1.外逃貪腐分子職業(yè)情況分析

我國潛逃境外的貪腐分子大部分為國有企事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)干部，如河南省高速公路發(fā)展有限公司副董事長黃玉榮、通化金馬藥業(yè)集團有限公司董事長閆永明、云南錫業(yè)集團黨委書記、董事長肖建明、四川移動公司數(shù)據(jù)部總經(jīng)理、無線音樂運營中心總經(jīng)理李向東、中國電力財務(wù)有限公司總經(jīng)理陳興銘等，據(jù)不完全統(tǒng)計以上人員占比近3/4。(5)《當(dāng)前腐敗案新特點:縣處級以上要案比例大》，中國網(wǎng)，http://www.china.com.cn/news/txt/2007-09/12/content_8863568.htm，最后訪問時間：2020年7月27日。但隨著我國經(jīng)濟體制改革的不斷深入和推進，這一比例在逐漸降低，而職級較高的國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的比例在逐漸增多，如“百名紅通人員”1號人物楊秀珠，原為浙江省建設(shè)廳副廳長，湖北省武漢市發(fā)改委主任徐進，福建省福州市政法委副書記、市公安局局長徐聰榮等都攜帶貪腐巨款潛逃境外。

2.外逃貪腐分子潛逃方法分析

通過分析近年來貪腐分子潛逃的方法發(fā)現(xiàn)，主要包括以下幾種潛逃方法：一是采用偽造的身份申領(lǐng)護照或者港澳臺通行證從而潛逃境外，例如原中儲糧河南周口直屬庫主任喬建軍化名李峰申領(lǐng)護照潛逃瑞典，原通化金馬藥業(yè)集團有限公司董事長閆永明化名劉陽潛逃新西蘭。二是使用偽造的出入境證件潛逃境外，原浙江之俊控股集團法定代表人何志軍購買多個偽造的出入境證件，潛逃馬來西亞。目前，社會上存在專門為貪腐分子提供偽造的出入境證件的組織，為貪腐分子潛逃境外提供了極大的便利。三是因公合法出境后，滯留境外逾期不歸，最后潛逃，例如原浙江省溫州市鹿城區(qū)委書記楊湘洪在法國考察時滯留未歸。四是以出國旅游、探親為借口，持私人真實出入境證件出境后潛逃，如原河南省高速公路局局長、高速公路發(fā)展有限公司董事長童言白因私出國護照出逃。五是直接通過偷渡等方式潛逃境外，例如原遼寧省撫順市公安局新?lián)峁卜志纸?jīng)偵大隊大隊長王敬梓就是偷渡到越南而潛逃的。

3.外逃貪腐分子潛逃地情況分析

我國外逃的貪腐分子主要的目的地為美國、加拿大、澳大利亞等西方發(fā)達國家，2015年4月22日我國針對外逃的100名國家工作人員發(fā)布了紅色通緝令，對“百名紅通人員”追逃行動是我國反腐敗國際追逃的標(biāo)志性活動，以“百名紅通人員”追逃行動為例，已經(jīng)歸案的60人中，有17人逃往了美國，14人潛逃加拿大，5人逃往澳大利亞，占比60%。而未歸案的40人中，仍有徐進、劉芳、劉昌明、石陽等20人藏匿在美國(6)《尚未歸案的40名“百名紅通人員”中仍有20人藏匿在美國 美國淪為腐敗分子避風(fēng)港》，新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/2020-11/10/c_1126720584.htm，最后訪問時間：2020年11月10日。，其次，加拿大和新西蘭也各有6人。可能藏匿在美、加、澳、新的占比達85%。(7)《“百名紅通”剩40人在逃 19個逃往美國》，新浪新聞網(wǎng)，http://news.sina.com.cn/c/2019-09-14/doc-iicezueu5586844.shtml，最后訪問時間：2020年7月27日。由此，可以看出我國外逃的貪腐人員的主要潛逃地為西方發(fā)達國家，原因在于我國與這些國家基本都沒有簽訂引渡條約，或者雖然簽訂了引渡條約但并未發(fā)生法律效力，被引渡回國的風(fēng)險較小。

我國外逃的腐敗分子除了主要潛逃至西方發(fā)達國家外，也有很大一部分貪腐分子潛逃到泰國、柬埔寨、馬來西亞等東南亞國家，如原北京市新聞出版局計劃財務(wù)處出納孫新挪用公款后潛逃至泰國，后于2015年6月8日在柬埔寨被緝捕歸案；原福建福清農(nóng)行信貸科長詹再生潛逃至馬來西亞，于2015年10月2日被緝捕歸案。這些貪腐分子潛逃?xùn)|南亞的主要原因在于這些貪腐分子職級較低，貪腐的金額一般較小，無能力支持潛逃到追逃風(fēng)險較低的西方發(fā)達國家，而東南亞國家離我國較近，逃跑路線較短，出入境手續(xù)相較于西方發(fā)達國家相對簡單，同時這些國家與我國的文化差異較小，便于以后融入當(dāng)?shù)厣睿覈c東南亞國家大部分國家簽訂了引渡條約或者刑事司法協(xié)助協(xié)定，被引渡回國的風(fēng)險較大。

此外，我國還有一部分貪腐分子潛逃到非洲、拉丁美洲等不起眼的國家，如原中企國際合作有限責(zé)任公司(中企國際)進出口部負(fù)責(zé)人裴健強潛逃幾內(nèi)亞、原遼寧省本溪市勞動和社會保障監(jiān)察支隊案件審理科科長付耀波、出納張清曌潛逃圣文森特和格林納丁斯、原江蘇中淮建設(shè)集團有限公司原董事長錢增德潛逃到肯尼亞。這些人員一般是不能直接潛逃到較為安全的美國、加拿大、澳大利亞等發(fā)達國家，所以選擇潛逃至這些國家以等待機會，再中轉(zhuǎn)到與我國沒有簽訂引渡條約的西方發(fā)達國家，從而逃避法律制裁。

(二)跨境追逃貪腐人員的必要性分析

腐敗是影響經(jīng)濟社會發(fā)展和國家長治久安的致命風(fēng)險，嚴(yán)重破壞公平競爭的市場秩序，影響市場配置資源基礎(chǔ)性作用的有效發(fā)揮，干擾社會主義市場經(jīng)濟的正常運行；嚴(yán)重違背社會主義民主政治原則，阻礙依法治國進程，損害黨和政府的威信和形象，降低國家政權(quán)機關(guān)的公信力；嚴(yán)重背離社會主義核心價值，損害社會主義道德，滋長腐朽落后思想，助長不良社會風(fēng)氣；嚴(yán)重?fù)p害社會公平正義，干擾社會管理，侵害人民權(quán)益，引發(fā)甚至激化社會矛盾，影響社會和諧穩(wěn)定。(8)鐘紀(jì)巖：《反腐倡廉關(guān)系黨和國家生死存亡》，人民網(wǎng)，http://opinion.people.com.cn/n/2013/0130/c1003-20367836.html，最后訪問時間：2020年11月22日。貪腐人員外逃至境外，更是導(dǎo)致大量國有資產(chǎn)非正常外流，影響我國經(jīng)濟社會的發(fā)展和政治的穩(wěn)定，也不利于我國良好國際形象的建立，更甚者會阻礙我國推進中國特色大國外交、構(gòu)建人類命運共同體的重要進程。因此，亟須將這些出逃境外的貪腐人員抓捕歸案，使其接受法律的制裁。

1.資本外逃影響我國經(jīng)濟社會的發(fā)展

外逃貪腐人員究竟轉(zhuǎn)移至境外多少資產(chǎn)，至今未有準(zhǔn)確數(shù)字，只能從相關(guān)的資料一窺端倪，2010年初，中紀(jì)委副書記李玉賦曾表示外逃官員人均卷走1億元。(9)《4000名外逃貪官人均卷走1億元》，新浪新聞網(wǎng)，http://news.sina.com.cn/o/2010-01-11/061716911394s.shtml，最后訪問時間：2020年7月27日。此外，2011年中國人民銀行發(fā)布《我國腐敗分子向境外轉(zhuǎn)移資產(chǎn)的途徑及監(jiān)測方法研究》報告表示，自1990年至2010年外逃貪腐人員通過現(xiàn)金走私、離岸金融、替代性匯款等方式將8000億元人民幣轉(zhuǎn)移至境外。(10)《央行揭貪官外逃路徑：過萬官員出逃攜款8000億》，騰訊新聞網(wǎng)，https://news.qq.com/a/20110615/000443.htm?pc，最后訪問時間：2020年7月27日。整理近年來中紀(jì)委發(fā)布有關(guān)部分外逃貪腐分子涉案金額的相關(guān)信息(詳見表1)亦能發(fā)現(xiàn)，貪腐分子轉(zhuǎn)移資產(chǎn)金額巨大，少則1億元，多則近10億元，僅以上10人就轉(zhuǎn)移至境外資產(chǎn)超過60億元。不管是表1統(tǒng)計的數(shù)字，還是相關(guān)資料披露的數(shù)字，貪腐分子轉(zhuǎn)移至境外資產(chǎn)金額之巨大超乎想象。根據(jù)韓繼云(2000)關(guān)于資本外逃的定義，“國內(nèi)資本出于安全動機、投資動機或者其他目的, 逃避正常的監(jiān)管制度, 以各種非正常的方式轉(zhuǎn)移到國外的行為”(11)韓繼云：《1989-1998：中國資本外逃實證分析》，《經(jīng)濟經(jīng)緯》2000年第1期。，我國外逃貪腐人員非正常轉(zhuǎn)移資產(chǎn)至境外的行為顯然屬于資本外逃。李曉峰(2000)也認(rèn)為腐敗導(dǎo)致的國有資產(chǎn)的流失是性質(zhì)最為惡劣、影響后果最為嚴(yán)重的資本外逃，并進一步指出，按照薩繆爾森和諾德豪威《經(jīng)濟學(xué)》的觀點，資本的正常形成對一國的經(jīng)濟增長具有至關(guān)重要的意義，對于發(fā)展中國家而言更是如此。因此，資本的外逃會影響資本的正常形成，阻礙經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展；削弱政府的稅基，減少政府的財政收入；影響政府財政收支平衡，增加政府舉債和償債風(fēng)險；影響不同群體的再分配收入，拉大分配收入差距，并進而影響我國經(jīng)濟的正常發(fā)展。(12)李曉峰：《中國資本外逃的理論與現(xiàn)實》，《管理世界》2000年第4期。

表1 部分外逃貪腐人員涉案金額

2.貪腐人員外逃影響我國政治局面的穩(wěn)定

2011年6月14日，中國人民銀行網(wǎng)站刊發(fā)名為《我國腐敗分子向境外轉(zhuǎn)移資產(chǎn)的途徑及監(jiān)測方法研究》中引用中國社科院的調(diào)研資料披露：從20世紀(jì)90年代中期以來，外逃黨政干部，公安、司法干部和國家事業(yè)單位、國有企業(yè)高層管理人員，以及駐外中資機構(gòu)外逃、失蹤人員數(shù)目高達16000至18000人。(13)《央行揭貪官外逃路徑：過萬官員攜款8000億出逃》，新浪新聞網(wǎng)，http://news.sina.com.cn/c/2011-06-15/093422644170.shtml，最后訪問時間：2020年11月22日。而這些潛逃境外的貪腐分子，大部分身居要職，半數(shù)以上為國家黨政機關(guān)、國有企事業(yè)單位的“一把手”(如表1所示，此外表1未統(tǒng)計的人員，如交通銀行廣州分行黨委書記、行長劉昌明，農(nóng)業(yè)銀行江陰要塞支行行長孫峰，還有前面提到的溫州市委常委、鹿城區(qū)委書記楊湘洪，云南錫業(yè)集團黨委書記、董事長肖建明等)。如此龐大數(shù)量的高級別的官員紛紛外逃，除了影響原本的工作秩序外，還會影響政府公信力，動搖我黨的執(zhí)政根基，影響我國政治局面的穩(wěn)定，甚至?xí)绊憞野踩?/p>

3.貪腐分子外逃阻礙我國法治建設(shè)的進程

大部分貪腐分子在境外潛逃已經(jīng)達10年以上，以尚未歸案的40名紅通人員為例，其中有4人潛逃超過20年，14人潛逃15年以上20年以下，5人潛逃10年以上15年以下，因此，潛逃10年以上的共計23人，占比57.5%。

表2 40名未到案紅通人員潛逃時間統(tǒng)計表

潛逃境外的貪腐分子長期得不到法律的制裁，是對我國法律的踐踏，是對我國執(zhí)法水平的質(zhì)疑，更是對我國司法權(quán)威的挑戰(zhàn)，嚴(yán)重影響我國法治建設(shè)。同時，這些貪腐分子長期潛逃境外，在境外過著奢靡的生活，會對其他未犯罪的國家工作人員產(chǎn)生極大的誘惑和刺激，久而久之就可能有越來越多的國家機關(guān)工作人員出逃境外，形成惡性循環(huán)，損害黨和政府的威信和形象，降低國家政權(quán)機關(guān)的公信力，損害法律應(yīng)有的權(quán)威，使得法律形同虛設(shè)，阻礙依法治國進程。

4.貪腐分子外逃影響我國良好國際形象的建立

良好的國際形象是綜合國力的重要組成部分，尤其在全球一體化的今天，國家之間的競爭很大程度上體現(xiàn)為綜合國力的競爭。換而言之，良好的國際形象能夠擴大我國的影響力，提高我國的國際競爭力，提升我國的國際地位。而大量貪腐分子長期潛逃境外，得不到法律應(yīng)有的懲處，會令國際社會懷疑我國的執(zhí)法水平和打擊犯罪的能力，并且近年來潛逃境外的貪腐分子，為了逃避法律的制裁，紛紛以酷刑、政治迫害為借口，使得國際社會對我國人權(quán)保障問題產(chǎn)生了極大的懷疑，這些都影響了我國良好國際形象的建立。因此，有必要將這些潛逃境外的貪腐分子追逃歸案，依法進行懲處。

二、我國反腐敗引渡立法與實踐現(xiàn)狀

截至2020年11月11日，在反腐敗引渡立法方面，我國積極參與和加入了《聯(lián)合國反腐敗公約》等多個反腐敗國際追逃國際條約，并且基本建立起與《聯(lián)合國反腐敗公約》相銜接、較為完備的反腐敗法律法規(guī)體系，同時也形成了以《引渡法》為核心，以《刑事訴訟法》《監(jiān)察法》《刑事司法協(xié)助法》等為配套的引渡法律體系，已與81個國家締結(jié)引渡條約、司法協(xié)助條約、資產(chǎn)返還與分享協(xié)定等共169項，與56個國家和地區(qū)簽署金融情報交換合作協(xié)議，初步構(gòu)建起覆蓋各大洲和重點國家的反腐敗執(zhí)法合作網(wǎng)絡(luò)。在引渡國際合作的實踐方面，我國首次與聯(lián)合國簽署反腐敗合作諒解備忘錄，先后與白俄羅斯、老撾、越南、阿根廷、澳大利亞、丹麥、泰國、菲律賓、哈薩克斯坦等9個國家反腐敗司法執(zhí)法機構(gòu)簽署了反腐敗執(zhí)法合作諒解備忘錄。(14)《中國已與81個國家締結(jié)引渡條約、司法協(xié)助條約等共169項》，新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/legal/2020-11/11/c_1126723536.htm，最后訪問時間：2020年11月22日。但是在雙邊引渡條約上，我國與貪腐人員主要出逃地美國、加拿大等西方發(fā)達國家所簽訂雙邊引渡條約數(shù)量較少，通過引渡成功追逃追贓的案例也寥寥可數(shù)。

(一)我國反腐敗引渡的法律體系

1.關(guān)于引渡的國內(nèi)立法

我國關(guān)于引渡的國內(nèi)立法較晚。這是由于新中國成立后，資本主義國家采取政治上不承認(rèn)、經(jīng)濟上封鎖、軍事上制裁等方式限制我國外交事宜，我國于是不得不實行“一邊倒”的外交政策。因此，該時期涉外的刑事案件數(shù)量極少，腐敗分子外逃的案例就更少。隨著改革開放政策的實施以及我國市場經(jīng)濟體制改革的深入，我國與國際社會的交往日益增多，涉外的刑事案件也隨之增加。在這種情況下我國開始重視反腐敗引渡制度的建設(shè)。1984年我國加入了國際刑警組織；1992年制定了《關(guān)于辦理引渡案件若干問題的規(guī)定》；1996年在《刑事訴訟法》中增加國際司法協(xié)助原則的規(guī)定，至此，引渡制度的法律雛形基本形成。2000年12月28日，全國人大常委會通過了《引渡法》，標(biāo)志著我國引渡制度立法體系基本完成。

我國《引渡法》一共包括四章，第二章詳細(xì)規(guī)定了向我國申請引渡的條件、引渡請求的提出、引渡請求的審查等內(nèi)容，第三章規(guī)定了我國向外國請求引渡的具體辦案機關(guān)、具體流程和準(zhǔn)則等。《引渡法》的頒布為引渡工作的開展提供了法律支持和具體援引，對推進引渡國際合作具有重要意義。

隨著全球化的逐步推進，我國也在不斷建設(shè)與完善我國的引渡法律體系，在《刑事訴訟法》二修時增加了犯罪嫌疑人逃匿案件違法所得沒收程序，三修時增加了缺席審判程序，這都有利于保障反腐敗引渡國際合作的開展。2018年3月份頒布《監(jiān)察法》，明確監(jiān)察機關(guān)是反腐敗引渡的主辦機關(guān)，有職責(zé)督促其他機關(guān)做好引渡工作，對其他機關(guān)開展引渡工作有義務(wù)進行協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌。同年10月份頒布《國際刑事司法協(xié)助法》，進一步明確對包括引渡在內(nèi)的國際刑事司法協(xié)助活動，增加了國際刑事司法協(xié)助的可操作性。

到目前為止，我國形成了以《引渡法》為核心，以《刑事訴訟法》《監(jiān)察法》《刑事司法協(xié)助法》等為配套的引渡法律體系。

2.雙邊引渡條約

雙邊引渡條約是引渡國際合作的基礎(chǔ)，是包括美國在內(nèi)采用嚴(yán)格條約前置主義國家進行引渡的前提條件。因此，我國一直致力于推動與更多的國家簽訂雙邊引渡條約。《中泰引渡條約》是我國簽訂的首個雙邊引渡條約，在我國雙邊引渡條約史上具有重要的意義。自此我國陸續(xù)與多個國家簽訂了雙邊引渡條約，至《引渡法》的頒布，我國已經(jīng)與25個國家簽訂了雙邊引渡，但絕大多數(shù)為亞非拉地區(qū)的發(fā)展中國家。同時，我國還積極探索與發(fā)達國家之間的引渡國際合作。2006年我國與西班牙簽訂了《中西引渡條約》，開啟了我國與西方發(fā)達國家在引渡國際合作方面的新篇章。

2020年8月10日國家監(jiān)察委主任楊曉渡在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十一次會議上表示：“我國與28個國家新締結(jié)引渡條約、司法協(xié)助條約、資產(chǎn)返還與分享協(xié)定等43項……目前我國已經(jīng)與81個國家締結(jié)引渡條約、司法協(xié)助條約、資產(chǎn)返還與分享協(xié)定等共169項，與56個國家和地區(qū)簽署金融情報交換合作協(xié)議。”(15)《近7年追回外逃人員7831人、贓款196.54億元！國家監(jiān)委：推動與更多國家簽署引渡條約和司法協(xié)助條約》，搜狐網(wǎng)，https://www.sohu.com/a/412459415_115362，最后訪問時間：2020年8月15日。由此可以看出，我國的反腐敗雙邊引渡條約的締結(jié)工作取得了長足進展，但細(xì)究之后發(fā)現(xiàn)，直至目前與我國簽訂雙邊引渡條約的發(fā)達國家僅5個，其中甚至不包括美國和加拿大。而與澳大利亞所簽《中澳引渡條約》至今仍未發(fā)生法律效力。

3.包含引渡內(nèi)容的國際公約

為了給成員國簽訂引渡條約提供范例，1990年聯(lián)合國通過了《引渡示范公約》，我國不僅參與了該公約的制定，還在國內(nèi)立法和引渡條約簽訂過程中積極貫徹該公約的精神和體現(xiàn)該公約的具體規(guī)則。在積極完善引渡國內(nèi)立法和推進與他國簽訂雙邊引渡條約外，我國還積極參加了許多包含引渡內(nèi)容的國際公約，在國際公約的框架下尋求引渡貪腐分子的國際合作。其中較為重要的兩個涉及反腐敗引渡公約為：《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》和《聯(lián)合國反腐敗公約》。

2000年聯(lián)合國大會通過了《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》，公約旨在廣泛開展國際合作，共同打擊包括腐敗犯罪在內(nèi)的跨國有組織的犯罪活動。2000年12月12日我國簽署了該公約，2003年全國人大常委會通過了該公約，同年10月23日該公約對我國發(fā)生效力。

2003年通過《聯(lián)合國反腐敗公約》，同年12月10日我國簽署該公約，2005年10月27日全國人大常委會全票通過該公約，2006年2月12日《聯(lián)合國反腐敗公約》對我國發(fā)生法律效力。《聯(lián)合國反腐敗公約》為開展反腐敗國際合作提供了指引和法律支持，其中以18條法律條文對反腐敗引渡國際合作的相關(guān)內(nèi)容進行了詳細(xì)規(guī)定，在未簽訂雙邊引渡條約的情況下為引渡外逃的貪腐分子提供了可能。

(二)我國反腐敗引渡的實踐情況

我國引渡外逃貪腐分子的工作起步較晚，典型的案例也較少，根據(jù)近年來中紀(jì)委發(fā)布的相關(guān)消息，筆者整理了十個較為典型的反腐敗引渡案例，詳見表3。陳滿雄、陳秋園夫婦挪用公款案是我國簽訂首個引渡條約——《中泰引渡條約》后基于雙邊條約引渡的貪腐第一案。1995年陳滿雄夫婦攜款4.2億元潛逃至泰國清邁，并購買了泰國的國籍，為了逃避偵查，陳滿雄還進行了整容，對皮膚進行了漂白，因此陳滿雄被稱為最難抓的貪腐分子。在中國與泰國不斷努力下，2002年12月泰國最終同意我國請求引渡陳滿雄夫婦的申請。原貴州省交通廳廳長、貴州高速公路開發(fā)總公司總經(jīng)理盧萬里在職務(wù)升遷無望的情況下，瘋狂斂財，案發(fā)后于2002年1月24日化名“張唯良”潛逃斐濟共和國，我國和斐濟共和國沒有簽訂引渡條約，通過我國與斐濟共和國的不斷溝通和協(xié)商，最終在平等互惠原則下，斐濟共和國同意向我國引渡盧萬里，2002年5月盧萬里被押解回國。黃海勇案被稱為最為復(fù)雜的引渡案，8年時間上訴20次，申請人身保護令10次，歷經(jīng)兩屆秘魯政府，窮盡了所有的法律程序，最終黃海勇被引渡回國，本案中最大的阻礙是死刑問題，我國提交充分的證據(jù)予以佐證將不會對黃海勇判處死刑，在中秘兩國的不懈努力下，最終美洲人權(quán)法院同意秘魯向我國引渡黃海勇，2016年7月黃海勇被我國押解小組從秘魯，途徑古巴、俄羅斯，押解回國。姚錦旗受賄案是我國監(jiān)察委員會成立后成功引渡的第一案，也是我國從歐盟引渡貪腐分子的第一案，潛逃13年之久的姚錦旗在被保加利亞抓獲后，僅歷時44天就被引渡回國。

表3 我國引渡貪腐分子的典型案例

從上述案例可以看出我國在“引渡外逃貪腐分子，懲治腐敗犯罪國際合作”方面取得了一定的成績，但值得注意的是，2020年國家監(jiān)察委員會《關(guān)于開展反腐敗國際追逃追贓工作情況的報告》中披露：“截至2020年6月底，各省區(qū)市監(jiān)察機關(guān)、檢察機關(guān)、公安機關(guān)在“天網(wǎng)行動”中通過與國外境外執(zhí)法機關(guān)合作，依法緝捕1468人、遣返345人、引渡50人。”(16)《近7年追回外逃人員7831人、贓款196.54億元！國家監(jiān)委：推動與更多國家簽署引渡條約和司法協(xié)助條約》，搜狐網(wǎng)，https://www.sohu.com/a/412459415_115362，最后訪問時間：2020年8月15日。從報告披露的數(shù)字來看，在反腐敗國際追逃工作中，引渡的適用比例仍然較低。作為最常規(guī)的國際追逃措施，引渡的人數(shù)與外逃貪官的人數(shù)相差太大，不相匹配，引渡外逃貪腐分子障礙重重。

三、引渡外逃貪腐分子存在的障礙

(一)傳統(tǒng)引渡原則適用方面

1.條約前置主義原則

條約前置主義原則是引渡法中一項傳統(tǒng)的基本原則和要求，其是指引渡請求國與被請求國之間若要引渡犯罪分子，前提是必須簽訂了雙邊引渡條約，不包含多邊引渡條約以及含有引渡內(nèi)容的國際公約。英美法系國家大多對該原則持肯定的態(tài)度，在國內(nèi)法中對該原則進行規(guī)定，如美國就堅持嚴(yán)格的條約前置主義原則，《美國法典》第3181條就規(guī)定“本編與移交外國犯罪人有關(guān)的各條款，僅在與該國政府簽訂的任何引渡條約存續(xù)期間有效。”以“百名紅通人員”為例，逃往美國的一共36人，占比60%，但無一人是從美國引渡歸案的，從美國追逃歸案的17人，16人是通過引渡的替代措施勸返歸案，1人遣返歸案。我國與絕大部分英美法系國家沒有簽訂雙邊引渡條約，在條約前置主義原則的影響下，貪腐分子為了逃避法律制裁大都選擇逃往這些國家。而英美法系國家也淪為外逃貪腐分子的“避風(fēng)港”。不得不說，條約前置主義原則大大阻礙了我國引渡貪腐人員的進程。

隨著全球化的推進以及交通技術(shù)的發(fā)展，跨國刑事案件成倍增趨勢，僅憑一國之力已經(jīng)很難與此類國際犯罪相抗衡，因此，深入國際合作，共同打擊犯罪成為必然。在此背景下，有一部分英美法系國家開始允許在雙邊條約引渡的基礎(chǔ)上，雙方基于互惠原則進行引渡，如我國從斐濟引渡盧萬里、從加拿大引渡賴昌星。英國和新西蘭更是對國內(nèi)法進行了修訂，增加了互惠原則引渡的規(guī)定。加拿大、澳大利亞擴大了引渡條約的范圍，不再僅限于雙邊引渡條約，同時也包括包含引渡內(nèi)容多邊條約和國際公約，同時個案合作協(xié)定也可以被解釋為引渡條約。條約前置主義原則在一定程度上突破了傳統(tǒng)引渡原則的限制。

截至目前，我國與絕大多數(shù)貪腐分子主要出逃國都未簽訂雙邊引渡條約，尤其是對于像美國這樣嚴(yán)格采用“條約前置主義”原則的國家來說，我國想從該國引渡外逃的貪腐分子可能性幾等于零。

2.政治犯不引渡原則的限制

政治犯不引渡原則同條約前置主義原則一樣是引渡法的一項傳統(tǒng)的基本原則，是人權(quán)保障制度的體現(xiàn)和延伸。該原則是指為了保護被請求引渡人的人權(quán)，使其免受引渡請求國政治迫害，被請求國拒絕向請求國引渡實施了政治犯罪的被請求引渡人的原則。(17)秦一禾：《犯罪人引渡諸原則研究》，北京：中國人民公安大學(xué)出版社，2007年，第155頁。政治犯不引渡原則的關(guān)鍵詞在于“政治犯”，“政治犯”的不同界定和理解直接影響著引渡的范圍，但縱觀整個國際法，對于“政治犯”并沒有一個公認(rèn)的、確定的、統(tǒng)一的概念，由于各國政治背景、文化理念、法律制度的不同對“政治犯”的概念和范圍理解不盡相同。而貪腐分子由于其身份上的特殊性，與“政治犯”身份上具有一定的相似性，因此，對其引渡也會由于“政治犯”各國概念和范圍界定的不同而影響引渡工作的開展。

我國《引渡法》也明確規(guī)定了政治犯不引渡原則，但對于何為“政治犯”并沒有進行界定或者給出界定的標(biāo)準(zhǔn)，甚至連界定方向也未予以明確。因此，在對外簽訂引渡條約和司法協(xié)定時“政治犯”的表述也不統(tǒng)一。例如在《中波民刑事司法協(xié)助》中，使用了“犯罪具有政治性質(zhì)”的表述；在《關(guān)于辦理引渡案件若干問題的規(guī)定》使用了“因為政治原因的犯罪”；在《中土民刑事司法協(xié)助》使用了“政治犯罪或與之有關(guān)的犯罪”；在《中泰引渡條約》中使用了“政治犯罪”一詞；在《中羅引渡條約》使用了“政治性質(zhì)的犯罪”一詞。我國對于政治犯概念和范圍理解的不明確，在其他國家同樣如此，因此在涉及與其他國家進行引渡磋商時，基于各方政治、經(jīng)濟、資金利益等各種因素的考量，就外逃貪腐分子是否為“政治犯”的判斷勢必要產(chǎn)生一定沖突，而外逃貪腐分子以此為借口進行引渡對抗也就不足為奇。因而，“政治犯”概念與范圍的不明確也成為阻礙我國引渡外逃貪腐人員工作開展的一大原因。

3.本國國民不引渡原則的限制

本國國民不引渡原則是指，在被請求引渡人為被請求國本國國民時，基出于保護本國國民的目的，維護本國司法主權(quán)的原則，被請求國有權(quán)拒絕請求國引渡申請的原則。(18)彭峰：《引渡原則研究》，北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2008年，第125頁。本國國民不引渡原則是國家主權(quán)原則的體現(xiàn)，主權(quán)國家對其本國國民有屬人管轄權(quán)。但對于該原則，大陸法系與英美法系態(tài)度不盡相同，大陸法系一般持絕對禁止引渡的態(tài)度，而英美法系則認(rèn)為本國民在符合一定條件的情況下亦可以引渡。外逃貪腐分子利用職務(wù)便利和資金優(yōu)勢很容易就能獲得其他國家的國籍，如移民投資等，在取得外國國籍后，便以“本國國民不引渡原則”來規(guī)避我國的引渡，逃避我國法律制裁。我國在該原則上采取的是嚴(yán)格禁止引渡主義，對于我國公民一律禁止引渡，并在我國《引渡法》中進行了明確的規(guī)定，該規(guī)定阻礙了我國與英美法系國家在此方面的合作，對于我國基于互惠原則從其他國家引渡貪腐人員有著一定的負(fù)面影響。例如，“百名紅通人員”閆永明外逃至新西蘭，并合法取得了新西蘭的國籍，在我國追逃過程中雖閆永明回國投案自首，但在退贓退賠后又不得不遣返回新西蘭。中國銀行廣東開平支行行長許超凡妻子鄺婉芳與許超凡假離婚后，通過與美國人結(jié)婚獲得了美國國籍，后鄺婉芳在美國被異地追訴而沒有被引渡回國，很大一部分原因就在于鄺婉芳屬于美國國民。“本國國民不引渡原則”成為了我國引渡外逃貪腐分子又一障礙。

值得注意的是，隨著懲治腐敗犯罪國際合作的深入，各國對于本國國民不引渡原則的態(tài)度逐漸有所改變，嚴(yán)格禁止引渡的態(tài)度逐漸松動，這也得到了《聯(lián)合國反腐敗公約》的支持，《公約》明確規(guī)定，在尊重成員國國內(nèi)法的基礎(chǔ)上，對于引渡本國國民的，作為被請求國的締約國應(yīng)履行締約義務(wù)進行引渡。在本國國民不引渡原則逐漸松動的大趨勢下，我國也應(yīng)順應(yīng)國際發(fā)展趨勢，做出相應(yīng)的變通。

(二)人權(quán)保障國際銜接方面

1.有關(guān)“死刑犯不引渡原則”的問題

我國《刑法修正案(九)》保留了貪污賄賂犯罪死刑刑罰，而絕大多數(shù)西方發(fā)達國家都認(rèn)為貪污賄賂并不是嚴(yán)重的暴力犯罪，不適用死刑。例如我國在向秘魯引渡黃海勇時，雖然我國和秘魯簽訂了雙邊引渡條約，但在引渡黃海勇的過程中，卻因死刑問題阻礙了我國引渡黃海勇的進程。2009年2月12日秘魯利馬第56法院中止了黃海勇的引渡程序，要求中國提供不對黃海勇判處死刑的保證和證據(jù)。2010年5月24日秘魯憲法法院認(rèn)為我國提供的證據(jù)不充分，不能保證黃海勇不會判處死刑，判決秘魯政府不得向中國引渡黃海勇。2013年10月30日“黃海勇訴秘魯”案被提交至美洲人權(quán)法院。2014年9月3日，美洲人權(quán)法院開庭審理此案，充分聽取了各方的意見，在2015年6月30日做出判決在確保黃海勇不被判處死刑的前提下，允許秘魯向中國引渡黃海勇，基于此2016年5月23日秘魯政府決定向中國引渡黃海勇。黃海勇案前后歷時8年，以“死刑和酷刑”問題上訴20次，申請人身保護令10次，我國追逃小組前后七次往返秘魯，在保證不對黃海勇判處死刑的情況下，才最終將黃海勇引渡回國。從黃海勇引渡案可以看出，貪污賄賂犯罪死刑刑罰的設(shè)置阻礙了我國追逃外逃貪腐分子的引渡進程。

事實上，我國保留貪腐犯罪中的死刑刑罰，有其時代背景和現(xiàn)實需要，是綜合各種因素的考量后做出的決定。按理來講，我國《引渡法》也應(yīng)與此規(guī)定相匹配，但事實上，《引渡法》對“死刑不引渡”問題卻采取了回避的態(tài)度，不論是在絕對不引渡，還是在相對不引渡條款中都找不到有關(guān)“死刑不引渡”的規(guī)定。直至2006年《中西引渡條約》簽訂時，我國才開始正視“死刑引渡”問題，在《中西引渡條約》中我國認(rèn)可了“死刑不引渡原則”。但認(rèn)可該原則勢必會與我國國內(nèi)法的規(guī)定相沖突，造成同案不同罰的不公局面，然而不認(rèn)可則難以引渡外逃貪官，進而影響反腐敗的效果。但隨著反腐敗國際合作的不斷深入，“死刑不引渡原則”的問題避無可避，我國必須做出選擇，這是目前亟須解決的問題。

2.貪官被引渡回國后的人權(quán)保障問題

近年來我國在引渡外逃貪腐分子過程中，貪腐分子被引渡回國后的人權(quán)保障問題，也成為了引渡工作的重要的障礙。其中最主要是酷刑問題和公正審判問題。

首先，關(guān)于酷刑問題。我國是《禁止酷刑公約》的締約國，有責(zé)任履行公約的義務(wù)，保障犯罪嫌疑人的人身權(quán)利，我國也在積極履行公約賦予我國的這項義務(wù)，定期提交關(guān)于酷刑的報告。但近些年激起輿論風(fēng)潮的冤假錯案，如聶樹斌強奸案、佘祥林殺妻案、趙作海故意殺人案、張振風(fēng)殺人強奸案等，引發(fā)了國際社會對我國的法治狀況的懷疑，對我國的法治形象產(chǎn)生了不利影響。如在黃海勇引渡案件中，黃海勇及其律師就曾以“死刑和酷刑”為理由進行上訴和申訴的，致使案件久拖不決，浪費了大量的人力、物力和財力。在賴昌星引渡案中，也同樣是因為“死刑和酷刑”的原因?qū)е录幽么筮t遲未做出是否引渡的決定，“酷刑”問題已經(jīng)成為阻礙我國引渡外逃貪腐分子工作的不利因素。

其次，關(guān)于公正審判的問題。司法公正是維護社會公平正義的最后一道防線，也是我國法治建設(shè)的關(guān)鍵，在國際引渡實踐中同樣如此。在反腐敗國際追逃過程中，我國常常受制于一些被請求國關(guān)于“中國行政權(quán)力過于干涉司法，裁判者無法保持完全中立而做出公正判決”的錯誤認(rèn)知的影響，從而阻礙了我國引渡外逃貪腐人員工作的進行。獲得公正的審判是被引渡貪腐犯罪分子的基本人權(quán)，被引渡國往往基于保障被引渡貪腐分子人權(quán)的考量而拒絕我國的引渡申請。因此，能否使貪腐分子在引渡回國后受到公正的審判往往成為被請求國關(guān)注的問題，而這一問題的順利解決與否也直接影響我國反腐敗引渡工作的成效。

(三)引渡適用程序方面

1.引渡審查程序繁瑣

我國《引渡法》規(guī)定了引渡犯罪分子的審核程序，但審核程序卻相當(dāng)繁瑣(詳細(xì)流程見圖1)。其中外交部是我國引渡申請的初步審查機關(guān)，負(fù)責(zé)對引渡申請是否符合引渡法的規(guī)定進行審核，所有審查的結(jié)果或者結(jié)論均由外交部負(fù)責(zé)通知引渡請求國，其他部門一般情況下不與請求國直接聯(lián)系；公安部負(fù)責(zé)尋找被引渡人和強制措施的情況，同時負(fù)責(zé)對國際刑警組織提交的引渡申請的初步審查；最高人民檢察院負(fù)責(zé)審查被引渡人涉嫌的罪名是否屬于我國管轄，若屬于我國管轄的范圍，應(yīng)由我國進行追訴，終止引渡；被指定管轄引渡審查的高級人民法院負(fù)責(zé)對最高人民法院轉(zhuǎn)交的引渡材料進行實質(zhì)審查，最終做出是否引渡的裁定，并報最高人民法院審核，最高人民法院對高級人民法院的引渡裁定進行復(fù)核，可以裁定核準(zhǔn)引渡、裁定不核準(zhǔn)發(fā)回重新審查、變更裁定；國務(wù)院對最高人民法院核準(zhǔn)引渡的裁定行使最終的決定權(quán)。

圖1 我國引渡申請審查程序圖

從《引渡法》的規(guī)定和圖1可以看出，我國對引渡申請規(guī)定了嚴(yán)格的審查程序，包含行政審查與司法審查雙重審查，且沒有規(guī)定簡易審查程序，不管引渡案件復(fù)雜與否，被引渡人主觀態(tài)度如何，所有的涉外案件均要進行上述繁雜的審查。如此繁雜不加區(qū)分簡易和普通的引渡審查程序，不僅造成了執(zhí)法和司法資源的浪費，也給了腐敗分子以可乘之機，同時可能使其他國家產(chǎn)生畏難情緒，從而不愿與我國簽訂引渡條約，或者在互惠原則下引渡時故意進行無必要的審查，以此達到所謂的“公平”，這在一定程度上了阻礙了我國反腐敗引渡工作的開展。

2.引渡替代措施立法缺失

在反腐敗國際追逃60名歸案的“百名紅通人員”中有45人是通過勸返措施追逃歸案的，占比高達75%，而遣返、異地追訴雖適用不如勸返頻度高，但作為引渡措施的替代措施，在反腐敗國際追逃中所發(fā)揮的作用也不可小覷。但是至今我國未出臺相關(guān)的法律規(guī)范來專門規(guī)制勸返、遣返、異地追訴等引渡的替代措施，法律的空白，就容易引發(fā)這樣或者那樣的問題，如量刑承諾不當(dāng)問題、追逃人員玩忽職守問題、勸返回國自首認(rèn)定問題、遣返的具體程序問題、違反所在國法律問題等等。這都嚴(yán)重影響了反腐敗國際追逃工作的推進。因此，應(yīng)盡快出臺專門的法律法規(guī)來規(guī)范引渡的替代措施，特別是適用最多的勸返措施，對具體的程序、責(zé)任、注意義務(wù)等進行明確，提高勸返等措施的效率，促進整個反腐敗國際追逃工作的順利開展。

四、完善我國外逃貪腐人員引渡制度的建議

(一)靈活處理引渡傳統(tǒng)原則問題

1.積極尋求與他國開展引渡條約談判

通過上述對我國引渡雙邊條約簽訂情況的介紹，我國與西方發(fā)達國家之間幾乎都沒有簽訂雙邊引渡條約。而且這些國家大部分堅持嚴(yán)格的“條約前置主義”原則，我國很難從這些國家直接引渡外逃的貪腐分子，正是基于此我國貪腐分子紛紛以這些國家作為主要潛逃地。為了解決這一難題，我們應(yīng)積極尋求與以美國、加拿大等國為代表的發(fā)達國家開展引渡條約的談判，爭取早日簽訂雙邊引渡條約，從而順利地從奉行“嚴(yán)格的條約前置主義”的國家引渡外逃的貪腐分子。但引渡條約談判不是一件簡單的事情，涉及雙方的國家利益和國家主權(quán)，誰也不可能輕易的讓步和妥協(xié)，需要經(jīng)歷一個漫長的博弈和談判過程，因此在與這些國家簽訂雙邊引渡條約之前，可以采取以下方法來解決引渡外逃貪官的問題：

首先，對于允許以多邊條約和國際條約為前提進行引渡的國家，可以探索在國際公約的框架下進行外逃貪腐分子的引渡合作。除美國采取嚴(yán)格的條約前置主義外，加拿大、澳大利亞、新西蘭等國采用的是以雙邊、多邊條約(公約)為基礎(chǔ)的引渡方式，如澳大利亞《引渡法》對“引渡條約”進行了界定，是指澳大利亞與外國締結(jié)或共同參加的有關(guān)被訴或控訴有罪的個人引渡的條約。因此，雖然我國未與以上發(fā)達國家簽訂雙邊引渡條約或雖簽訂條約但條約未發(fā)生法律效力，但我國與大多數(shù)發(fā)達國家均為《聯(lián)合國反腐敗公約》的締約國，且與大多數(shù)發(fā)達國家簽署了刑事司法協(xié)助規(guī)定，可以在國際條約、刑事司法協(xié)助的框架下探究引渡合作。

其次，積極開展個案引渡協(xié)定工作。在多邊條約和國際公約框架下難以進行外逃貪腐分子引渡合作的，可以探究個案的引渡合作。英國和加拿大引渡法都允許通過簽訂個案引渡協(xié)定進行引渡合作，而且這種談判具有很強的針對性，耗時較短，也更容易成功。

最后，對于以上方法都難以開展反腐敗引渡合作的，可以嘗試引渡的替代措施。勸返、遣返、緝捕、異地追訴等都是引渡的替代措施，在反腐敗國際追逃中發(fā)揮著重要的作用，如前文提到的60名歸案的“百名紅通人員”有45人是通過勸返歸案的，因此，對于美國這種奉行“嚴(yán)格條約前置主義”的國家，可以積極嘗試引渡的替代措施，以此將外逃的貪腐分子追逃歸案，繩之以法。

2.明確“政治犯罪”的范圍

“政治犯”不引渡原則是一項重要的引渡原則，國際社會也普遍予以認(rèn)可。但該原則一直備受爭議的原因是直至目前對于“政治犯”的概念、范圍、判斷標(biāo)準(zhǔn)國際社會都無法形成共識，導(dǎo)致在具體的引渡案件中，對于一行為是否屬于“政治犯”完全取決于被請求國的自由裁量。(19)李翔：《國際刑法中國化問題研究》，北京：法律出版社，2009年，第216頁。在缺少國際法律和規(guī)范的規(guī)制的情況下，此種裁量很容易被政治因素所干擾，難以保證客觀性和公正性，而且容易引起國際糾紛和沖突。為此，國際社會積極地探索限制“政治犯”的范圍，以此來減少適用此原則的紛爭。《聯(lián)合國反腐敗公約》明確規(guī)定11種腐敗犯罪不屬于“政治犯”罪的范疇，不適用“政治犯”不引渡原則。在此基礎(chǔ)上各國紛紛對國內(nèi)法予以修訂，確定某些犯罪行為不屬于“政治犯”，例如《加拿大引渡法》就明確五種犯罪不是“政治犯”，不能適用“政治犯”不引渡原則。

我國也應(yīng)盡快對“政治犯”的概念進行界定或者限制。具體可以如下操作：(1)可以借鑒域外其他國家和國際公約對“政治犯”的界定，立足我國政治、經(jīng)濟、法律的基本情況，對“政治犯”的內(nèi)涵進行概括和抽象，并在我國《引渡法》中予以明確規(guī)定，在對外簽訂引渡條約時統(tǒng)一用語和標(biāo)準(zhǔn)。(2)借鑒《聯(lián)合國反腐敗公約》對“政治犯”的限定，我國是《聯(lián)合國反腐敗公約》的締約國，有責(zé)任履行《公約》負(fù)于的義務(wù)，因此，在“政治犯”的界定上可以借鑒《公約》的做法，明確將相關(guān)犯罪行為排除在“政治犯”的范疇之外。

3.弱化本國國民不引渡的原則，加強我國國家工作人員國籍的管理

本國國民不引渡原則系英美法系國家一直堅持的原則，而大陸法系對絕對禁止引渡本國國民的態(tài)度近年來有所松動。《聯(lián)合國反腐敗公約》對此原則在尊重締約國國內(nèi)法的基礎(chǔ)上也持相對禁止的態(tài)度。因此，在一定條件下允許引渡本國國民成為國際發(fā)展的大趨勢，我國理應(yīng)順應(yīng)國際發(fā)展的大趨勢，改絕對禁止引渡本國國民為相對禁止，弱化該原則對國際引渡合作的負(fù)面影響，加強同其他國家在引渡外逃貪腐分子方面的合作，共同打擊貪污賄賂犯罪，建立國際良好秩序。具體可以進行如下操作：

(1) 修改我國《引渡法》關(guān)于該原則的禁止性規(guī)定，將“應(yīng)當(dāng)”修改為“可以”，為開展引渡本國國民協(xié)作工作的開展留有商討的余地。

(2) 在基于互惠關(guān)系引渡本國國民的，可以就個案進行談判，簽訂個案引渡協(xié)定，為以后引渡國際合作的開展打下良好的基礎(chǔ)，進一步促進互惠原則的貫徹。

(3) 在基于引渡條約引渡我國國民時，要區(qū)分在條約中是否就引渡本國國民做出規(guī)定，我國與泰國等東南亞國家簽訂的引渡條約中沒有提及，這種情況可以直接就引渡我國公民問題進行談判和商討；對于條約中明確約定了禁止引渡我國公民的，可以先就個案進行商討，在個案商討的基礎(chǔ)上，對條約的內(nèi)容進行協(xié)商。

此外，還應(yīng)加強對我國國家工作人員的國籍管理。只有這樣才能避免在引渡外逃貪腐分子時涉及雙重、多重國籍的問題。我國《公務(wù)員法》明確規(guī)定對于具有外國國籍的公務(wù)員一律開除，但我國國家工作人員仍然通過各種途徑和方法獲得了其他國家的國籍。因此，必須加強對國家工作人員的國籍管理，加大對國家工作人員國籍的審查，對于隱瞞具有外國國籍的國家工作人員進行嚴(yán)懲。同時，加大對國家工作人員“假戶口”問題的進行處理，國家工作人員身份上的便利，使其很容易就弄到“假戶口”，并以此申領(lǐng)出入境證件，必須對公安備案的戶口進行核實，涉及公職人員持有假戶口的要進行嚴(yán)厲打擊。此外，為了避免“裸官”(20)裸官是裸體做官的簡稱，指配偶已移居國(境)外、或者沒有配偶，子女均已移居國(境)外的國家工作人員。問題的發(fā)生，還要對國家工作人員子女、配偶等密切關(guān)系人的國籍進行審查。

(二)完善引渡中的人權(quán)保障機制

1.對死刑適用問題做一定的讓步

在貪污賄賂犯罪中保留死刑的設(shè)置，已經(jīng)嚴(yán)重影響了我國引渡外逃貪腐分子工作的開展。因此，我國必須明確對此問題的態(tài)度，以便從根本上解決這一問題，減少國際社會對我國死刑適用問題的詬病，促進反腐敗引渡合作的順利開展。筆者認(rèn)為目前在我國貪腐犯罪中廢除死刑的設(shè)置條件依然不成熟，我國貪腐情況依然不夠樂觀，不設(shè)置死刑不足以震懾，不足以形成“不敢腐、不想腐、不能腐”的反腐敗防范機制。同時，堅持我國刑事司法主權(quán)態(tài)度不讓步，不放棄對外逃貪腐分子死刑的適用也不現(xiàn)實，這樣我國很難與廢除死刑的國家開展反腐敗引渡合作，若無法從境外將貪腐分子引渡回國，也就談不上打擊腐敗犯罪的問題。因此，目前我國應(yīng)選擇在引渡貪腐分子時對死刑適用問題做一定的讓步，這符合我國當(dāng)前的國情。具體操作如下：(1)轉(zhuǎn)變對“死刑不引渡”原則的態(tài)度，前文筆者也論述了對該原則無論選擇支持與否，對我國來說都無法規(guī)避其負(fù)面影響，這是一個兩難的選擇，因此我國選擇了回避的態(tài)度，但隨著反腐敗引渡合作的推進，這是一個必須解決的問題，因此，必須轉(zhuǎn)變對“死刑不引渡”原則逃避的態(tài)度；(2)對我國《引渡法》進行修訂，增加“死刑不引渡”原則的規(guī)定，以法律的形式進一步表明我國的態(tài)度，樹立我國良好的國際形象；(3)在簽訂引渡條約時，對“死刑不引渡”做出明確的約定，承諾對貪腐分子不適用死刑，在表明我方態(tài)度的同時，打消對方對我國適用死刑的顧慮；(4)在我國主動引渡貪腐分子時，積極提供相應(yīng)的證據(jù)和材料，以此向被請求國保證對被引渡的貪腐分子不適用死刑，打消被請求國的疑慮，使引渡順利進行。

2.加強外逃貪腐分子被引渡回國之后的人權(quán)保障

首先，完善外逃貪腐分子被引渡回國之后的制度保障。第一，應(yīng)轉(zhuǎn)變執(zhí)法人員的法治觀念，加強對執(zhí)法人員的教育和培訓(xùn)，貫徹保障人權(quán)與懲治犯罪相統(tǒng)一的執(zhí)法理念；第二，加強責(zé)任追究機制的建設(shè)，對于刑訊逼供、暴力取證、虐待被監(jiān)管人等暴力執(zhí)法，使用的酷刑的國家工作人員應(yīng)啟動責(zé)任追究機制追究其責(zé)任，并進行從嚴(yán)處罰；第三，加強國家賠償制度建設(shè)，對于遭受酷刑的外逃貪腐分子要啟動國家賠償機制；對其遭受的精神和身體上的迫害進行賠償，并對其后續(xù)的康復(fù)工作予以重視和關(guān)注；第四，完善其他制度的建設(shè)，例如證據(jù)制度，合理分配舉證責(zé)任，不得強迫任何人自證其罪。

其次，確保外逃貪腐分子被引渡回國之后得到公平審判。2017年5月10日中共中央紀(jì)律檢查委員會與中華人民共和國監(jiān)察委員會聯(lián)合發(fā)布了40名已歸案“百名紅通人員”后續(xù)情況(21)《40名已歸案“百名紅通人員”后續(xù)情況》，中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站，http://www.ccdi.gov.cn/special/ztzz/ztzzjxs_ztzz/201705/t20170511_99033.html，最后訪問時間：2020年7月27日。，這一做法值得肯定與借鑒，我國向國際社會公開追逃歸案的貪腐分子后續(xù)情況，一方面說明我國切實做到了以事實為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，公平、公正的對待歸案貪腐分子，才有勇氣公開后續(xù)情況；另一方面也表明我國愿意接受國際社會的監(jiān)督，切實保障外逃貪腐分子回國歸案后的合法權(quán)益。

(三)完善以引渡制度為代表的國際追逃措施

1.增加簡易引渡程序

我國引渡請求的審查程序過于繁雜，費時費力不利于反腐敗引渡合作的開展。因此，應(yīng)繁簡分流，提高引渡審查的效率，在我國《引渡法》中增加簡易引渡審查程序的規(guī)定。這也符合《聯(lián)合國反腐敗公約》的規(guī)定，《公約》明確規(guī)定在尊重締約國國內(nèi)法的基礎(chǔ)上，盡量簡化引渡的審查程序。

在設(shè)置引渡審查程序上，我國可以借鑒《聯(lián)合國反腐敗公約》等國際公約中有關(guān)簡易審查程序的規(guī)定，參考?xì)W盟、美國、加拿大等國家和地區(qū)關(guān)于簡易審查程序的設(shè)置，對于自愿被引渡回國的貪腐分子，可以簡化其審查程序，縮短其審查期限，從而使其能夠盡快回國歸案，以免夜長夢多出現(xiàn)變故。

在實踐中我國早就簡化引渡程序進行了嘗試，《中秘引渡條約》第13條簡捷移交明確規(guī)定：“如果被請求引渡人同意被移交給請求方，被請求方可以在其法律允許的范圍內(nèi)盡快移交該人，而無需任何后續(xù)程序。”因此，我國可以在此基礎(chǔ)上進行進一步的探索，以此為切入點對我國簡易引渡程序流程和條件進行設(shè)置。

2.積極尋求并靈活運用引渡替代措施

引渡是最常規(guī)的反腐敗追逃措施，但我國與絕大部分西方發(fā)達國家沒有簽訂雙邊引渡條約，與這些國家很難開展反腐敗引渡合作，這時引渡的替代措施就十分的重要。60名歸案的“百名紅通人員”中，有45人是通過勸返回國投案的，作為引渡替代措施之一的勸返是在反腐敗國際追逃中發(fā)揮著重要的作用，應(yīng)重點關(guān)注，進一步提高其效率，制定相關(guān)法規(guī)對其進行規(guī)范和引導(dǎo)；貫徹寬嚴(yán)相濟的刑事政策，對于接受勸返主動投案的潛逃人員，給予較大幅度的從寬處理。在重點關(guān)注勸返措施的同時，不能放棄對其他追逃措施的適用，只有通過異地追訴、遣返、驅(qū)逐出境等措施的配合運用，才能逐步壓縮腐敗分子的生存空間，讓其不得不接受勸返回國投案。值得注意的是，不同的追逃措施在不同的國家適用的效果不同，勸返和遣返在發(fā)達國家適用的效果較好，而緝捕在發(fā)展中國家適用的效果較好。因此，應(yīng)結(jié)合不同國家的具體情況，針對不同的國家，在其法律規(guī)范允許的框架下，有針對性地制定不同的追逃方案。

(四)綜合運用外交、立法和司法措施

1.利用外交措施

引渡外逃貪腐分子一共有三種路徑：一是基于雙方簽訂的引渡條約進行引渡；二是基于包含引渡內(nèi)容的多邊條約和國際公約進行引渡；三是基于雙方的互惠關(guān)系進行引渡。而這其中不論是雙邊引渡條約的談判和簽訂，還是多邊條約、國際公約的磋商和簽署，還是雙方互惠關(guān)系的建立都離不開外交部門的努力。外交措施是反腐敗引渡國際合作的基礎(chǔ)和前提，因此，在引渡外逃腐敗分子的過程中，要注重對外交措施的運用。目前與我國簽訂雙邊引渡條約的國家還是很少，這就需要外交部門積極開展條約的談判、磋商、協(xié)商工作，促進雙邊引渡條約的訂立和簽署。同時，隨著時代的發(fā)展，社會的進步，腐敗的形式也會出現(xiàn)新的變化，各國的法律規(guī)范、法治理念也會隨之更新，這就需要外交部門根據(jù)實踐的變化，積極與締約國進行協(xié)商，對反腐敗引渡條約的內(nèi)容進行修訂和補充。此外，在引渡外逃貪腐分子過程中發(fā)生糾紛和沖突時，外交措施具有不可替代性。因此，在開展反腐敗引渡合作過程中必須重視對外交措施的運用。

2.利用立法措施

引渡外逃貪腐分子離不開體系完備的法律規(guī)范的支持。因此，開展反腐敗引渡國際合作過程中必須重視立法措施的運用。基于此，首先應(yīng)對我國的《引渡法》進行修訂，我國現(xiàn)行《引渡法》頒布實施至今已有20年，不管是我國還是世界都發(fā)生了翻天覆地的變化，在此背景下我國《引渡法》若不進行修訂，勢必難以適應(yīng)我國懲治腐敗斗爭的需要。其次，應(yīng)加強相關(guān)法律之間的協(xié)調(diào)性，我國有關(guān)反腐敗引渡工作的法律規(guī)范有《引渡法》《國際刑事司法協(xié)助法》《刑法》《刑事訴訟法》《監(jiān)察法》等等，這些規(guī)范頒布的時間、背景、任務(wù)不盡相同，可能存在沖突和矛盾之處。因此，應(yīng)對涉及的法律規(guī)范進行梳理，在此基礎(chǔ)上加強反腐敗引渡法律規(guī)范之間的銜接和協(xié)調(diào)。只有以立法的方式進行全面的完善，才能為引渡工作的開展提供穩(wěn)定的制度保障。

3.利用司法措施

司法措施是引渡外逃貪腐分子的重要措施之一，再完美的制度設(shè)計，再嚴(yán)密的法律規(guī)范，只有通過司法活動予以貫徹才能實現(xiàn)其價值。因此，應(yīng)對我國反腐敗司法機制進行完善。首先，應(yīng)對外逃貪腐分子量刑的標(biāo)準(zhǔn)進行明確，特別是對勸返過程中的量刑承諾問題、自首問題進行高度關(guān)注，對量刑的幅度和自首認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)予以明確。其次，加強腐敗分子歸案后處理情況的公開工作。對于被引渡歸案的腐敗犯罪分子提起公訴、不訴、裁判的相關(guān)情況及時向社會進行公布，減少國際社會對我國的質(zhì)疑，樹立良好的國際形象。最后，建立綜合的國際司法協(xié)助平臺，我國同很多國家簽訂了刑事司法協(xié)助協(xié)定，不同法域刑事法律的不同必然導(dǎo)致刑事司法協(xié)助協(xié)定規(guī)定的差異，因此應(yīng)對簽訂的刑事司法協(xié)助協(xié)定進行梳理，建立綜合的刑事司法協(xié)助平臺，加強反腐敗引渡工作的交流與合作。

結(jié) 語

有腐必反，有貪必肅，有逃必追。反腐敗國際追逃，作為反腐敗工作的重要組成部分，對于凝聚黨心民心，推動國家形象完善，深入推進全面從嚴(yán)治黨、鞏固發(fā)展反腐敗斗爭壓倒性勝利具有重要意義。然而作為最常規(guī)的追逃措施，我國引渡機制仍存在不完善之處，在傳統(tǒng)引渡原則適用方面，各國關(guān)于條約前置主義原則、政治犯不引渡原則、本國國民不引渡原則等規(guī)定的不同，逐漸演變?yōu)槲覈c以美國為代表的大多數(shù)外逃貪腐分子潛逃國家實施引渡程序時的阻礙；在人權(quán)保障國際銜接方面，“死刑犯不引渡”、酷刑、公正審判等問題往往成為被請求國關(guān)注的問題，而這一問題的順利解決與否也直接影響我國反腐敗引渡工作的成效；在引渡適用程序方面，引渡審查程序繁瑣、引渡替代措施立法缺失等問題在一定程度上也阻礙了我國反腐敗引渡工作的開展。

基于此，筆者認(rèn)為，積極尋求與他國開展引渡條約談判，明確“政治犯罪”的范圍，弱化本國國民不引渡原則有助于弱化傳統(tǒng)引渡原則適用的阻礙；而對死刑適用問題做一定讓步，完善外逃貪腐分子被引渡回國之后的制度保障，確保外逃貪腐分子被引渡回國之后得到公平審判則有助于完善引渡中的人權(quán)保障機制；此外，還應(yīng)從增加簡易引渡程序，積極尋求并靈活運用引渡替代措施等方面完善引渡中的人權(quán)保障機制。而引渡，作為一項國際司法協(xié)助措施，與國家外交、立法和司法有密不可分的聯(lián)系。因此，還應(yīng)該綜合利用外交措施、立法措施、司法措施，加強反腐敗引渡工作的交流與合作。腐敗與反腐斗爭是一項長期性、復(fù)雜性、嚴(yán)峻性的工作，尤其是當(dāng)前乃至未來較長一段時間內(nèi)國際局勢日趨復(fù)雜的情況下，反腐敗引渡國際合作面臨的困難與挑戰(zhàn)更大。因此，各國應(yīng)不遺余力推動國際反腐敗新秩序的共商共建共享，破解腐敗這一國際性難題。