上海自貿試驗區制度創新對海南自貿港建設的影響與啟示

劉萍　何耀明

摘 要：上海自貿試驗區制度創新的示范特征十分明顯，不僅影響著海南自貿試驗區（港）的制度安排，而且為海南自貿港建設留下諸多啟示，使海南自貿港制度創新案例特色紛呈。當然，破除海南發展的體制機制障礙，推動海南自貿港事業蓬勃開展，譜寫海南自由貿易港新政成績大單，不僅需要制度創新，更需要制度集成創新。

關鍵詞：制度集成創新;上海自貿試驗區;海南自貿港

隨著《海南自由貿易港建設總體方案》于2020年6月1日發布，海南建設自由貿易港正式拉開了序幕。海南如何由自貿試驗區的“制度試驗者”加強升級為自由貿易港的“制度集成創新者”，就成為海南自由貿易港建設的關鍵。借鑒先行先試的上海自貿試驗區的成功經驗與做法，無疑是一條快捷高效之道。

一、上海自貿試驗區制度創新的示范效應顯著

（一）制度創新定位：突出“引領”兼顧“服務”“特色”相統一

上海自貿試驗區是中國首個自貿試驗區。自2013年9月29日掛牌以來，堅持以制度創新為核心，在政府職能轉變、投資管理制度、貿易便利化、金融開放等領域，形成了328項在全國可復制可推廣的制度創新成果，不斷引領推高中國新一輪改革開放，充分發揮了改革開放“試驗田”和自貿試驗區領頭羊的作用。其制度創新對各自貿試驗區加快貿易投資便利化、國際化、法治化的示范效應十分明顯。

與此同時，上海自貿試驗區制度創新戰略定位還兼顧國家戰略與地方特色的制度統一。一方面，上海自貿區則以服務長三角一體化、對接“一帶一路”為己任。另一方面，上海對各自貿片區的功能布局與特色發展各有安排，如綜合保稅區重點集聚總部經濟、平臺經濟、“四新”經濟;外高橋保稅區以國際貿易服務、金融服務、專業服務工程為主;浦東機場綜合保稅區突出國際航空服務;陸家嘴金融片區重點打造國際金融中心;金橋開發區以先進制造業、戰略性新興產業、生態工業為目標;張江高科技園區努力培育國家科技中心、新經濟科技創新公共平臺;臨港新片區致力打造產城融合、開放創新、智慧生態、宜居宜業的新區域。可見，兼顧區域特色發展與國家一體化發展戰略是自貿試驗區制度安排的應有之義。

（二）制度創新內容：以負面清單管理倒逼貿易便利與監管改革

在上海自貿試驗區先后推出的328項制度創新成果中，涉及投資貿易方面的成果就達127項。可見貿易便利化是自貿試驗區的靈魂，創新貿易便利制度是上海自貿試驗區改革的主線。在投資管理領域，上海自貿試驗區在全國率先開展負面清單管理模式倒逼貿易便利與監管改革，如注冊資本“認繳制” “先照后證” “多證合一” “一址多照”和全程電子化登記等改革;在貿易監管領域，先后推出了“先進區、后申報”、國際貿易單一窗口、貨物狀態分類監管、“一區注冊、四地經營” “十檢十放”等口岸監管服務模式;在金融開放領域，自由貿易賬戶、跨境雙向人民幣資金池、經常項下跨境人民幣集中收付、外商投資企業外匯資本金意愿結匯、拓展完善金融交易平臺等數十項改革創新十分矚目;在政府職能轉變領域，“證照分離” “一業一證” “六個雙”政府監管機制、藥品上市許可持有人制度試點、進口非特殊用途化妝品行政許可等一大批改革試點經驗陸續形成。

（三）制度推廣途徑：堅持政府主導和三個層面甄選推廣

上海自貿試驗區建設總體方案和制度創新管理體現了政府主導和三個層面甄選推廣路徑，即“省市級-地市級-自貿片區”三級政府的管理方式，“自貿片區-全省-全國”三個層面甄選推廣的方式。從制度創新成果的復制推廣部門和方式來看，既有國務院自貿試驗區工作部際聯席會議辦公室集中復制推廣，也有地方政府部門自主復制推廣。如以上海為代表的各自貿試驗區在2019年7月前推出的202項制度創新成果中， “改革試點經驗”有106項由國家集中復制推廣，有53項由商務部等部委自主復制推廣，“最佳實踐案例”中有43項是由商務部分三批次印發供各地借鑒。

（四）制度創新效應：為經濟提升助力為創新指數賦分

近年來，上海自貿試驗區制度創新釋放的制度紅利，使僅占上海1/50的土地面積的上海自貿試驗區，創造了上海近1/4的生產總值。在全國21個自貿試驗區（共計52個片區）中，上海自貿試驗區的制度創新總體排名年年居于榜首。據中山大學自貿區綜合研究院2020年7月發布的《中國自由貿易試驗區發展藍皮書（2019-2020）》關于“中國自貿試驗區制度創新指數”綜合評估，上海自貿試驗區以87.14的創新指數排在第一，比居于第二名的廣東自貿試驗區高了3.28，比排名第三的天津自貿試驗區高了5.01，比片區排名在第17位的海南自貿試驗區（港）高了10.66。

二、上海自貿試驗區制度創新帶給海南自貿港建設的啟示

（一）遵循漸進開放規律，確保國家開放戰略與區域發展有機統一

從上海自貿試驗區總體方案的1.0版、深化方案的2.0版、全面深化方案的3.0版和臨港新片區建設的4.0版的演進過程來看，其制度創新不僅符合漸進開放規律，充分體現自由貿易屬性，而且兼顧服務國家一體化戰略，彰顯本地發展特色。對此，海南要圍繞中國特色自由貿易港這個建設目標，積極對接“海上絲綢之路”和“粵港澳大灣區”國家區域發展戰略。要大力推進海南與“一帶一路”及粵港澳大灣區的深度融合，打造海南-湛江經濟特別合作區，打造“瓊-粵港澳大灣區”自由貿易港群，促進海南成為“泛南海經濟合作圈”和海上絲綢之路的重要戰略支點，成為輻射太平洋和印度洋沿線國家和地區的投資貿易高地。

（二）關注市場主體活力，形成由自由貿易制度領銜發展的市場格局

上海自貿試驗區的實踐證明，破解市場主體活力不足離不開自由企業制度的建立與完善。對此，海南自由貿易港的制度建設首要任務是要加快形成自由貿易制度領銜發展的市場格局。一是要以稅收制度改革為突破口，全面落實《海南自貿港建設總體方案》的稅收激勵與優惠政策，提振企業在海南市場發展的信心。二是大力營造競爭中性環境和自由公平透明的營商環境，不斷改善不同所有制性質的企業生產經營場景以及準入許可。三是加強營商環境和市場準入負面清單管理，在不危害國家安全的前提下最大限度地實現投資自由化，逐步縮減外商投資負面清單數目，允許外資在生物醫療醫藥經營、飛機船舶租賃等業務方面擁有與中資平等的控股資格。

（三）銜接國際經貿運行最新規則，促進生產要素充分自由流動

上海自貿試驗區作為中國對接國際最新經貿規則的排頭兵，制度創新創造了許多全國第一。對此，海南建設自由貿易港要實現貨物、服務、資金、人員、數據等要素充分自由流動，就必須銜接國際經貿運行最新標準。一是不斷完善國際貿易“單一窗口”。二是盡可能普遍實行零關稅、低稅率、簡稅制。三是健全跨境資金自由流動管理制度，促進海南國際服務消費自由兌付形成。擴大金融服務開放制度，以支持股權、產權、國際能源等交易場所運營;圍繞投資、貿易便利化，發展國際結算中心;基于現有資金貿易賬戶，建立專屬海南對外開放的功能交易平臺。四是對境外多數自由人旅行入境海南，實行落地簽、免簽策略;放寬外籍專業服務型人才的執業許可，持續更新境外優秀人才來瓊工作的優惠政策。

（四）圍繞海南發展戰略定位，聚焦重點領域與優勢產業培育

上海自貿試驗區的建設經驗告訴我們，準確的發展戰略定位是制度創新的依據與方向。對此，海南自貿港建設必須緊緊圍繞“三區一中心”的戰略定位，聚焦旅游業、現代服務業、高新技術等優勢產業，以制度創新激發內生潛力。一是全方位促進海南旅游業轉型升級。根據海南豐富多樣的海洋資源，從科學開發海洋旅游，出臺新政鼓勵海洋經濟、海島經濟與旅游產業融合發展，如讓海南漁業、海洋牧場與郵輪游艇旅游實現共同轉型升級。二是優先發展離岸貿易、國際化物流等現代服務業等高附加值產業。三是以洋浦經濟開發區、博鰲樂城醫療服務先行區等11個重點園區為載體發展高新技術產業;以南繁育種基地、國家熱帶農業基地、熱帶風情小鎮等為載體，通過科技興農，做強、做優、做精熱帶特色高效農業;以文昌航天發射基地和三亞深海研究所等為科研載體，培育現代航天產業和新興海洋產業。

（五）防止政策碎片化，聚焦制度系統集成與執行高效協同

上海自貿試驗區近七年的制度創新探索，成果固然耀眼，但有的成果因單領域、單部門制定帶來的政策碎片化、非系統性，也是不容忽視的。對此，海南自由貿易港在制度創新過程中，有必要把制度集成創新擺在突出位置，堅持刀刃向內開展制度創新集成。一是海南要與中央相關部門密切聯系，以表達海南主張，釋放海南潛能。二是海南要加強同其他發達地區的經驗交流，力爭將其先進經驗轉化為海南創新實踐的生動范例。三是要大膽吸收境外典型自由貿易港的制度創新成果，為海南所用。四是要加強自身建設成果的總結，尤其是在優化營商環境等方面的制度創新案例的遴選與優化，做好復制與推廣工作。五是按照“全省一盤棋、全島同城化”的理念推進平臺建設，統籌海南全省資源要素和政策措施，加大系統集成，形成制度合力。

三、海南自由貿易港的制度創新案例特色紛呈

（一）獎項唯一：設立全國首個省級改革和制度創新獎

在上海等先行自貿試驗區制度創新的啟示與影響下，海南以制度創新為重點不斷破解體制機制障礙，推動海南自貿試驗區（港）建設蓬勃開展。為表彰已取得的制度創新成果，激發更大的創新活力，中央批準海南設立 “海南省改革和制度創新獎”。這是全國改革和制度創新領域唯一的省部級評選表彰獎項。2020年8月31日在海南自由貿易港創一流營商環境動員大會上，海南省委、省政府通過該獎項表彰了 18項改革與制度創新案例單位，樹立和釋放鼓勵改革、激勵創新的鮮明導向和強烈信號。

（二）推廣及時：十批次發布103項制度創新典型案例

截至2020年12月，海南自貿港工委辦按照“首創性、已實施、效果好、可復制”的原則，并經第三方權威機構評估確認，報國務院審批，已累計推出十批103項制度創新成果，其中涉及營商環境優化的制度創新案例有85項，見表1。其推廣的及時性遠超上海自貿試驗區7年六批次發布的頻率。

（三）制度特色：既有推陳出新又有全國首例+海南特色

分析海南制度創新案例特色，既有在上海自貿試驗區制度創新成果基礎上推陳出新，如商事登記“全省通辦”、簡化簡易商事主體注銷公告程序、國際投資“單一窗口”等10多個案例，又有全國首例+“海南特色”。居于全國首例的制度創新有：全國首單知識產權證券化、全國首創設立“候鳥”人才工作站、在全國率先實現BIM技術在招投標領域應用、成功發行全國首單省級人才租賃住房REITs產品、在全國率先實現全省督查“一張網”、在全國率先將通信基站建設事前審批改為一次性告知承諾和不見面審批、出臺全國首張不予稅務行政處罰正面清單等40多個案例。具有“海南特色”的制度創新有：天然橡膠價格（收入）保險、國際熱帶農產品交易中心、博鰲超級醫院構建了 “一個共享醫院（平臺）+若干個專科臨床醫學中心”的全新共享醫院模式、 “一站式”公共服務平臺——椰城市民云、率先建立帆船運動旅游管理專項制度、離島免稅進口化妝品抽樣即放行、創設便捷高效的國際船舶登記程序、南繁基地植物檢疫聯巡聯檢等近50項案例。

（四）新政績效：立竿見影可圈可點

一是離島免稅被視為目前實施效果最為明顯的新政。2019年下半年實施離島免稅新政至去年12月31日，創造了日均銷售額超1.2億元紀錄，2020年，實際銷售額超320億元。二是實施“企業和個人兩個15%所得稅”政策，2020年在海南設立外資企業的國家和地區比前年增加40多個。下半年，全省共引進人才11萬多人，同口徑增長1730%。三是啟動本外幣合一銀行賬戶體系試點，全口徑跨境融資杠桿率提高至2.5倍。全省離岸新型國際貿易結算量是上年度的9倍。四是隨著原輔料“零關稅”政策、交通工具及游艇“零關稅”政策發布實施，2020年貿易進出口總額和產值分別增長1.3倍和1.96倍。五是便利化營商環境改善明顯。與2019年同期相比出口整體通關時間下降40.5%。國際船舶登記申請材料和審批時間壓縮60%和86%。營商環境得分77.9，其中，企業開辦排名上升到第7位，登記財產排名上升到第22位。此外，航運、航空新政和法治建設均邁上了新臺階。

（五）展望未來：制度集成創新將會更加出彩

如果說單部門、單領域、單兵突進的制度創新是以往海南制度創新案例的不足，那么，未來海南自由貿易港將會努力克服，全力推進制度的集成創新，也就是跨部門、跨領域的系統性和集成性的創新。首先，全面落實《海南省制度集成創新行動方案（2020-2022年）》提出的18項行動、60項任務清單，形成一批含金量高、影響力大、輻射面廣的制度集成創新案例。其次，聚焦高質量集成創新，切實提升市場主體和人民群眾的體驗感、獲得感。在借鑒的基礎上，對重點領域進行特色打造，推動形成更多海南范例、海南經驗、海南方案。

再者，聚焦常態化績效評估，使已發布的制度創新案例真正落地見效。最后，努力營造一種敢闖敢試、容錯糾錯的改革創新氛圍。

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[基金項目]本文系2020年海南省高等學校科學研究重點課題“自貿港建設背景下海南營商環境負面清單管理研究（編號Hnky2020ZD-25）”。

[作者簡介]劉萍（1966—），女，海南經貿職業技術學院副教授、海南自由貿易港研究中心研究人員;研究方向：自貿區港建設、海南旅游消費。何耀明（1965—），男，海南經貿職業技術學院教授、海南自由貿易港研究中心執行主任;研究方向：自貿區港建設、法治經濟。