關于建立完善無固定工資收入的代表履職補貼制度的探討

劉漢松

《代表法》第三十四條明確提出，對無固定工資收入的代表執行代表職務，根據實際情況由本級財政給予適當補貼。這一規定為建立完善無固定工資收入的代表履職補貼制度提供了法律依據。近幾年來，各地人大圍繞建立完善無固定工資收入的代表履職補貼制度進行了積極探索與實踐，取得了一些制度成果，但還存在不科學、不規范等問題。進入新的發展階段，面對新時代人大工作的新要求，建立完善無固定工資收入的代表履職補貼制度，充分發揮無固定工資收入的代表主體作用，是值得深入研究和探討的重要課題。

一、重要性和必要性

一是保障代表依法履職、發揮代表主體作用的重要基礎。依法為代表履行職務提供保障，是各級人大代表開展工作、發揮作用的重要條件。特別是對無固定工資收入的代表來說，他們大部分為農民、個體工商戶和收入相對低的工人代表，經濟并不富裕，如果沒有履職補貼，他們只能為了生活而勞碌奔波，很難保證能正常參加代表活動，更沒有時間深入實際開展調查研究，了解和掌握社情民意。如果能夠為他們提供必要的履職補貼，就能使他們安心履行代表職務、發揮代表作用。在實際工作中，各地主要保障了人大常委會、代表小組之類組織的代表調研、視察、學習等活動所需的經費，至于人大代表個人或者自發聯合起來的調查、走訪、征求意見等活動，經費開支主要由代表個人承擔。這對無固定工資收入的代表來說，往往無力承擔，而且越是基層人大代表，其經濟方面越困難，對其履職的影響越大。建立完善無固定工資收入的代表履職補貼制度，就是要構建代表履職經費保障機制，使代表在執行職務活動時，不用為資金而發愁，保障和促進代表依法行使職權，調動代表履職的積極性和主動性，有效推動人大工作。

二是保障人民當家作主、發揮社會主義民主政治的內在要求。黨的十九屆四中全會指出，要用制度體系保證人民當家作主。無固定工資收入的代表，是各級人大代表的重要組成部分，有效保證他們依法履職發揮作用，是保障人民當家作主，充分發揮社會主義民主政治的重要體現。事實上，雖然《代表法》和《地方組織法》對保障代表依法履職和給予無固定工資收入的代表履職補貼作出了明確要求，但是由于各地客觀環境和經濟條件的差別，代表履職保障程度各有差距。特別是隨著基層人大代表數量的增加，無固定工資收入的代表將隨之增多，履職補貼難以有效落實，嚴重影響代表履職積極性和主動性，有時缺席人大會議期間的工作和閉會期間的活動，可能導致行使國家權力的主體缺位，人民當家作主制度和社會主義民主政治難以有效落實。建立完善無固定工資收入的代表履職補貼制度，是用制度體系保證人民當家作主和社會主義民主政治的必然要求。

三是堅持和完善人民代表大會制度、推進人大工作完善發展的現實需要。人民代表大會制度的堅持和完善離不開各項規章制度的支撐。進入新時代，人民代表大會制度和人大工作面臨新形勢新挑戰，需要與時俱進完善發展。《代表法》和《地方組織法》對無固定工資收入的代表履職保障作出了比較原則抽象的規定，缺乏具體的制度安排和機制保障，難以有效解決代表履職保障問題。建立完善無固定工資收入的代表履職補貼制度，建立健全代表履職經費保障機制，這既是貫徹實施《代表法》和《地方組織法》的具體要求，是堅持和完善人民代表大會制度的有益探索，也是推動人大工作與時俱進完善發展的現實需要。

二、各地的主要做法

1.湖南省嘉禾縣的做法。2017年，湖南省嘉禾縣人大常委會制定《縣鄉人大代表履職登記、考核和履職補貼發放辦法》，明確對無固定工資收入的縣鄉兩級人大代表，分別按每人每月400元和300元的標準發放履職補貼。代表履職實行年度積分登記考核制，即代表年度履職情況如實記入履職手冊，每項履職內容設置相應分值，每履行一項職責獲得相應積分，建立好代表履職檔案。縣鄉人大和各代表小組定期對代表履職情況進行檢查考核，每半年進行一次評估， 年底進行積分匯總，建立代表履職清單。根據考核情況差額發放履職補貼，代表履職年度積分在90分、80分、70分及以上的，分別按照履職補貼標準的100%、90%、80%發放，積分不足70分的不予發放。同時，代表履職考核積分還將作為評選優秀代表和優秀代表小組，以及換屆時推薦代表連任的重要依據[1]。

2.黑龍江省五常市的做法。2017年，黑龍江省五常市人大常委會制定《無固定收入代表履職補助發放管理暫行辦法》，履職補助發放的對象是以間斷性務工或務農為主無固定工資收入的市鄉兩級人大代表。代表活動原則上要求每月至少參加1次活動，每次履職補助發放標準為100元，按照履職積分比例每季度發放1次，履職補助發放標準每人每年最高不得超過1200元。無固定收入代表履職補助由市財政局按照各鄉鎮無固定收入代表人數核算，實行動態管理，每年年初將補助資金統一撥到市人大，由市人大按履職情況撥到各鄉鎮人大，做到專款專用，年終余額暫存[2]。

3.安徽省太湖縣的做法。2016年，安徽省太湖縣人大常委會制定《關于無固定收入代表參加活動補助辦法》，規定補貼的發放對象為農民（不含在村兩委任職人員）、非國企工人（不含民營企業董事長、總經理）、城鎮居民（不含在社居兩委任職人員）、個體工商戶等類型代表。補助內容為，無固定收入代表參加縣人民代表大會會議、參與縣人大常委會組織的閉會期間活動產生的誤工費、交通費。無固定收入代表參加縣人民代表大會會議的補助，由各代表團按照審定的補助對象擬出名單，經各代表團團長簽字，交大會秘書處，由有關副秘書長簽批，會務組發放。代表參與縣人大常委會組織的閉會期間活動，由具體組織活動的工作機構按照審定的補助對象擬出名單，代表聯絡室審核，辦公室主任簽批，行政科發放[3]。

4.湖南省桂東縣的做法。2018年，湖南省桂東縣人大常委會制定《無固定收入人大代表履職補貼發放暫行辦法》，明確無固定收入人大代表履職補貼發放的對象是以間斷性務工或務農為主無固定收入的人大代表，界定范圍是指在村（社區）生活或工作，身份為農（居）民的縣、鄉（鎮）人大代表。具體名單每年由鄉鎮人大審核、公示后確定。無固定收入人大代表履職補貼按縣級人大代表每人每月300元、鄉（鎮）人大代表每人每月200元標準核算。代表履職補貼核算到各鄉鎮人大。各鄉鎮人大根據人大代表本年度履職積分情況分等次發放無固定收入人大代表履職補貼[4]。

5.湖北省咸寧市的做法。2017年，湖北省咸寧市人大常委會建立無固定工資收入代表履職補貼制度，對本級無固定工資收入代表執行代表職務補貼按照每人每天150元的標準發放。代表活動經費按照每人每年1000元的標準落實。咸寧市轄區內的咸安區、嘉魚縣、赤壁市、通城縣、崇陽縣和通山縣，對無固定收入的代表履職補貼參照市級規定細化落實。咸安區界定無固定工資收入的代表包括村（社區）主職干部和民營企業主，對無固定工資收入的代表按每年1000元標準給予誤工補貼，建立履職考核辦法，根據履職積分等次發放履職補貼。嘉魚縣、赤壁市、通城縣和通山縣界定無固定工資收入的代表不包括村（社區）主職干部和民營企業主，崇陽縣則由縣級人大常委會和鄉鎮人大自行界定無固定工資收入的代表范圍，根據代表履職實際情況，按每天150元標準給予誤工補貼[5]。

三、存在的主要問題

一是制度安排不科學。《代表法》和《地方組織法》對無固定工資收入的代表執行代表職務給予補貼的規定，雖然為建立完善無固定工資收入的代表履職補貼制度提供了法律依據，但是制度規定比較原則抽象，過于簡單，缺乏具體的制度安排和機制保障，不便于操作和落實。從實踐情況來看，各地建立完善無固定收入的代表履職補貼制度缺乏科學性和規范性，主觀隨意性很強。代表履職補貼基本上是補貼參加集體活動時的費用支出，代表個人開展活動的臨時費用，如誤工費、收集資料費、交通費、通訊費、整理建議費等，沒有保障或補助制度。

二是代表界定不清晰。各地在界定無固定工資收入的代表時，標準不夠清晰，界限不夠明確，特別是對村（或社區）支部書記和私營企業主是否屬于無固定工資收入的代表，界定和執行標準不統一。有的地方界定無固定工資收入代表，是指在農村除村主職以外的村副職干部和農民，在城鎮的私營業主和職工及普通居民。有的地方是把農民包括村支書在內和私營企業主都作為無固定工資收入者。有的地方明確規定無固定收入的代表為農民（不含在村兩委任職人員）、非國企工人（不含民營企業董事長、總經理）、城鎮居民（不含在社居兩委任職人員）、個體工商戶等類型代表。有的地方無固定收入代表履職補貼發放的對象是以間斷性務工或務農為主無固定收入的代表。

三是補貼標準不統一。受經濟條件影響，各地履職補貼來源不同，補貼標準不統一。有的地方將履職補貼資金單獨列入預算，有的則是從代表活動經費預算中列支。有的地方根據代表履職情況按天數或次數據實給予補貼，有的地方根據代表履職情況按月考核給予補貼。比如，咸寧市規定代表活動經費按照每人每年1000元的標準落實，鄉鎮人大各項經費由縣級人大常委會有關機構統一作出預算申請和分配使用，無固定工資收入的代表執行代表職務補貼按照每人每天150元的標準據實發放。五常市無固定收入代表履職補助發放標準為每次100元，按照履職積分比例每季度發放1次，履職補助發放標準每人每年最高不得超過1200元。桂東縣無固定收入人大代表履職補貼按縣級人大代表每人每月300元、鄉（鎮）人大代表每人每月200元標準核算。嘉禾縣對無固定工資收入的縣鄉兩級人大代表， 分別按每人每月400元和300元的標準發放履職補貼。

四是補貼管理不規范。各地履職補貼管理不夠嚴格，缺乏統一的審核機構，補貼發放隨意性強，管理不夠規范。嘉禾縣根據人大代表本年度履職積分情況分等次發放無固定收入人大代表履職補貼。太湖縣規定無固定收入代表參加縣人民代表大會會議的補助，由各代表團按照審定的補助對象擬出名單，經各代表團團長簽字，交大會秘書處，由有關副秘書長簽批，會務組發放。代表參與縣人大常委會組織的閉會期間活動，由具體組織活動的工作機構按照審定的補助對象擬出名單，代表聯絡室審核，辦公室主任簽批，行政科發放。五常市無固定收入代表履職補貼的發放要與代表履行職務情況掛鉤。代表述職后由選民或選舉單位評議，確認其履行職務是否積極，若不積極可以削減補貼直至全部扣發。

四、幾點思考

（一）需要建立完善的幾項制度。一是建立完善代表履職補貼實施辦法。從堅持和完善人民代表大會制度、保障人民當家作主的政治高度，切實做好無固定工資收入的代表履職補貼制度的頂層設計。全國人大及其常委會要對《代表法》第三十四條和《地方組織法》第三十六條規定作出補充和完善，或制定具體的實施辦法，為地方人大提供科學的可實施、可操作、可落實的制度安排。二是建立完善代表履職報告登記制度。制定代表履職報告登記制度，嚴格實施代表履職事前報告審批和事后登記管理，特別是代表個人開展活動，必須履行報告審批程序，由代表個人按要求及時報告履職方案，明確代表聯系群眾的形式、時間和地點等情況，如實填寫代表履職手冊，詳細記載履職內容。三是建立完善代表履職考評機制。針對代表履職情況，制定科學的考核指標體系、等級標準和考評方式，對人大代表履職進行全面客觀的考核評價。履職考評內容包括會議期間的工作和閉會期間的活動。其中，閉會期間的活動包括參加視察、調研、執法檢查、聯系選民、參加小組活動和個人開展活動等。四是建立完善代表履職補貼管理機制。制定代表履職補貼使用和管理辦法，明確履職補貼發放對象，規范補貼標準和發放程序，建立補貼發放管理臺賬，加強審核審批和監督檢查，做好代表履職補貼發放管理工作。建立健全代表履職補貼保障機制，明確部門責任，建立聯動機制，將代表執行職務所需資金足額列入年度財政預算，保證代表活動經費專款專用，保證代表履職補貼足額到位。

（二）需要嚴格遵循的基本原則。一是遵循專款專用的原則。要科學界定無固定工資收入代表的范圍和界限，明確具體的標準和要求，建立動態識別機制，做到科學識別、精準規范。對代表履職補貼要嚴格審核，只能用于無固定工資收入的代表執行職務時的誤工補助和費用支出，不能挪作他用，做到專款專用。二是遵循無履職、不補貼的原則。無固定工資收入的代表只有執行了代表職務，才可以給予履職補貼，如果沒有履職，就不能補貼。應該嚴格限定補貼范圍，讓無固定工資收入的代表履職得到應有的補貼， 避免補貼成為部分代表的“變相福利”，導致與履職補貼目的相違背的結果。三是遵循補貼、支出對等的原則。無固定工資收入的代表履職費用支出包括集體組織活動時承擔的費用和個人開展活動的臨時費用，如誤工費、收集資料費、交通費、通訊費、整理議案建議費等。對代表履職費用支出采取實報實銷的辦法，支出多少，補貼多少，做到補貼、支出總體平衡，保證代表不會因執行代表職務而增加費用支出，減少實際收入。

（三）需要注意解決的幾個問題。一是規范代表履職行為。對代表在大會期間的工作和閉會期間的活動要科學規范，特別是代表在閉會期間的活動，既包括代表閉會期間的集體活動， 也包括代表個人開展活動。尤其要嚴格規范代表個人開展活動，明確哪些活動可以開展，哪些活動不能開展，代表如何開展個人活動等。要按照可實施、可考評的要求，明確規范代表履職行為，如代表出席本級人代會議次數和時間、參加閉會期間代表小組活動的出勤率以及聯系群眾、為民辦實事活動的次數等，便于考核評價代表履職情況和效果。二是做到透明公開公正。建立代表履職公開制度，設立代表履職公開欄，將代表信息、代表履職和補貼發放情況在一定范圍內公開，接受代表的原選舉單位和廣大群眾監督。對弄虛作假、騙取履職補貼的，要嚴肅查處，確保代表履職補貼制度嚴格公正執行。三是注重考評結果運用。對代表履職給予補貼，主要目的是強化正面激勵，提高代表履職自覺性和積極性，促進代表發揮作用。要將代表履職情況、考評結果、補貼發放作為推薦和使用代表的重要依據，每年在一定范圍內向代表進行通報，對表現優秀、作用突出的代表予以表彰。將代表履職情況作為推薦為上一級人大代表候選人或換屆時代表連任的參考依據。

注釋：

[1]《嘉禾縣為無固定收入人大代表發放履職補貼》，嘉禾縣人民政府網，http：//www.hnjh.gov.cn/2/67/68/69/content_2846692.html.

[2]五常市人大常委會《關于無固定收入代表履職補助發放管理暫行辦法》，五常市人大信息網，http：//127.0.0.1/Article/ShowArticle.asp.

[3]太湖縣人大常委會《關于無固定收入代表參加活動補助辦法》，太湖縣人大網，http：//www.thrd.gov.cn/substance/rendayaowen-22_2204.html.

[4]桂東縣人大常委會《關于無固定收入人大代表履職補貼發放暫行辦法》，桂東縣人大網，http：//www.gdrenda.gov.cn/falvyuandi/falvyuandi/2018-10-12/1209.html.

[5]咸寧市人大常委會《關于規范鄉鎮人大工作的意見》，咸寧市人大信息網，http：//www.xnsrd.gov.cn/xwgg/rdxw/

（作者單位：湖北省咸寧市人大常委會研究室）