張掖丹霞地貌保護條例立法調研與立法原則初探

為全面貫徹習近平生態文明思想特別是習近平總書記對祁連山生態環境保護重要指示批示精神，以及習近平總書記視察山西時作出的“發展旅游要以保護為前提，不能過度商業化，讓旅游成為人們感悟中華文化、增強文化自信的過程”重要講話精神，落實市委關于立法工作的安排部署，扎實做好丹霞地貌保護立法工作，不斷增強立法工作的針對性，根據市人大常委會2020年工作安排，5月18日至22日，甘肅省張掖市人大常委會副主任閻仲帶領立法調研組，通過實地踏勘、聽取匯報、查閱資料、座談交流、征求意見等方式，全面翔實了解張掖丹霞地貌分布、發育特征、地質年代、主要類型、保護和開發利用現狀以及存在的問題等方面的情況，為下一步立法工作提供了有效參考依據。

一、基本情況

（一）張掖丹霞地貌資源富集。張掖地處“兩大高原”過渡地帶，形成了“兩山夾一川”的獨特地貌格局，近5億年的地質演化，造就了冰川雪山、森林草原、河流濕地、綠洲平原、沙漠戈壁等豐富的地貌景觀。典型的大陸性干旱氣候孕育了彌足珍貴、多姿多彩的張掖丹霞地貌。

根據國內外關于“丹霞地貌”含義的科學界定，調研組匯總全市20多年發現、發掘、調查、勘探成果，初步明確：全市共有丹霞地貌18處，共計約1124.79平方公里，占甘肅省丹霞地貌的15.52%，位居全省第一。

張掖丹霞地貌總體呈現南、北兩帶分布特征，南帶為北祁連山前丹霞地貌分布帶，北帶為合黎山—龍首山丹霞地貌分布帶。

1.按行政區劃分布：

（1）肅南文殊山丹霞地貌區。位于肅南縣祁豐藏族鄉文殊村，地貌上屬于緩坡丘陵，巖體呈淡紫紅色、棕黃紅色。

（2）肅南懸堂寺丹霞地貌區。位于肅南縣祁豐藏族鄉青稞地村，堪稱“世界最美鬼臉丹霞”，因曾有神秘的古跡懸堂寺而得名。

（3）肅南紅灣寺丹霞地貌區。位于肅南縣大河鄉西柳溝村，以屏風型彩丘、溝谷陡崖為主要地貌特征。

（4）肅南大紅山丹霞地貌區。位于肅南縣大河鄉白莊子村，為典型的窗欞狀宮殿式丹霞地貌。

（5）肅南肋巴泉丹霞地貌區。位于肅南縣大河鄉大灘村，發育有丹霞石柱、丹霞石墻、劣地式丹霞、城堡狀丹霞等地貌形態（現為木星谷景區）。

（6）肅南大肋巴溝丹霞地貌區。位于肅南縣白銀蒙古族鄉白銀村，以千佛崖、高車王宮、高車穹廬、羅漢堂等象形地貌著稱。

（7）肅南冰溝丹霞地貌區。位于肅南縣大河鄉大灘村，有中國發育最好的“柱廊狀宮殿式丹霞地貌”和“窗欞狀宮殿式丹霞地貌”，是張掖丹霞國家地質公園的核心部分，國家4A級旅游景區，也是張掖丹霞地貌最集中、最精華的區域。

（8）肅南榆木溝丹霞地貌區。位于肅南縣大河鄉大灘村，以榆木溝為界，西側有神鷹大峽谷、蘆芽溝等典型丹霞地貌溝谷，東側有小鉆洞溝、大鉆洞溝等丹霞地貌谷地（現為火星谷景區）。

（9）肅南馬蹄寺—金塔寺、觀音洞丹霞地貌區。位于肅南縣馬蹄藏族鄉馬蹄村、李家溝村，這里的丹霞地貌與森林、草地、雪山、溪流、寺廟及石窟藝術共存，佛教文化底蘊深厚。

（10）肅南石佛崖丹霞地貌區。位于肅南縣皇城鎮大湖灘村，因其上半部巖層為黃色，故稱為準丹霞地貌。

（11）紅崖丹霞地貌區。位于高臺縣新壩鎮小泉村與肅南縣大河鄉西河村交界處，山勢連綿、高低錯落，其色帶紋理主要呈現紅、黃、灰、白等。

（12）刀山丹霞地貌區（紅山灣丹霞）。位于肅南縣白銀蒙古族鄉西牛毛村與臨澤縣倪家營鎮紅山灣村交界處，七彩丹霞景區入口處，有明顯的窗欞狀宮殿式丹霞地貌特征。

（13）萬象土林谷（紅山灣丹霞）—敖河丹霞地貌區。位于肅南縣白銀蒙古族鄉西牛毛村與臨澤縣倪家營鎮紅山灣村交界處，萬象土林谷以窗欞狀宮殿式丹霞地貌著稱，敖河以彩色丘陵著稱。

（14）南臺子彩色丘陵區（紅山灣丹霞）。位于肅南縣白銀蒙古族鄉西牛毛村與臨澤縣倪家營鄉南臺子村交界處，彩丘式丹霞地貌舉世罕見，是七彩丹霞的核心地區，世界地質公園中心區，國家5A級旅游景區。

（15）高臺紅山咀丹霞地貌區。位于高臺縣羅城鎮常豐村，以屏風型彩丘為主要地貌。

（16）臨澤紅溝峽谷—楊臺山彩色丘陵區（紅溝丹霞）。位于臨澤縣板橋鎮紅溝村，又稱“峽谷奇觀”，色彩艷麗，峽谷內巖壁陡峭、險峻。

（17）甘州紅泉丹霞地貌區（平山湖大峽谷）。位于甘州區平山湖蒙古族鄉紅泉村，各類丹霞地貌均有分布，有西北“張家界”之稱。

（18）山丹紅寺湖丹霞地貌區。位于山丹縣清泉鎮紅寺湖村，主要發育有泥乳狀丹崖、彩丘等地貌形態。

2.按保護地類型分布：

（1）在祁連山國家公園范圍內的6處：紅崖丹霞，懸堂寺丹霞，觀音洞丹霞，金塔寺丹霞，大肋巴溝丹霞，石佛崖丹霞。

（2）在祁連山國家級自然保護區內的8處：紅崖丹霞，文殊寺丹霞，懸堂寺丹霞，馬蹄寺丹霞，觀音洞丹霞，金塔寺丹霞，大肋巴溝丹霞，石佛崖丹霞。

（3）在張掖國家地質公園內的4處：冰溝丹霞，肋巴泉丹霞，紅山灣丹霞，榆木溝丹霞。

（4）在張掖甘州區平山湖國家地質公園（創建）內的1處：紅泉丹霞。

（5）無自然保護地的5處：紅寺湖丹霞，紅溝丹霞，紅山咀丹霞，紅灣寺丹霞，大紅山丹霞。

3.特殊區域分布：

（1）紅寺湖丹霞靠近軍事管控區。

（2）紅溝丹霞、紅山咀丹霞靠近長城烽燧保護控制區。

4.開發利用情況：

（1）已經開發利用6處：紅泉丹霞，文殊寺丹霞，馬蹄寺丹霞，冰溝丹霞，大肋巴溝丹霞，紅山灣丹霞。

（2）正在開發建設3處：紅崖丹霞，肋巴泉丹霞，榆木溝丹霞。

（3）準備開發2處：紅溝丹霞，懸堂寺丹霞。

（4）未開發利用7處：紅寺湖丹霞，紅山咀丹霞，觀音洞丹霞，金塔寺丹霞，紅灣寺丹霞，大紅山丹霞，石佛崖丹霞。

（二）張掖丹霞地貌資源獨特。張掖丹霞地貌這一西北干旱地區不可多得的原生態、高品位的風景造型地貌，被中國丹霞地貌旅游開發研究會終身名譽會長、著名的地理學家中山大學黃進教授譽為“宮殿丹霞冠華夏”“張掖彩色丘陵中國第一”，享有“全球最刻骨銘心的二十二處風景之一”和“中國最美外景地”等殊榮。

1.發育時間久遠，空間分布廣闊。張掖丹霞地貌誕生于恐龍出沒的白堊紀，距今約1.35億年，是我國干旱地區最典型和面積最大的丹霞地貌景觀。

2.發育形態完整，類型豐富多樣。張掖丹霞地貌發育階段保存完整，白堊系地層及其以前的老地層出露連續性好。張掖丹霞地貌在造型上有很強的表現力和可識性，所形成的造型既有堡、塔、柱等一般類型外，還有形態似人、似物、似禽似獸的特殊造型。

3.干旱半干旱地區特征明顯。張掖丹霞地貌在高海拔、降雨少、蒸發量大的干旱條件下形成了“頂圓、檐突、身陡、麓緩”的地域特征，與南方丹霞地貌特征存在顯著差異。集“雄、險、奇、幽、美”于一身，以地貌色彩艷麗、層里交錯、氣勢磅礴、場面壯觀而稱奇。

4.分布區域具有較濃厚的民族、宗教、人文特色。張掖丹霞地貌域內有中國唯一、甘肅獨有的裕固族，與蒙古族、藏族共同聚居于此，獨特的裕固族風情與河西走廊文化珠聯璧合。同時，張掖丹霞地貌又是紅層地貌與佛教、人文藝術高度結合的博物館，其周邊毗鄰以馬蹄寺、金塔寺、文殊寺、懸堂寺、康隆寺、轉輪寺為主的歷史宗教古跡;以西路紅軍戰斗遺址、紅石窩會議遺址為主的紅色旅游景區;以1958年大煉鋼躍進橋、煉鋼爐遺址為主的近代歷史烙印景區。稀有的民族特色文化與宗教人文遺跡同多姿多彩的丹霞地貌交相輝映、共生共存。

5.與石窟文化藝術深度融合。張掖丹霞地貌是世界石窟藝術與地貌景觀深度融合的典范，巖體的紫紅色調給人莊重、神圣之感，寓意中國傳統文化中的權威、富貴、吉祥，紅色砂礫巖加強了宗教場所的威嚴感和神秘感，構成的斷崖絕壁和深澗峽谷為石窟藝術創造了天然的場所，而干旱少雨的氣候使這些古老的石窟藝術得以長期保存。

6.與其他地貌景觀交相附著。張掖丹霞地貌被水庫、楊樹林、花海、冰川、濕地、草原、雪山等景觀包裹鑲嵌其中，形成了特有的荒漠綠洲景象，與國家級城市濕地公園、黑河濕地國家級自然保護區共處一城，遙相輝映，又與黑河滋潤孕育的廣袤綠洲相得益彰。四周接臨以馬場灘、金灘溝為主的自然草原風光，以九排松、海牙溝為主的原始森林風光。祁連雪山冰川、森林、草原與湖泊碧水、沙漠相映成趣，使得張掖丹霞既有南國風韻又顯塞上風情。

7.生態特征非常明顯。張掖丹霞地貌是祁連山生態系統的基本元素和重要組成部分，與祁連山生態環境相互依存、息息相關。祁連山及沿黑河而生的綠洲地帶是整個西北地區重要的生態安全屏障，丹霞地貌風化后形成的紅壤層層厚直接影響山前丹霞地貌分布區植被類型及垂直分布特征。這里的紅層是由含多種礦物質及生命元素的巖石組成的，是一種利于多種植物生長的生態巖石類型，特別是那些原始森林保存較好的區域，不僅植物種類豐富、珍稀植物多，甚至是生物多樣性基因庫和世界子遺植物保存地。張掖丹霞地貌清晰地表現了正在進行的由低級到高級的生態演替過程，突出呈現了陸地、海洋、湖泊、淡水生態系統及動植物群落的演變、演化、發展過程。

（三）張掖丹霞地貌資源類型豐富。張掖丹霞地貌是國內唯一的丹霞地貌與彩色丘陵景觀復合區，其復合景觀形態主要有八種。

1.窗欞狀宮殿式丹霞地貌。是張掖丹霞地貌中分布最廣、發育最好的丹霞地貌類型，也是西北干旱地區特有的丹霞地貌類型，其構造紅層主要是以白堊系中下統下溝組礫巖、泥巖以及泥質砂巖互層組為主。在懸崖赤壁上，上述縱橫交錯的格局猶似窗欞，整體組合形態猶如宮殿，因此取名為“窗欞狀宮殿式丹霞地貌”，在大肋巴溝、萬象土林谷集中出露，其他各溝亦有，以大紅山發育最典型、最具代表性。

2.泥乳狀（泥鐘乳式）丹霞地貌。是干旱地區主要地貌類型之一，是干旱氣候條件下降水攜帶泥沙質順陡壁下流過程中，經多期次沖刷、黏結疊置而成。此類地貌是把丹霞地貌本來的紅色調染成了黃、黃白、橘黃等色，變化豐富的色彩和微地貌從側面加強了整個區域景觀的可觀賞性，在梨園河兩岸的各支溝均有發育，特別是萬象土林谷、大肋巴溝發育較多。

3.柱廊狀宮殿式丹霞地貌。構成此類丹霞地貌的紅色巖層層性較為疏松，但其上頂蓋有堅硬的礫石層，在礫石層的保護下，巖石的風化、崩塌進行緩慢，陡峭得以保存，外觀形態上坡陡身直，似墻壁、如城堡、像廳堂廊柱，昂然聳立，與其上黃土共同形成雄偉的宮殿狀外貌，遂稱作“柱廊狀宮殿式丹霞地貌”，主要發育在冰溝及相鄰的支溝中。

4.疊板狀丹霞地貌。在高達數十米的崖面上，如成堆的木板平行疊放在一起，疊縫處凹凸有序，故稱為“疊板狀丹霞地貌”，在“身陡”方面與其他丹霞地貌類型大同小異，不同之處在于其疊縫處凹凸有序，構成一幅幅觀賞性極強的景觀，在冰溝、刀山、萬象土林谷、神鷹大峽谷、平山湖大峽谷等地段均有出露。

5.陡斜狀（陡崖狀）丹霞地貌。陡斜狀（陡崖狀）丹霞地貌的巖層軟硬相間，臨空面上巖層傾角與地面視傾角達30°以上，呈陡斜狀，由崩塌侵蝕作用而成，這種巖石為紅色調系列，高聳、巍峨壯觀，故稱“陡斜狀（陡崖狀）丹霞地貌”，又稱“丹崖赤壁”，以刀山、大肋巴溝、萬象土林谷最為典型。

6.蜂窩狀丹霞地貌。在陡峻的丹霞地貌崖壁上發育著高低、大小、深淺不同，形狀各異且相互混雜的凹穴。這些凹穴遍布崖面，致使巖石狀若蜂窩，故得名“蜂窩狀丹霞地貌”，在神鷹大峽谷、皇城石佛崖、平山湖大峽谷、祁豐懸堂寺、馬蹄寺千佛洞發育較多。

7.劣地式丹霞地貌。紅色砂巖、礫巖頂部覆蓋層下為泥巖時，泥巖組成的坡面在缺乏堅硬蓋層保護狀況下，經流水沖刷侵蝕形成許多溝紋，猶如紫紅坡面上發育的水系，也是干旱地區特有的一種丹霞地貌景觀類型。

8.彩色丘陵。巖體外貌低緩圓潤、波浪起伏為丘陵狀，基本呈環形分布。薄層狀泥巖、砂質泥巖及頁巖互層，紅、黃、橙、綠、白、灰等多種顏色相間出現、疏密相生、組合有序，極富層次感，彩色的條紋如絲如帶，隨著單斜山和單斜群峰的山勢綿延起伏，形成了五彩斑斕的丘陵鏈。這里是張掖丹霞地貌最為珍貴的景觀區，也是國家5A級旅游景區的核心區。

（四）張掖丹霞地貌資源潛力巨大。珍稀而瑰麗的地質遺跡、脆弱并多樣的生態景觀，造就了張掖丹霞地貌豐富多彩的資源稟賦及無可替代的生態、科考、美學、經濟價值。

1.生態價值。張掖丹霞地貌屬于祁連山國家公園的部分，處于自然生態系統頂級狀態，生態重要程度高、景觀價值高，代表國家名片，彰顯中華形象;屬于祁連山國家級自然保護區的部分，是重要的生物多樣性富集區和物種棲息地，作為高價值的自然生態空間，是生態文明和美麗中國建設的重要載體。

2.科普價值。張掖丹霞地貌地層豐富多彩、界線清晰，地層出露連續性好，將長時間的完整演替系列很完好地展現于同一個時空中，真實地記錄了古祁連洋演化為祁連山的歷程，為地質學在大的時空尺度上研究古氣候變化及進行海陸對比研究提供了極佳的場所，對研究自白堊紀以來青藏高原及祁連山的隆升過程中的重要地質事件和形成演化具有重要的科考價值。

3.美學價值。張掖丹霞地貌以交錯層理、四壁陡峭、垂直節理、色彩斑斕而示奇，集四美于一身：陽剛美，以“赤壁丹崖”為代表，崖壁威嚴勁露、陡直壁立、雄渾有力;形態美，移步換景、變化無窮、線條柔和、層層疊疊，如絲路飛天，似彩虹鋪地;色彩美，既有以磚紅色為主格調的鮮明巖色，也有遠觀如彩練、近看似錦緞的色彩斑斕;結構美，既有層巒疊嶂、風格別具的單體景觀，也有疏密相生、富于變幻的群落景觀，不同色彩的條紋有序組合成寬闊的彩帶，飄舞著綿延而去。它們展現在人們面前的是一幅移步換景、四時不同、陰晴詫異、美輪美奐的視覺盛宴。

4.經濟價值。張掖丹霞地貌地處亞歐大陸橋的“黃金旅游地段”，天然具有發展生態旅游的良好區位優勢和市場前景。2005年獲選《中國國家地理》“中國最美七大丹霞”，2018年美國《國家地理》雜志稱其為“世界10大神奇地理奇觀”之一。張掖丹霞地貌蜚聲中外，彩色丘陵、冰溝丹霞和平山湖大峽谷等地貌景觀群躋身國際一線旅游品牌，成為張掖旅游一張響當當的金色名片，使得張掖知名度、美譽度和對外影響力持續擴大，“到張掖看丹霞”已成為張掖城市宣傳中最為響亮的口號。游客接待量“井噴式”增長，從2010年的180多萬人次增長到目前的4200多萬人次，其中丹霞大景區的游客接待量從開發伊始每年30萬人次到現在突破280多萬人次。隨著申報創建世界地質公園的成功，張掖丹霞地貌的國際地位得到空前提升，必將強勢助推張掖旅游業的可持續發展，加快推進全市經濟的轉型升級。

二、張掖丹霞地貌資源國內外影響力

影響力是用別人易于接受的方式，改變他人的戰略、管理、表現、說服、合作的能力。如果說中國丹霞申遺成功，是推進中國丹霞地貌走向世界的第一步，那么張掖丹霞地貌入選世界地質公園，則開辟了一個中國丹霞地貌國際化研究的新時代。中國張掖丹霞地貌成為世界自然保護地、世界遺產、世界旅游目的地，引領了世界范圍內丹霞地貌的“中國風”，成為二十一世紀最有國際影響力的品牌。張掖丹霞地貌資源的國內外影響力主要表現在以下三個方面：

（一）張掖世界地質公園是張掖丹霞地貌融入聯合國教科文組織世界性活動的入場券。世界地質公園作為一種資源利用方式，在地質科學研究、地質遺跡與生態環境保護、地方經濟發展與就業、知識普及與民眾素質提升、國際交流與合作、提升原有景區品位和質效等方面顯現出巨大的功能，是展示國家形象的名片、促進國際合作的引擎。截至2020年7月，聯合國教科文組織世界地質公園總數為161個，分布在全球41個國家和地區，張掖世界地質公園是全球第151個，中國第41個，甘肅第2個世界地質公園，居中國四大丹霞地貌世界地質公園之列。加入世界地質公園這個國際大家庭，彌補了“張掖旅游不缺世界級景點，卻沒有世界級品牌”的遺憾。世界地質公園這個金字招牌，加快了張掖向國際化旅游城市華麗轉身的進程，必將引領張掖旅游業發展從傳統的“吃住行游購娛”擴展為“商養學閑情奇”，達到以旅游促進健康、增長知識、陶冶情操、開闊眼界這一世界地質公園旅游目的，促使張掖在一個新的起點上參與“一帶一路”建設，更好地與國際組織、友好城市共商共建共享，與不同的文明交流互鑒，參與構建人類命運共同體。

（二）祁連山國家公園使張掖丹霞地貌資源進入國家戰略層面的高品質生態圈。張掖丹霞地貌資源祁連山北麓帶劃入新成立的祁連山國家公園，成為管理層級最高的自然保護地類型，受到國家層面的戰略保護，使張掖又拿到了一張具有全球價值和國家象征意義的國家名片，對提升張掖丹霞地貌在國內外的影響力作用巨大。一是隨著國家公園管理機構的建立，具有整合概念的國家公園品牌會得到逐步強化，隨著國內各類知名媒體長期圍繞國家公園進行的多方位立體式推廣宣傳，國家公園的社會影響力必定與日俱增，張掖丹霞地貌品牌在公眾心中的地位將會不斷提升;二是國家公園強調保護優先，更加謹慎、科學地處理保護與利用關系，倡導低碳的生態游覽方式。這種對自然資源原真性最大限度的保護和尊重，使張掖丹霞地貌長期處于高品質的生態圈等級，成為全球科普考察、研究研學、生態體驗、地質探秘的首選之地。

（三）張掖七彩丹霞旅游景區晉升國家5A級旅游景區彰顯了張掖丹霞地貌的核心競爭力。2020年1月7日，在《文化和旅游部關于確定22家旅游景區為國家5A級旅游景區的公告》中，被譽為“七彩仙境”“夢幻之地”“攝影天堂”的張掖七彩丹霞旅游景區赫然在列，標志著張掖七彩丹霞景區順利進入5A級景區行列，成為甘肅省第五個國家5A級景區。如果說，4A級景區代表國家級標準風景區的話，5A級景區則代表了世界級的品質。“世界十大神奇地理奇觀”“中國最美的七大丹霞”“中國彩虹山”“東方的卡帕多奇亞”，這一個個搶眼的美譽和關鍵詞，道出了目前張掖七彩丹霞的“熱力值”。國家5A級旅游景區的創建使得丹霞大景區的龍頭帶動作用得到有效發揮，核心競爭力不斷提升，張掖丹霞旅游品牌認可度、影響力持續擴大，將會占有更多的境內外客源市場份額，實現旅游業社會效益和經濟效益雙豐收。

三、存在問題

（一）丹霞地貌資源尚未進行專項調查。根據有關科研機構的地質研究成果資料，初步統計全市丹霞地貌成景地層（紅層）出露面積為3947.17km2，目前僅完成世界地質公園范圍內冰溝丹霞、敖河彩丘以及平山湖大峽谷等共計411km2區域的調查評價，只占出露面積的10.4%，已知的部分丹霞地貌只有大概范圍，具體面積、四至界限、地理坐標均不明確。因研究方向不同，全市境內紅層地貌的保存現狀、分布類型、地質特征、演化過程、科考價值、觀賞旅游前景和保護利用等方面，缺少完整的資源現狀研究評估資料，地質遺跡的保護利用與可持續發展缺乏基礎性科學依據。

（二）保護和開發利用缺乏總體規劃。尚未針對全市丹霞地貌資源制訂科學、整體、系統的保護利用總體規劃。丹霞地貌資源分布的地域差異造成縣（區）旅游產業發展的不平衡，因投資渠道不同，經營管理條塊分割，沒有形成統一的宣傳品牌和營銷方案，對旅游產業的發展定位、制訂的規劃銜接不夠，缺乏地域間合作和整體意識，還存在各自為政的現象。部分縣（區）和旅游經營服務單位不經主管部門審核，隨意調整景區景點建設規劃，自行開發旅游線路和體驗項目。部分丹霞地貌旅游景區特許經營權審批不嚴，資源整合困難，互相牽制掣肘，存在多頭經營、重復建設、低品質開發等現象。丹霞地貌保護與周邊區域經濟發展的沖突日益加劇，違法用地、亂搭亂建、亂堆亂挖等現象時有發生，群眾對丹霞地貌保護的認同感、參與度不高，全民共商、共建、共管、共享生態環境保護成果紅利的意識還不強。

（三）現行管理體制有待進一步完善。由于張掖市丹霞地貌主要分布在荒地、林地和草地等多個土地調查類型內，同時又在國家公園、自然保護區、風景名勝區、文化自然遺產、旅游景區、地質公園等多種自然保護地交叉重疊范圍內。這些不同類型的自然保護地由不同職能部門針對不同對象分別設立與管理。根據屬地管理原則和現行管理體制，保護地管理機構和自然資源、林草、文旅等行政主管部門對丹霞地貌都有管理權限。多個管理機構并行，管理標準不一、管理手段不同，執法領域職責交叉、權力碎片化、權責脫節等體制性障礙突出，“多頭監管”與“監管盲區”現象并存情況突出。同時，因為管理職責和側重點不同，除丹霞大景區管委會（張掖國家地質公園管理局）對張掖國家地質公園范圍內的丹霞地貌有明確的監管職責外，其他管理機構對其轄區內的丹霞地貌的管理并沒有明確的法律依據，存在“九龍治水”的局面。這種以部門設置、以資源分類、以行政區劃分設的管理體制，導致丹霞地貌的保護缺乏整體性和統一性，不利于各項保護措施的落實。

（四）保護基礎設施非常薄弱。丹霞地貌資源所處的地質環境十分脆弱，極易遭受外力侵蝕、破壞，喪失其構景價值，且對游客人身安全構成威脅。除七彩丹霞、冰溝丹霞、平山湖大峽谷外，大部分丹霞地貌資源距離較遠，通達性低，基礎設施幾乎空白，加之受土地、資金、專業人才等因素的制約，保護工作經費不足，科研科普、遺跡巡查等工作開展不力，保護難度大。部分經營單位受商業利益驅使，重開發輕保護，只注重眼前經濟利益，不注重資源保護與永續利用，地貌資源保護理念不強，保護基礎設施薄弱，沒有實現旅游開發帶動地方經濟反哺丹霞地貌科學研究和保護的科學循環發展之路。

（五）監督管理行政執法依據不足。《森林法》《草原法》《自然保護區條例》《風景名勝區條例》等法律法規在保護對象、主管部門、規劃利用與管理制度等方面的設定均以現實中分散設立的多種類型的自然保護地為基礎，對丹霞地貌資源保護與開發的相關規定比較宏觀，可操作性不強，對經營管理主體權利義務、破壞丹霞地貌違法行為的懲處等沒有明確規定。這些法律規范的空白與漏洞也進一步導致丹霞地貌保護行政執法和監督管理職責交叉、重疊、缺位等諸多問題。由于破壞丹霞地貌資源違法成本較低，一些經營單位未經審批違規擴建改造旅游設施、違規開設徒步旅游線路和項目，游客擅自踩踏、亂扔垃圾等違法行為時有出現。例如2018年8月發生的游客踩踏丹霞地貌事件，因缺乏明確的處罰依據，無法給予當事人具體的行政處罰，只能通過檢察機關提起環境公益訴訟的形式，要求當事人賠償環境資源損失，但又因踩踏造成的損失無法量化，法院只能判決當事人在全國性媒體上刊登公告，向社會公眾賠禮道歉，并賠償檢察院支付的鑒定費1.1萬元。

四、對策措施

（一）充分認識保護丹霞地貌資源的重要意義。在立法理念上，要找準張掖在甘肅乃至全國的定位，根據全國主體功能區規劃的要求，踐行山水林田湖草是一個生命共同體和綠水青山就是金山銀山的理念，從系統工程和全局角度，提高政治站位，把張掖丹霞地貌保護作為維護祁連山生態系統穩定的具體實踐，統籌兼顧、整體施策，全方位、全地域、全過程開展保護修復，筑牢生態安全屏障，全面提升張掖市生態文明建設水平。在立法原則和目的上，要堅持“保護優先、科學規劃、社會參與、依法管理、永續利用”的原則，按照自然生態系統整體性、系統性及其內在規律，對丹霞地貌自然遺跡、自然景觀及其所承載的自然資源、生態功能和文化價值實施長期保護，保護地貌景觀多樣性，提高生態系統服務功能，促進張掖丹霞持續發揮生態效益和經濟社會效益。在立法定位上，立法重心應當側重于規定丹霞地貌保護的政策目標、主管部門、執法主體、發展機制，確定監管主體及權利義務，構建統一的丹霞地貌分類分級管理體制，確立發展與運營的基本制度。

（二）開展資源普查和確權登記并建立資源數據庫。堅持和完善張掖丹霞地貌資源的科學監測和基礎研究，開展全市丹霞地貌資源本底調查，建立丹霞地貌資源底圖和保護對象資料檔案、數據庫，形成統一完整的丹霞地貌保護名錄，實行動態化管理，劃定其具體保護范圍，并建立相應的信息管理系統。加強對丹霞地貌生態系統狀況、環境質量變化、生態文明制度執行情況等方面的評價，建立第三方評估制度。按照自然資源統一確權登記辦法，依法對丹霞地貌范圍內的所有自然資源統一進行確權登記，實現歸屬清晰、權責明確，著力解決自然資源所有者不到位、所有權邊界模糊、監管職責不到位等問題。

（三）編制丹霞地貌資源保護利用總體規劃。張掖丹霞地貌不僅僅是旅游資源，更是不可再生、無法復制、彌足珍貴的生態資源，要依照國家法律、法規、技術規范和全市國土空間規劃，編制丹霞地貌保護總體規劃及專項規劃，建立起完善的自然災害、地質災害防治體系。遵循保護優先、開發服從保護的理念，按照“統一規劃、統一管理、統一保護、統一開發”的基本原則，明確發展目標和任務。落實國土空間用途管制，嚴格項目審批，把對張掖丹霞地貌的開發利用活動限制在自然資源和生態環境能夠承受的限度內，保護經濟社會發展潛力和后勁。

（四）進一步理順行政管理體制。充分發揮政府在丹霞地貌保護規劃、利用、管理、監督和投入等方面的主體作用，加強政策調節、市場監管、資源整合、規劃引導、宣傳推廣等公共服務職能。整合管理資源，理順部門職責，結合生態環境保護管理體制、自然資源資產管理體制、自然資源監管體制改革，明確統一管理機構，履行丹霞地貌范圍內的生態保護、自然資源資產管理、特許經營管理、社會參與管理、宣傳推介等職責，有效解決管理與行政執法中存在的問題。加大旅游資源整合力度，打破因行政區劃、資源分類造成的條塊割裂局面，積極推進“管理權、所有權、經營權”分離，逐步形成一體化、高效化、規范化、優質化的旅游行政管理體系。

（五）按照不同保護程度實行分級保護。在不與自然保護區、風景名勝區、地質公園等不同類型自然保護地管理法律法規相抵觸的前提下，遵從保護面積不減少、保護強度不降低、保護性質不改變的總體要求，根據丹霞地貌范圍內的區域生態環境承載能力，合理劃定功能分區，進行勘界立標，實施分級保護。綜合地貌特征、生態敏感性、景觀風貌、歷史遺存等保護因素，按照生態價值和管理目標進行分類，對丹霞地貌資源實施一級保護、二級保護和三級保護。一級保護區域非經批準不得進入，經批準可組織進行參觀、科研或國際間交往。二級保護區域經批準可有組織地進行科研、教學、學術交流及適當的旅游活動。三級保護區域經批準可組織開展旅游活動。

（六）建立保護利用長效機制。建立健全政府、企業、社會組織和公眾共同參與丹霞地貌保護管理的長效機制，在丹霞地貌生態保護、自然教育、科學研究等各領域，鼓勵、支持、引導當地居民、專家學者、企業、社會組織等積極參與。推進生態產業化和產業生態化，在確保丹霞地貌生態保護和公益屬性的前提下，廣泛引導社會資金多渠道投入，加強丹霞地貌保護基礎設施建設和宣傳，為全社會提供優質生態產品和科研、教育、體驗、游憩等公共服務。嚴格丹霞地貌范圍內旅游景區景點特許經營權的審批，規范投資經營活動，明確特許經營內容、區域、范圍及有效期限，收取資源有償使用費。建立社區共管機制，兼顧丹霞地貌保護與經濟建設和群眾生產、生活的需要，通過簽訂合作保護協議等方式，設立生態管護公益崗位，吸收當地居民參與丹霞地貌保護管理和自然環境教育，共同保護丹霞地貌自然資源。

（七）健全行政執法職權和依據。通過立法，明確保護范圍、基本原則、政府責任、部門責任和執法主體，進一步規范丹霞地貌范圍內的重點項目、環保設施、鄉村改造、宗教場所等建設工程和公益、科考、影視、游樂等活動的審批管理，強化景區旅游經營秩序、旅游安全教育和環境衛生等監督管理，對丹霞地貌資源實行有償使用管理。建立舉報制度和權益保障機制，保障社會公眾的知情權、監督權。明確丹霞地貌分級保護區域內的禁止性行為及其相應法律責任，對踐踏、損毀丹霞地貌以及挖沙、取土破壞景觀等行為設定相應罰則，完善責任追究制度，強化管理機構的自然生態系統保護主體責任。形成以名錄和規劃為基礎，特許經營核準為手段，資源有償使用費為保障，行政區域和自然保護地齊抓共管、社會各界參與、專門機構綜合執法的機制。