中國風景名勝資源的空間格局、使用效率與戰略適應

王 蓉，代美玲，歐陽紅，2，馬曉龍

（1.南開大學 旅游與服務學院，天津300350；2.喀什大學 經濟與管理學院，新疆 喀什844000）

十九大報告提出要建立以國家公園為主體的自然保護地體系，《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》明確指出要制定自然保護地分類劃定標準，對現有的自然保護區、風景名勝區、地質公園、森林公園等各類自然保護地開展綜合評價，按照保護區域的自然屬性、生態價值和管理目標進行梳理調整和歸類，逐步形成以國家公園為主體，自然保護區為基礎，各類自然公園為補充的自然保護地分類系統［1］。國家級風景名勝區是以保護和發展自然與人文風景名勝資源為主體的大型綜合性公園［2］，其建立伊始就注重借鑒國際上國家公園的理念和制度，在設立目的、性質定位、資源構成、建設標準、審批程序、規劃體系、管理制度等方面與國際上國家公園具有很多共性，是我國既有的自然保護地體系中最規范、最成熟的一類［3］。同時，國家級風景名勝區以自然與文化高度融合為區別于其他類型保護地的最突出特征，是最具中國特色的自然保護地［4］，因此以現有的國家級風景名勝區為基礎創建具有中國特色的國家公園將成為我國自然保護地體系建設的重點與核心。隨著近年來我國人民物質生活水平和精神文化需求的不斷提高，風景名勝區逐漸被旅游業開發利用，發展成為A級旅游景區以滿足國民旅游需求，并有效促進了區域經濟的發展。然而，風景名勝區資源作為國家獨特自然文化資源的重要載體，在滿足國民對自然文化資源的認知和享用的同時，更承擔著自然資源的永續利用與文化資源的代際傳承之重任［5］。旅游業的迅速發展和A級旅游景區的不斷建設，不但加大了對風景名勝資源的開發力度，而且給風景名勝資源的保護和管理帶來了巨大的挑戰［6］。如何平衡風景名勝資源的保護與利用，使風景名勝資源的綜合效益最大化是當下亟需解決的重要難題。

自1982年我國建立第一批國家級風景名勝區以來，風景名勝資源一直是學者們關注的重點話題，研究內容主要涉及國家級風景名勝區的空間結構特征［7，8］、旅 游 效 率 測 算［9－14］、資 源 價 值 評 價［15－18］、區位優勢測度［19－20］和保護管理體制［21－23］等 方面。其中，關于風景名勝資源的空間結構研究表明，我國國家級風景名勝區整體上呈凝聚型分布狀態，主要集中在長三角、環渤海和福建、貴州等地，區域和省際間分布差異較大［7，8］；關于風景名勝資源的旅游效率評價研究發現，我國國家級風景名勝區的總體旅游效率偏低，且隨著時間的推移，純技術效率對綜合效率的影響作用逐漸增大，規模投資驅動的風景名勝區旅游發展正逐漸轉向為技術引領［9－13］。雖然現有的關于國家級風景名勝區空間結構及旅游效率的研究已經較為深入，但是這些研究大都是基于統計數據對風景名勝區的旅游效率進行評估，既沒有厘清風景名勝區的空間分布格局與旅游化使用之間的關系，也沒有深入分析風景名勝資源旅游化使用中存在的問題，更沒有系統探討如何平衡風景名勝區旅游發展與資源保護之間的關系。研究自然保護地體系改革背景下國家級風景名勝區的空間分布特征及旅游化使用效率，對把握風景名勝資源的旅游化發展內在作用機理，優化風景名勝資源要素空間配置格局和響應國家生態文明建設戰略具有重要的理論意義與應用價值。基于上述思考，本文以我國9批國家級風景名勝區為研究對象，深入分析其空間分布格局及旅游使用效率。

1 研究方法與數據來源

本文選取我國國家級風景名勝區作為研究對象。首先，借助ArcGIS10.2空間分析工具，采用地理集中指數［24］和核密度估計法［25］探索我國風景名勝資源的空間分布格局。其次，將國家級風景名勝區的5A級、4A級旅游景區建設情況進行空間可視化分析，以直觀反映各省、自治區、直轄市國家級風景名勝區的旅游發展狀況。最后，通過對國家住房和城鄉建設部2012—2015年關于國家級風景名勝區的執法檢查結果進行梳理歸納，以分析我國風景名勝資源的保護管理情況及存在的主要問題。本文根據數據類型及研究方法的不同，分別采用不同的分析工具對數據進行處理分析。

1.1 研究方法

地理集中指數：地理集中指數是反映研究對象空間分布均衡性的重要指標，本文用其來分析我國風景名勝資源的空間分布狀態。其計算公式為：

式中，G為我國風景名勝資源的地理集中指數；Xi為第i個省（自治區、直轄市）的國家級風景名勝區數量；T為全國范圍內國家級風景名勝區的數量；n為全國的省（自治區、直轄市）數量。其中，G值介于0—1之間。G值越大，表示我國風景名勝資源的空間分布越集中；G值越小，則表示我國風景名勝資源的空間分布越分散。

核密度估計法：核密度估計法能夠清晰地反映研究要素的空間分布及其集聚特征，本文采用其來分析我國風景名勝資源的空間集聚狀態。其計算公式為：

式中，f（x）為核密度估計值；h為半徑（h＞0）；n為全國范圍內國家級風景名勝區的個數；（x－Xi）為估值點x到事件Xi處的距離。f（x）值越大，表示風景名勝資源的分布越密集，區域形成國家級風景名勝資源的可能性越大。

1.2 數據來源

本文相關研究數據主要來源于國務院公布的9批共244個國家級風景名勝區名單，國家文化和旅游部（原國家旅游局）公布的5A、4A級旅游景區名單，國家住房與城鄉建設部公布的《2012—2015年國家級風景名勝區執法檢查結果匯總表》《2012—2015年國家級風景名勝區執法檢查要求整改單位及意見》等相關數據資料。此外，本文還通過人工搜索錄入的方法獲取了244個國家級風景名勝區的地理坐標（x，y），并建立了相應的中國風景名勝資源地理信息坐標數據庫。

2 我國風景名勝資源的空間格局

2.1 區域分布特征

2.2 密度分布特征

本文借助ArcGIS10.2空間分析工具對國家級風景名勝區進行了核密度分析，以探索我國風景名勝資源具體的空間集聚特征，結果見圖1。從圖1可見，我國風景名勝資源在全國不同區域的空間分布密度具有顯著差異，形成了中東部地區的皖浙贛閩集聚區、中西部地區的湘渝黔集聚區和中北部地區的冀晉魯交界集聚區三大主集聚片區，其中以浙江為核心的皖浙贛閩集聚區的集聚程度最大。三大集聚區均處于各省的交界處，說明邊界地區有利于風景名勝資源的形成與留存。另外，北京市、遼寧省、湖北省、陜西省、四川省、云南省、廣東省等省份也呈現出小范圍集聚區，而西北部和東北部地區風景名勝資源的空間分布則明顯較為分散。主要原因在于：東部沿海優越的交通區位條件和自然生態環境使其在我國的社會經濟發展中處于領先地位，不僅孕育了豐富的風景名勝資源，還培育了強有力的旅游客源市場，并形成了旅游規模效應，因此呈現出“多數集聚、少數離散”的分布態勢；中部黃河流域是中華民族的主要發祥地，歷史文化底蘊深厚，且人口稠密、出游力較強，形成了“塊狀條形集聚、個別離散”的分布特征；西部地區旅游資源豐富，自然與人文景觀受外界影響小，但經濟發展相對落后、交通可進入性較差，區域風景名勝資源發展不均衡，形成了“多數離散、少數集聚”的分布狀況。總體來說，我國風景名勝資源的密度分布較為集中，在各省、自治區、直轄市的集聚情況迥然不同，雖然在全國三大區域范圍內的數量分布較為均衡，但是集聚狀況卻存在著較大的差異。

圖1 我國風景名勝資源核密度分析

3 我國風景名勝資源的使用效率

3.1 風景名勝區資源的旅游化使用

截至2018年，國務院公布的9批244處國家級風景名勝區中，共有197處發展成為5A級或4A級旅游景區，占比高達80.3%。其中，有91處風景名勝區為5A級旅游景區，占國家級風景名勝區總數的37.3%，占全國5A級景區總數的35.1%；有105處為4A級旅游景區，占國家級風景名勝區總數的43.0%。為進一步分析級風景名勝區與5A級、4A級景區的空間分布關系，本文運用ArcGIS10.2空間分析工具將所有風景名勝區與發展為5A級、4A級旅游景區的風景名勝區的空間分布圖進行疊加，結果見圖2。從圖2可見，北京市、天津市、山西省、河北省、內蒙古自治區、海南省、江蘇省、湖北省、安徽省、寧夏回族自治區、河南省、甘肅省、青海省等13個省份的國家級風景名勝區都發展成為國家5A級或4A級旅游景區，僅重慶市、云南省、陜西省、西藏自治區等4個省份發展為5A級或4A級旅游景區的國家級風景名勝區數量占比低于總數的60%。此外，天津市和青海省的國家級風景名勝區均發展成為國家5A級旅游景區，北京市、河北省、黑龍江省、內蒙古自治區、江蘇省、河南省、湖北省、廣東省、甘肅省等省份擁有的國家級風景名勝區中發展為5A級景區的占比達50%以上。此外，東、中、西三大地區分別有83.7%、89.0%、67.1%的風景名勝區中發展為5A級或4A級旅游景區，且三大地區的風景名勝區中發展為5A級旅游景區的依次占比為39.8%、40.9%、29.7%。綜上所述，國家級風景名勝區的整體旅游發展水平較好，有超過80%的國家級風景名勝區已成為高等級旅游景點，且不同區域的風景名勝區旅游發展水平具有一定的差異，東部和中部地區的風景名勝區旅游發展程度較高，而西部地區則相對較低。

圖2 國家級風景名勝區與5A、4A級旅游景區空間分布關系

3.2 國家級風景名勝區執法測度

國家住房和城鄉建設部在2012—2015年間連續開展了為期4年的國家級風景名勝區執法檢查，并將檢查結果劃分為優秀、良好、達標、不達標4個等級，其中達標分為達標不需整改和達標需整改兩種類型。檢查結果表明，在2012—2015年被檢查和復查的所有國家級風景名勝區中，共有58處風景名勝區被評為優秀，61處雖然達標，但是存在突出問題，被責令限期進行整改，24處為不達標，被通報批評并限期整改。進一步對2012—2015年間被抽查的國家級風景名勝區的優秀率、整改率和不達標率進行分析，發現優秀率在2012—2014年間逐年下降，2012最高為33.3%，2014年最低為14.5%，2015年略微回升至19.2%；整改率在4年間時間波動較大，2012年和2014年相對較高，分別為41.7%和44.9%，2013年最低為29.7%；而不達標率則相對穩定，除2014年為13%外，其他3年均略高于10%（圖3）。從東、中、西三大區域的分布特征看，被評為優秀的風景名勝區數量自東向西依次為18處、19處、21處，達標需整改的依次為19處、22處、20處，不達標的依次為7處、5處、12處。總體來看，西部地區被評為優秀的風景名勝區數量最多，但不達標的風景名勝區同樣最多，而東部和中部地區的風景名勝區保護管理情況則較為接近，且三大地區中需整改的風景名勝區數量較多。可見，我國國家級風景名勝區的保護管理形勢日益嚴峻，國家對風景名勝資源保護與管理執法檢查也更加嚴格。

圖3 2012—2015年住建部對國家級風景名勝區的執法檢查結果

此外，在2012—2015年期間，被評為達標需要整改和不達標需要整改的85處風景名勝區中同時為國家5A級或4A級旅游景區的風景名勝區占比高達76.7%，其中同時為國家5A級旅游景區的依次占比為35.8%。在東、中、西三大區域中，東部和中部地區被要求整改的風景名勝區中同時為國家5A級旅游景區的占比分別為30.8%和33.3%，均低于東部和中部地區所有風景名勝區中同時為5A景區的占比39.8%和40.9%；而西部地區被要求整改的風景名勝區中同時為國家5A級旅游景區的占比為37.5%，高于其所有風景名勝區中同時為5A旅游景區的占比29.7%。這說明東部地區和中部地區5A級旅游景區的建設有利于風景名勝資源的保護與管理，而西部地區的5A級旅游景區建設在一定程度上與風景名勝資源的保護與管理存在著一定的矛盾與沖突。

3.3 風景名勝資源保護與管理空間差異

在被評為達標需要整改及不達標需要整改的85處國家級風景名勝區中，存在的保護與管理問題主要包括以下7個方面：73處（85.9%）存在違規建設問題，66處（77.6%）存在管理體制不順問題，52處（61.2%）存在規劃編制實施問題，40處（47.1%）存在景區管理不規范問題，22處（25.9%）存在經營制度問題，19處（22.4%）存在環境衛生與基礎設施問題，14處（16.5%）存在違法開墾毀林問題（表1）。從區域層面看，首先是違規建設問題，在東、中、西三大地區被要求整改的風景名勝區中占比為最高，分別高達96.2%、70.4%和90.6%。原因在于：我國風景名勝資源的旅游化使用程度較高，很多風景名勝區在旅游經濟效益的誘導及旅游市場需求的驅動下進行了大規模的旅游商業化建設，由于缺乏統一高效的監管機制，未能實現對風景名勝區開發建設的有效管控。其次是管理體制問題，占比依次為84.6%、63.0%和84.4%，主要是因為國家級風景名勝區面積大、地域廣，多位于各地區交界地帶，區域協調難度較大，各部門職能交叉嚴重，難以實施統一的高效管理。第三，由于東部地區的風景名勝區旅游發展較快，造成景區規劃趕不上旅游發展速度，因此規劃編制實施問題較為突出；而中部地區和西部地區由于景區管理水平有限，難以實現對景區發展的有效經營，從而導致經營制度混亂問題較為嚴重。第四，三大地區均存在一定程度的徽志設立不規范、環境衛生管理不到位、基礎設施不完善、開山開荒采石采砂嚴重等問題。風景名勝區旅游化使用導致的違規建設是當前我國風景名勝區保護管理面臨的最大問題，深層次原因在于我國風景名勝區現行的發展理念仍然存在偏差、法律法規不健全、管理體制不完善、規劃編制實施監管不到位。而我國風景名勝資源保護管理存在空間差異的根本原因在于：各地區自然生態環境各異、經濟發展水平不一，而政府財政撥款有限，各地風景名勝區保護管理沒有足夠的資金來源。

表1 國家級風景區保護管理問題分類一覽表

4 風景名勝資源保護管理戰略適應途徑

在“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”大背景下，針對當前我國風景名勝資源面臨的保護與管理問題，應從轉變發展理念、完善法律法規、創新管理體制、嚴控規劃管理、拓寬籌資渠道等5個層面來適應我國生態文明建設總體戰略，助推自然保護地體系改革，實現風景名勝資源的持久保護與可持續利用。

4.1 落實“保護為主、游憩為輔”的發展理念

美國、英國、新西蘭、日本等發達國家的國家公園發展定位均是在生態保護的基礎上進行適度的旅游開發，以滿足公眾對自然的游憩體驗需求［26］。我國國家級風景名勝區建設之初的目的同樣是為了保護重要的風景名勝資源，然而在旅游發展和市場經濟的沖擊下，經歷了“以生態保護為主”到“以旅游開發為主”再到“以生態保護為主、適度旅游開發”的發展過程［27］。據前文分析可知，我國絕大部分風景名勝區旅游發展已較為成熟，但部分風景名勝區仍存在大規模的旅游項目開發建設問題。面對日益增長的旅游市場需求，禁止風景名勝區內的旅游開發并非易事，風景名勝區的旅游發展也在一定程度上為景區的保護管理提供了資金支持，但風景名勝區內旅游開發所造成的自然景觀破壞、生態脆弱性增強等負面問題嚴重阻礙了自然生態系統的保護與修復進程。生態保護是國家自然保護地體系改革的主要目的，在自然保護地體系改革背景下，我國風景名勝區須轉變發展理念，堅持以自然生態保護為核心，逐漸將風景名勝區過度的旅游功能轉變為“以人為本”的游憩休閑、生態教育、自然體驗等功能，從根本上嚴格控制風景名勝區內大規模的旅游開發建設，僅輔以相對簡單的能夠滿足游客游憩休閑需求的服務產品與設施，以實現在發展理念上響應國家生態文明建設戰略。

4.2 完善“一區一例”的法律保障體系

美國針對國家公園的保護管理頒布實施了《國家公園基本法》《原野法》《授權法》《原生自然與風景河流法》《國家風景與歷史游路法》《國家環境政策法》及部門規章和其他相關聯邦法律等一整套完備的法律體系［28］，能夠對國家公園實施有效的法律管控。英國、日本等也出臺了完善的法律法規對國家公園進行有效管理。然而，我國除了《風景名勝區條例》外，尚沒有統一的法律、法規和政策對風景名勝資源的保護管理加以引導和制約，各地自行其是，造成了資源的破壞與過度開發利用。我國風景名勝區保護管理，應緊抓自然保護地體系改革的發展契機，并結合以國家公園為主體的自然保護地體系建設。首先，積極出臺《風景名勝區基本法》，明確國家林業和草原局在風景名勝區保護管理中的基本職責及風景名勝區單位的執法要求；其次，加快修訂《風景名勝區條例》，大力推進“一區一例”，對風景名勝區實施更具針對性的保護政策，把每一個風景名勝區的開發和管理都置于嚴格的法律管控之下；第三，加強《城鄉規劃法》《土地管理法》《環境保護法》等與風景名勝區密切相關的法律之間的銜接，提高風景名勝區規劃的法律地位，從而為風景名勝區的保護和利用提供更完備的法律保障，以適應新時代風景名勝資源保護管理需求。

4.3 創新垂直化集權的高效管理體制

歷經37年的發展歷程，我國國家級風景名勝區事業建設了以國家住房和城鄉建設部、省級住房和城鄉建設廳、地方風景名勝區管理機構三級管理體制，這種管理模式在推動資源保護和促進經濟發展方面發揮了積極的作用，但具體到國家級風景名勝區所在地的地方管理，各管理機構職能不統一、職責不明確，對風景名勝區的日常事務管理“機構多、管理亂”，導致了逐利開發等諸多負面問題。縱觀國外發達國家的旅游管理體制，不論是美國、加拿大、新西蘭等自上而下的管理體系，還是英國、日本、韓國等綜合型管理體系，或是德國等地方自治型管理體系，在管理機構設置上都有一個上位主導部門負責統籌國家公園的各項事務，然后再將各項管理事務細化分類安排到不同的部門及其下屬機構，不同部門分工明確，能夠有效提高工作效率。在自然保護地管理機制體制改革創新背景下，我國國家級風景名勝區管理體制可借鑒歐美等發達國家較為成熟的國家公園管理經驗，并結合我國風景名勝區發展實際，在現有的三級管理體制基礎上，以國家林業和草原局為我國國家級風景名勝區的最高行政管理機構，各省級（省、自治區、直轄市）的自然資源廳負責區域范圍內的國家級風景名勝區的管理，在地方設立國家級風景名勝區專門管理機構，對國家級風景名勝區進行集權化管理。專門管理機構直接受林業和草原局的領導，獨立于其他政府部門，具有排他管理權。國家林業和草原局統籌協調風景名勝區的各項事務，直接將管理事務細化分類安排到相關部門及其下屬機構，實現對國家風景名勝資源的垂直化高效管理。

4.4 建立規劃編制實施的長效管理機制

雖然國家住房和城鄉建設部相繼出臺了《風景名勝區規劃規范》《國家重點風景名勝區規劃編制審批管理辦法》和《國家重點風景名勝區總體規劃編制報批管理規定》等多項規劃管理文件，但風景名勝區總體規劃缺失、編制修改滯后、詳細規劃覆蓋率低，重大項目建設沒有規劃依據或不依規劃進行，造成風景名勝區景觀被破壞等問題仍然頻出不窮。自然保護地體系改革高度強調規劃的引領作用，針對風景名勝區的規劃編制實施現狀與問題，必須加快建立健全風景名勝區規劃的長效管理機制，確保總體規劃、詳細規劃等各項規劃編制工作如期完成，各類重大開發建設項目嚴格按規劃進行。具體可從以下4個方面執行：①完善科學決策機制，以先進的理論與技術為支撐，以規范化的法律制度為準繩，指導規劃的科學編制與實施，提升規劃編制的質量與可操作性。②完善監督管理機制，對規劃的編制實施進行全程跟蹤，保證各項規劃編制工作如期完成，及時發現、通報、制止、處理各種違規項目和違規行為。③完善公眾參與機制，通過網絡、媒體、聽證會等各種渠道，實行規劃編制過程中向公眾征詢規劃建議、實施過程中征求反饋意見，提高規劃編制實施的公眾參與度。④完善責任追究機制，規范各責任部門在規劃編制、審批、實施過程中的職責與權利，使責任落實到人，形成有效的責任追究機制。

4.5 實施區域差異化的資金保障體制

當前我國國家級風景名勝區的管理資金主要來源于門票和其他經營性收入，少部分資金來源于國家或風景名勝區所在地的地方政府財政撥款［30］。國際上，國家公園的資金籌集模式主要有公共財政主導型和市場主導型兩種類型，日本、德國、英國、瑞典、挪威和新西蘭等高經濟發展水平和高社會福利國家始終執行無門票制度和低強度開發，國家公園管理運行所需資金均來自國家財政撥款；美國、加拿大、澳大利亞等國家的國家公園雖然門票和市場化經營的收入較高，但這些經營收入主要用于補償國家公園所在地的原住居民，其主要資金來源仍然是國家財政撥款；厄瓜多爾、肯尼亞、莫桑比克、南非等經濟相對落后、財政能力有限的國家，則通過收取門票、開展娛樂項目和特色服務、提供住宿交通服務等商業化經營方式來彌補國家公園管理資金的不足［31］。我國風景名勝資源廣泛分布于全國，各地自然地理環境迥然不同、社會經濟發展水平差異較大，圍繞自然保護地體系改革的生態保護目標，結合各地風景名勝資源的利用現狀與特征，對全國各地的風景名勝區實施差異化的資金保障體制，具體表現為：對于生態脆弱性較低而游憩價值較高的風景名勝區，可以采取特許經營制度，開展適度的市場化經營，以增加景區管理資金來源；而對于生態脆弱性明顯、生態環境敏感度高的風景名勝區，應以公共財政為主導，嚴禁景區過度商業化發展。此外，還應調動非政府組織機構的積極性，建立社會捐贈機制，鼓勵個人、企業、基金會參與風景名勝區的保護管理，拓寬風景名勝區籌資渠道。

5 結論與建議

我國風景名勝區事業一直在保護與利用的平衡中探索前行，發展至今形成了省際集聚特征明顯，東、中、西區域數量分布相對均衡的空間格局，且超過80%的風景名勝區已發展為國家高級旅游景區，整體旅游發展水平較高。然而，我國風景名勝資源的保護與管理情況不容樂觀，超過1/3的國家風景名勝區存在明顯的保護管理問題，管理體制、違規建設、規劃編制實施和經營管理制度等方面的問題尤為突出。未來，我國風景名勝區發展需要做好以下方面的工作：①革新發展理念，堅持以生態保護為核心，逐漸將旅游功能轉變為游憩休閑、生態教育、自然體驗功能。②加快完善風景名勝區管理法律法規體系，為風景名勝資源的利用與保護提供法律保障。③積極創新風景名勝區管理體制，實現對風景名勝資源的垂直集權化高效管理。④高度重視對風景名勝規劃編制與實施的管控，充分發揮規劃的引領作用。⑤大力拓寬風景名勝管理資金的來源渠道，為風景名勝資源的保護管理工作提供強有力的資金保障。另外，由于東部、中部、西部區域風景名勝資源的旅游發展水平和保護管理水平具有顯著差異，不同區域的風景名勝資源還應實施差異化管理。東部地區和中部地區的旅游開發雖然給風景名勝資源的保護造成了一定的壓力，但是高水平的旅游發展帶來的經濟效益和管理技術優勢不僅彌補了風景名勝資源保護管理資金不足的缺陷，還為風景名勝資源的保護管理提供了技術支撐，因此東部地區和中部地區的風景名勝區發展須進一步處理好保護與利用之間的矛盾關系，嚴格劃定核心保護范圍，將保護與利用相分離；而西部地區的風景名勝資源雖然旅游開發程度相對較低，但是仍然需要面對旅游發展帶來的負面影響，且西部地區經濟發展相對落后、政府財政資金有限，因此國家政府部門應加大對西部風景名勝區的財政撥款，以實現西部風景名勝資源的有效保護與永續利用。