我國環(huán)保按日連續(xù)處罰制度使用現(xiàn)狀及規(guī)范化運(yùn)用研究

董克鉆，肖建峰，周世渺，鄭小麗，劉 長

(溫州市生態(tài)環(huán)境局蒼南分局，浙江 溫州 325800)

0 引言

長期以來，由于我國環(huán)保處罰金額的法定上限遠(yuǎn)低于治污成本，許多排污者寧愿“以罰代治”，導(dǎo)致超標(biāo)排污、故意不正常運(yùn)行污染防治設(shè)施等行為大量存在。2014年，我國出臺按日連續(xù)處罰制度，以增強(qiáng)對違法排污行為的打擊力度。截至目前，按日連續(xù)處罰制度已施行近5年，有必要對該制度使用現(xiàn)狀、存在問題及規(guī)范化運(yùn)用進(jìn)行探討分析，以更好地運(yùn)用和完善該制度，充分發(fā)揮該制度的正面作用。

1 按日連續(xù)處罰制度的形成

在國內(nèi)，按日連續(xù)處罰制度最早見于2007 年重慶市出臺的《重慶市環(huán)境保護(hù)條例》。為將2014年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》(以下簡稱“《環(huán)境保護(hù)法》”)賦予環(huán)保部門新的監(jiān)管權(quán)力和手段落到實處，原環(huán)境保護(hù)部于2014年12月19日發(fā)布《環(huán)境保護(hù)主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法》(環(huán)境保護(hù)部令第28號，以下簡稱“《辦法》”)等四個配套辦法，作為新《環(huán)境保護(hù)法》的“銅牙利齒”，進(jìn)一步增強(qiáng)新《環(huán)境保護(hù)法》的威懾力。

2 按日連續(xù)處罰制度的適用范圍

新《環(huán)境保護(hù)法》第五十九條對按日連續(xù)處罰制度進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)定和要求。《辦法》第五條進(jìn)一步明確了該制度的實施范圍，包括“違法傾倒危險廢物”等五類行為。

值得注意的是，新《環(huán)境保護(hù)法》允許地方性法規(guī)根據(jù)地方實際，增加《辦法》第一款規(guī)定的按日連續(xù)處罰的違法行為的種類。

根據(jù)浙江省及蒼南縣實際，基層生態(tài)環(huán)境部門在運(yùn)用按日連續(xù)處罰制度時，基本上以“超過國家規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)”和“通過不正常運(yùn)行防治污染設(shè)施排放污染物”兩種違法情形為主[1-2]。

3 按日連續(xù)處罰制度使用現(xiàn)狀及存在問題

3.1 性質(zhì)定位模糊造成解讀爭議

國內(nèi)學(xué)界對按日連續(xù)處罰制度性質(zhì)定位主要存在三種觀點：第一種觀點認(rèn)為該制度歸屬行政處罰，第二種觀點認(rèn)為該制度歸屬執(zhí)行罰，第三種觀點認(rèn)為該制度兼具秩序罰與執(zhí)行罰雙重屬性[3-4]。

此外，《辦法》在法律位階上僅是部委規(guī)章，司法機(jī)關(guān)不能據(jù)此審理案件。一旦發(fā)生行政訴訟，依據(jù)我國《行政訴訟法》第十二條規(guī)定，存在適用對行政處罰不服的法律規(guī)定和適用對行政強(qiáng)制執(zhí)行不服的法律規(guī)定的爭議[5]。

3.2 實踐困難導(dǎo)致運(yùn)用率極低

《辦法》有力引導(dǎo)部分排污者轉(zhuǎn)向“以治避罰”，但也暴露出運(yùn)用率極低的致命傷，2018年起更是出現(xiàn)“斷崖式”下降，持續(xù)走低(表1、表2)。究其原因，性質(zhì)定位模糊是導(dǎo)致按日連續(xù)處罰制度運(yùn)用率極低的根本原因，適用范圍過窄、復(fù)查前置程序拖沓等缺陷是其直接原因[4]，按日連續(xù)處罰金額巨大則是間接原因。

表1 2015年以來全國按日連續(xù)處罰案件辦理情況[6-12]

表2 2015年以來浙江省蒼南縣按日連續(xù)處罰案件辦理情況

運(yùn)用率極低使得按日連續(xù)處罰制度不能充分發(fā)揮其“銅齒鐵牙”的作用，令新《環(huán)境保護(hù)法》打擊連續(xù)違法排污等環(huán)境違法行為的威懾力大打折扣。

3.3 生態(tài)環(huán)境部門辦案程序錯誤

根據(jù)浙江省及蒼南縣實際，在按日連續(xù)處罰案件辦理過程中，對案件辦理流程、檢測報告送達(dá)、執(zhí)法文書送達(dá)、按日連續(xù)處罰期限計算、處罰金額計算、處罰決定書制作及送達(dá)等諸多方面，環(huán)境執(zhí)法人員甚至部分法制人員普遍存在程序錯誤或錯誤解讀法律等問題。該類案件辦理極容易發(fā)生“走神” “胎死腹中”，也極容易引發(fā)當(dāng)事人的行政復(fù)議、行政訴訟，部分基層生態(tài)環(huán)境部門干脆選擇將其束之高閣，以保“萬無一失”。

4 按日連續(xù)處罰制度的規(guī)范化運(yùn)用

盡管按日連續(xù)處罰制度存在較大爭議，但鑒于法律的補(bǔ)充和修正不是一朝一夕的事，對于廣大基層生態(tài)環(huán)境部門而言，當(dāng)務(wù)之急是在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)，規(guī)范調(diào)查取證、嚴(yán)格辦案時間節(jié)點和精確計算處罰金額，同時結(jié)合企業(yè)違法情節(jié)社會危害、配合執(zhí)法態(tài)度和整改開展情況等，對企業(yè)做出合理合法的處罰，發(fā)揮按日連續(xù)處罰制度的正面威懾作用。

4.1 按日連續(xù)處罰案件辦理流程解析

按日連續(xù)處罰案件既擁有一般環(huán)境行政處罰案件的全部要素，同時在時間節(jié)點、調(diào)查取證上又比一般環(huán)境行政處罰案件更為繁瑣拖沓，極易出現(xiàn)紕漏。本文根據(jù)浙江省及蒼南縣該類案件辦理經(jīng)驗[1-2]，制作連續(xù)處罰案件辦理流程圖(圖1)，以利于更為直觀、簡潔地掌握該類案件辦理要點。

4.2 按日連續(xù)處罰制度幾個時間節(jié)點探討

4.2.1 關(guān)于按日連續(xù)處罰期限計算

按照《辦法》第十七條規(guī)定，按日連續(xù)處罰“起” “止”日期分別為：“起”日期：送達(dá)第一份責(zé)令改正違法行為決定書之日的次日；“止”日期：第二次采樣日期。例如：1月1日執(zhí)法人員第一次采樣，1月4日送達(dá)第一份責(zé)令改正違法行為決定書，1月7日第二次采樣，則按日連續(xù)處罰期限(天數(shù))為1月5日至1月7日，共計3d。

4.2.2 關(guān)于檢測報告送達(dá)

根據(jù)《辦法》第八條第二款規(guī)定，檢測報告應(yīng)當(dāng)在檢測機(jī)構(gòu)出具后三個工作日內(nèi)送達(dá)，但本文建議檢測報告在檢測機(jī)構(gòu)出具后三日內(nèi)送達(dá)當(dāng)事人。如檢測報告于1月1日出具，執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)于1月4日前送達(dá)當(dāng)事人，本文后續(xù)會說明原因。

4.2.3 關(guān)于責(zé)令改正違法行為決定書送達(dá)

根據(jù)《辦法》第八條規(guī)定，由于超標(biāo)排污行為需要通過環(huán)境監(jiān)測認(rèn)定，建議責(zé)令改正違法行為決定書與檢測報告一并送達(dá)。

4.2.4 關(guān)于立案審批表立案登記日期

建議按日連續(xù)處罰案件所有立案審批表立案登記日期與檢測報告出具日期一致。

4.2.5 關(guān)于調(diào)查詢問筆錄制作

本文建議，第一個超標(biāo)排污案件的調(diào)查詢問筆錄制作日期遲于檢測報告送達(dá)日期，但最遲應(yīng)當(dāng)于立案審批表立案登記之日起三十日內(nèi)完成。

根據(jù)《辦法》第七條第二款規(guī)定，建議第二個超標(biāo)排污案件的調(diào)查詢問筆錄制作日期遲于第一個超標(biāo)排污案件的行政處罰決定書制作日期，即在制作第二個超標(biāo)排污案件的調(diào)查詢問筆錄時，應(yīng)當(dāng)對第一個超標(biāo)排污案件的行政處罰決定書送達(dá)、接收情況進(jìn)行問詢。

4.3 按日連續(xù)處罰案件處罰金額計算

4.3.1 第一個超標(biāo)排污案件處罰金額的確定

以浙江省蒼南縣B公司涉嫌超過國家規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)排放水污染物案為例，根據(jù)《中華人民共和國水污染防治法》第八十三條和《W市環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)2018年版(試行)》的規(guī)定，以電鍍槽體積、超標(biāo)排放倍數(shù)為主參數(shù)，結(jié)合企業(yè)環(huán)境污染社會危害程度、配合執(zhí)法態(tài)度、整改工作開展情況等計算處罰金額D。

4.3.2 第二個超標(biāo)排污案件(即啟動第一次按日連續(xù)處罰)處罰金額的確定

根據(jù)《辦法》第十九條規(guī)定，B公司按日連續(xù)處罰金額為D*連續(xù)超標(biāo)天數(shù)。

4.4 按日連續(xù)處罰制度運(yùn)用注意事項及建議

第一，第一個超標(biāo)排污處罰案件應(yīng)當(dāng)制作迅速，案件調(diào)查報告爭取在立案審批表立案登記之日起七日內(nèi)完成，以便于給第二個超標(biāo)排污案件的辦理預(yù)留充足時間。

第二，辦理按日連續(xù)處罰案件需要發(fā)揮監(jiān)測與執(zhí)法聯(lián)動，采樣當(dāng)天送樣，并督促提醒當(dāng)?shù)丨h(huán)境監(jiān)測站或有資質(zhì)的第三方檢測機(jī)構(gòu)加急出具檢測報告，建議在送樣后三日內(nèi)出具檢測報告。

第三，按日連續(xù)處罰案件程序復(fù)雜、時效性強(qiáng)，執(zhí)法人員在案件辦理前及辦理過程中應(yīng)當(dāng)通盤考慮各項執(zhí)法、監(jiān)測工作銜接。

5 結(jié)語

作為新《環(huán)境保護(hù)法》四個配套辦法中懲處力度最為嚴(yán)厲的行政處罰手段，按日連續(xù)處罰制度對違法排污企業(yè)的生產(chǎn)和利潤都造成巨大沖擊，能有力引導(dǎo)企業(yè)轉(zhuǎn)向積極履行污染治理義務(wù)。本文結(jié)合浙江省及蒼南縣實際，對我國按日連續(xù)處罰制度的形成、適用范圍、使用現(xiàn)狀和規(guī)范化運(yùn)用等進(jìn)行探討研究，有助于提高廣大基層生態(tài)環(huán)境部門按日連續(xù)處罰案件辦理質(zhì)量，提升按日連續(xù)處罰制度的運(yùn)用率，防止其成為徒有虛名的“紙老虎”。