馬來西亞政治轉型困境的動因及其前景

許利平

【關鍵詞】馬來西亞;政治轉型;族群政治;“青蛙政治”

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2021.05.009

馬來西亞政治轉型在發展中國家中具有一定特殊性，即政治轉型通過體制內轉型促進政治發展，不改變國家政治體制的基本形式。自1957年建國以來，馬來西亞以馬來民族統一機構（簡稱“巫統”）“一黨獨大”的政治格局保持政治轉型的相對穩定性。2018年大選后，馬來西亞發生“政治海嘯”，希望聯盟上臺，形成“多黨并立”的政治格局，政治轉型隨之進入轉折期。由于執政失誤和內部分裂，執政不到兩年的希望聯盟垮臺，獲得國會微弱多數優勢的國民聯盟上臺執政。面臨長期累積的多重矛盾，當前馬來西亞政治轉型陷入政治穩定性較差的困境之中。本文將從歷史和現實的角度，對馬來西亞政治轉型困境的動因進行剖析，并對馬來西亞政治轉型的前景作出展望。

“多黨并立”的政治格局蘊含諸多不穩定性

自1957年獨立以來，巫統在“一黨獨大”的局面下率領多黨聯盟執政61年，實現了馬來西亞政局的相對穩定和經濟持續高速增長，使馬來西亞較早邁入中等收入國家行列，馬來西亞因此被國際社會譽為伊斯蘭世界中的現代化成功典范。2018年5月9日，反對派聯盟——希望聯盟出人意料地在大選中擊敗了以巫統為核心的執政聯盟——國民陣線，巫統失去了國會中“一黨獨大”的地位，成為馬來西亞政治轉型中最大的“黑天鵝事件”。自此，馬來西亞進入了“多黨并立”的政治格局。

在“5·9大選”中，由土著團結黨、人民公正黨、民主行動黨、誠信黨以及沙巴民族復興黨等組成的希望聯盟獲得國會下議院113個議席，取得執政權，馬來西亞前總理馬哈蒂爾以92歲高齡二度執政。希望聯盟上臺伊始，以打擊貪污腐敗為首要任務，比如徹查“一馬公司”腐敗案、重整反貪委員會、調查聯邦土地發展局和朝圣基金等丑聞、要求內閣成員申報財產等。執政期間，希望聯盟打擊貪污腐敗的行動效果顯著。在國際非政府組織透明國際（Transparency?International）發布的2019年全球廉潔指數排行中，馬來西亞排名上升10位，在180個國家中位居第51位。[1]

然而，希望聯盟執政一年多來，未能兌現相關競選承諾，在一些選民較為關注的議題上更是出現倒退。在競選中，希望聯盟曾承諾“百日十大新政，五年六十大承諾”。然而執政后，關于“承認華文獨立中學統一考試文憑”“廢除南北大道通行費”等諸多政策遲遲未予落實，引起選民極大不滿”，[2]希望聯盟的支持率不斷下滑。根據馬來西亞民意調查機構的調查顯示，“在希望聯盟執政的702天中，556項具體承諾僅完成了26項（5%），122項開始實施（22%），397項（73%）尚未啟動。”[3]希望聯盟作出的大選承諾之所以大部分沒有落實，一方面，因為其為拉攏選民，在大選中許下了很多根本無法兌現的承諾;另一方面，雖然馬哈蒂爾本人具有豐富的執政經驗，但其內閣中的絕大多數部長缺乏執政經驗，在應對國內問題時過于糾纏政治細節，忽視政府部門之間的協調與配合，導致政府效率低下、政策朝令夕改。

除了因未能兌現競選承諾導致民意流失外，希望聯盟內部產生的嚴重分歧是導致其垮臺的重要因素。一方面，人民公正黨發生的內訌事件為希望聯盟垮臺埋下了伏筆。2019年人民公正黨主席安瓦爾與署理主席阿茲敏的矛盾公開化。2019年6月，阿茲敏被曝卷入性丑聞。安瓦爾隨即表示，如果指控屬實，阿茲敏必須辭職下臺。隨后，27名支持阿茲敏的人民公正黨領袖聯署炮轟安瓦爾。7月，阿茲敏在國會走廊公開批評安瓦爾，兩人矛盾加劇。12月，阿茲敏派系集體缺席人民公正黨大會。在人民公正黨發生內訌的同時，反對黨巫統與伊斯蘭黨不斷加強合作，為未來再度執政奠定基礎。2019年9月，兩黨簽署《全國共識合作憲章》，達成5點共識，強調馬來語、伊斯蘭、馬來蘇丹主權、馬來人和土著的特殊地位。在此前后，兩黨還在議會補選中相互合作，并取得不錯成績。

另一方面，總理權力交接問題成為壓垮希望聯盟的焦點問題。2018年大選前，希望聯盟內部達成共識，即如果在大選中獲勝，馬哈蒂爾將擔任兩年總理，然后須將總理職位移交給安瓦爾。但在馬哈蒂爾二度上臺執政后，其誤認為獲得了絕大部分國會議員的支持，可以成為超越黨派的全民總理，因此對交權細節避而不談，引發人民公正黨高級領袖對其公開炮轟。2020年2月24日，土著團結黨公開宣布退出希望聯盟，而作為土著團結黨總主席的馬哈蒂爾，則在其后主動辭去總主席職務，試圖撇開與土著團結黨退盟的關系。同時，馬哈蒂爾對外宣稱羞于與巫統合作，選擇“與腐敗劃清界限”，于當天向最高國家元首阿卜杜拉遞交辭呈，加之阿茲敏派退出人民公正黨，希望聯盟失去國會下議院多數席位而垮臺。

2020年3月1日，馬來西亞前副總理穆尤丁先下手為強，立刻領導土著團結黨與國民陣線、沙撈越執政聯盟、伊斯蘭黨等政黨結盟，組成國民聯盟政府。由于土著團結黨與巫統存在結構性矛盾，倉促上陣的國民聯盟政府權力基礎并不穩固。2021年1月9日和12日，先后有兩名巫統國會議員公開宣布撤銷對國民聯盟的支持，使國民聯盟在議會的議席數縮減至109席，理論上國民聯盟政府失去了執政的合法性。為了挽救政權，穆尤丁總理以全力抗擊疫情為名，建議阿卜杜拉宣布進入全國緊急狀態。1月12日，阿卜杜拉同意穆尤丁總理的要求，宣布全國緊急狀態從即日開始至8月1日或疫情被有效控制為止。在全國緊急狀態期間，一切政治活動被停止，包括不能舉行全國大選和補選。雖然全國緊急狀態暫時規避了政治動蕩的風險，但8月1日之后馬來西亞政治局勢可能迎來新的動蕩期。

族群政治固化是馬來西亞陷入政治困境的根本原因

自17世紀民族國家誕生以來，族群政治就與人類發展歷史相伴。特別是進入21世紀，族群政治不僅沒有消弭，而且有愈演愈烈的趨勢。如今非洲和亞洲的許多國家還持續著族群沖突甚至是族群戰爭。在馬來西亞政治轉型歷史上，族群政治主要體現在制度化參與政治進程。在一定程度上講，馬來西亞政黨政治的本質是族群政治。

在馬來西亞，族群政治表現為政府以國家的意志將全體馬來西亞人分為土著和非土著、馬來人和非馬來人、穆斯林和非穆斯林，從而給土著、馬來人、穆斯林以政治、經濟及文化上的特殊權利和待遇。1957—2020年，馬來西亞政治發展進程因族群政治經歷了數波“政治海嘯”。從1957年到2018年5月，巫統與執政聯盟政黨從權力協商到權力壟斷，建立了“一黨獨大”政治格局，總體上維護了馬來西亞政治的穩定。從2018年5月至今，族群政治從弱化向固化過渡，馬來西亞政局呈現出高度不穩定狀態。固化的族群政治意味著固化了馬來人的各種特權。

首先，固化了馬來人的政治特權，即馬來人在聯邦政府中的行政特權。在馬來西亞各屆內閣中，馬來人占據關鍵部長席位，并且在內閣中的部長比例越來越大。另外，在行政部門和政府機構中，馬來人必須被優先錄用，且按比例限制非馬來人進入上述相關機構，馬來人和非馬來人通常按照4∶1或3∶1的比例錄用進入政府部門。

其次，固化了馬來人的經濟特權。馬來西亞政府通過新經濟政策（1971—1990年）和國家發展政策（1991—2000年），以消除貧富懸殊為名，出臺各種措施在經濟上扶植馬來人。比如鼓勵土著（主要是馬來人）參與商業經營、股權分配等現代經濟活動，并且在貸款、商務咨詢等方面給予優惠使其獲得政府工程項目。

再次，固化了馬來人的文化特權，即政府通過相關法律維護馬來人在語言、教育和宗教等方面的特權。在語言方面，為維護馬來語的國語地位，馬來西亞政府將馬來語列為公務員招錄等重要考試的必考科目;在教育領域，政府于1978年出臺“固打制”，按照人口比例給各族群學生分配就讀大學的名額，馬來人作為國內最大族群可獲得最多名額。同時，高校在獎學金發放等方面也優先考慮馬來人;在宗教領域，政府極力維護伊斯蘭教的國教地位。

族群政治的固化使馬來人的種種特權更加凸顯，導致非馬來人感到自己是“二等公民”，進而對整個馬來西亞社會的公平公正產生懷疑，并通過選票等制度化參與和示威游行或街頭政治等非制度化參與方式表現出來。在多重因素相互作用下，這兩種參與方式對馬來西亞政權穩定性或政權更迭產生了實質影響，導致多波“政治海嘯”的爆發。族群政治固化也導致社會對立加劇，貧富差距進一步加大。

“青蛙政治”動搖了馬來西亞政權穩定根基

從歷史經驗來看，馬來西亞無論是聯邦政權還是州政權的更迭，大都與“青蛙政治”密切關聯。在一定程度上講，“青蛙政治”是馬來西亞政局動蕩的催化劑。所謂“青蛙政治”，指國會議員或州議員不顧所在選區選民的感受和利益，在聯邦政府或州政府成立的關鍵時刻，像青蛙一樣跳槽到潛在的執政黨陣營，以便獲取政治權力或經濟利益。有的議員在執政與在野陣營勢均力敵的形勢下，面對眼花繚亂的政局，一天跳槽好幾次。馬來西亞沙巴州的政壇常青樹、現沙巴團結黨顧問百林吉丁岸從20世紀90年代開始，不斷在執政黨和在野黨之間跳來跳去，被當地民間戲稱為“青蛙之王”。

馬來西亞的“青蛙政治”由來已久。1959年大選后，伊斯蘭黨在布魯哈丁的領導下，獲得了登嘉樓州議會23個議席中的12席，巫統獲得7席，國家黨獲得4席。選舉后，國家黨與伊斯蘭黨合作，兩黨總議席為16席，超過州議會半數席位獲得執政權。然而，1961年1名伊斯蘭黨議員因內訌宣布脫離伊斯蘭黨成為獨立派議員。同時，國家黨4名議員在巫統的說服下跳槽到巫統。在獨立派議員支持巫統的情況下，巫統與國家黨的議席數量超過伊斯蘭黨，登嘉樓州政權因此被巫統接手，這成為馬來西亞政治轉型歷史上首次“青蛙政治”事件。

第二次“青蛙政治”事件發生在沙巴州。1963年，沙巴加入馬來西亞聯邦。經與聯邦政府協商，沙巴統一黨主席穆斯塔法出任州元首，卡達山機構主席唐納·史蒂芬出任首席部長。1965年，州元首與首席部長權力斗爭白熱化。為了穩定沙巴政局，聯邦政府決定讓唐納·史蒂芬出任沒有實權的聯邦政府沙巴事務部長，由沙巴華人公會的羅思仁出任首席部長。但這一安排因羅思仁在1967年沙巴地方選舉中落選州議員而被迫放棄。此次選舉的結果為，在州議會31個席位中，沙統占14席，卡達山機構占11席，沙華占5席，獨立派人士占1席。在沙巴州政府組閣過程中，聯邦政府支持穆斯塔法出任首席部長的做法遭到唐納·史蒂芬的反對，后者率領卡達山機構退出與沙統組建的沙巴執政聯盟，導致執政聯盟垮臺。在關鍵時刻，卡達山機構2名州議員跳槽到沙統，沙統在議會總議席為16個，超過州議會半數席位，單獨組閣成功。

此后，“青蛙政治”事件造成馬來西亞地方州政權頻繁更迭。2020年2月底到3月初，“青蛙政治”不僅在柔佛州、馬六甲州、霹靂州等州接連上演，而且在聯邦政府層面愈演愈烈，甚至成為“青蛙政治”在馬來西亞政治轉型中最集中的表現。例如，土著團結黨脫離執政的希望聯盟，與在野聯盟馬來西亞政黨聯盟（簡稱“國陣”）結盟。公正黨阿茲敏派系10名國會議員跳槽到土著團結黨，希望聯盟政府因此垮臺。

實際上，“青蛙政治”已成為當今馬來西亞政治文化的重要組成部分，其背后有多重因素。一是“分肥政治”的影響。在國陣執政時期，國陣利用行政資源，大幅增加執政聯盟議員所在選區的撥款，平均每年每個執政黨議員可以獲得至少1000萬林吉特的撥款。執政黨議員一方面利用這些款項對所在選區進行建設，穩定其支持率;另一方面則可以利用政府工程項目為自己謀取利益。

二是政治精英的分裂。馬來西亞政黨政治是圍繞著政治精英建立的。政治精英的分裂會直接導致在政黨最高理事會中處于派系劣勢的政治精英跳槽到其他政黨，政黨或執政聯盟就會隨之分裂或瓦解。例如，公正黨中阿茲敏派系之所以“出走”，緣于黨主席安瓦爾與署理主席阿茲敏矛盾公開化，特別是性丑聞讓阿茲敏形象大損。如果阿茲敏派系不離開公正黨，其將面臨在黨內被邊緣化的處境。

三是庇護文化的影響。庇護文化根植于馬來西亞的傳統文化，是馬來西亞政治文化的重要組成部分。在殖民時代，英國人對馬來西亞實施間接統治，派駐駐扎官，各州的蘇丹享有宗教和民事等管理權，普通的馬來人則由蘇丹庇護，形成一定的依附關系?！疤K丹不僅僅是馬來民族傳統權力的標志和權威的來源，在傳統觀念中，蘇丹和拉惹還是國家的同義詞。其權力的存在是馬來西亞仍然作為‘馬來人的土地的有力象征，并且在本質上成為馬來文化的堅強堡壘?！盵4]馬來西亞獨立后，這種庇護文化慢慢滲透在政黨政治領域，產生庇護關系?！皬妱菡稳宋锿ㄟ^手中的政治資源，建構以自己為中心的政治勢力。政治人物可以為被庇護者提供稀缺的政治資源，來換取他們的政治忠誠?！盵5]這是一種非正式的政治制度或者潛規則。在形式上，它表現為“恩庇—侍從”體制，呈現出利益交換和政治交易的特征，具有濃重等級色彩的主從交易關系，在馬來西亞表現為“政治庇護—利益維護—權力傳承”的循環體系。

族群政治和“青蛙政治”的雙重擠壓短期內將造成馬來西亞人身份認同和政治認同的雙重危機，導致馬來西亞政治轉型中出現政治穩定性較差的困境，從而拖延馬來西亞政治轉型進程，嚴重影響馬來西亞實現現代化和融入東盟一體化的目標。

總體來看，族群政治固化是馬來西亞陷入政治轉型困境的主要原因。值得注意的是，雖然多輪“政治海嘯”均呈現馬來人分裂的態勢，但是維護馬來人的政治特權仍然是馬來政治精英的共識。在2018年大選中，向來被喻為一盤散沙的馬來西亞華人首度大團結，95%的華人選民一致把票投給了希望聯盟。[6]這一局面造成了代表馬來人的巫統和代表華人的民主行動黨始終難以組織聯合政府，結果現任聯合政府缺乏族群的充分代表性，其脆弱性顯而易見，且在短時間內很難改變。此外，“青蛙政治”在一定程度上加劇了馬來西亞政局動蕩，增加了馬來西亞政局的不確定性。

馬來西亞政治轉型困境的前景

未來，馬來西亞的政治轉型依然將在君主立憲制的框架下進行，其若要走出政治穩定性較差的困境，需要對相關制度進行完善，特別是要著力處理好四對矛盾，以適應不斷變化的國內政治形勢。

第一，政治碎片化與政治共識的矛盾。族群政治固化的原因之一是政治碎片化，這體現在各個族群從各自利益出發，對國家或民族建構無法達成共識。比如，馬來人的國家或民族認同是以伊斯蘭教為國教、以馬來人為優先的馬來西亞;華人的國家或民族認同是多元的、屬于所有馬來西亞人的馬來西亞;卡達山人的國家或民族認同是東馬應該與西馬平起平坐，并在馬來西亞擁有特殊地位。構建現代馬來西亞政治，需要凝聚全民政治共識，消除身份政治、族群政治，推動建立全體馬來西亞人相互交流、相互借鑒、相互欣賞彼此文化的氛圍。無論是伊斯蘭文化，還是華人傳統文化、印度人傳統文化、卡達山傳統文化等，都屬于馬來西亞文化，都應該得到尊重，而不是區別對待。面對族群問題，部分馬來西亞領導人試圖解決這些矛盾。比如巴達維總理曾提出“溫和伊斯蘭”理念，而納吉布總理則提出“一個馬來西亞”理念，都是對凝聚政治共識的嘗試。然而，這些理念并沒有完全付諸實踐。

第二，憲政體制與政治實踐的矛盾。以君主立憲制為核心的憲政體制為馬來西亞帶來了政治的基本穩定。但隨著馬來西亞政治轉型實踐加速，憲政體制的灰色地帶成為政治不穩定的主要來源之一。馬來西亞政黨制度源于族群政治，并在一定程度上固化了族群政治，這是破解政治轉型困境的癥結之一。要從根本上鏟除族群政治，必須從憲政體制上進行改革，規范政黨成立的條件，擠壓允許族群政黨制度存在的空間，鼓勵成立多元主義的政黨。此外，馬來西亞憲法第10（1）條文中關于結社自由的闡述日益引發爭議。相關政黨領導人建議對其進行適當修改或限定，為在國會中擇機通過《反跳槽法令》奠定法律基礎，從而鏟除“青蛙政治”產生的灰色地帶。

第三，腐敗與反腐敗的矛盾。腐敗是族群政治和“青蛙政治”雙重擠壓的衍生品，這在一定程度上與馬來西亞政府高舉“發展主義”大旗有一定關系。如果不徹底鏟除腐敗，族群政治和“青蛙政治”就會愈演愈烈。一方面，族群政治固化，直接導致馬來人特權的利益化，行政當局在族群配額制度、銀行貸款、營業執照、政府合同以及就業等方面嚴重偏袒馬來人，為權力尋租提供了巨大空間，使得腐敗常態化;另一方面，“青蛙政治”受權力和利益的誘導，成為政治腐敗的直接表現形式。加強反腐敗斗爭有助于清除族群政治和“青蛙政治”產生的社會土壤，凈化良好的政治生態。此次穆希丁政府的內閣成立之前，所有閣員被要求必須通過國家反貪委員會的清廉程度測試，就是反腐敗的一個很好示范，但反腐敗仍然是一條漫長的道路。

第四，聯邦中央政府與東馬地方政府的矛盾。在最近幾波“政治海嘯”中，東馬地方政府的態度成為決定聯邦中央政府政權走向的關鍵因素。這次穆希丁政府的成立，得益于沙撈越執政聯盟國會議員大力支持，否則穆希丁將面臨組閣失敗的局面。聯邦中央政府與東馬地方政府的主要矛盾是如何落實1963年的“建國契約”。在東馬地方政府提交給聯邦中央政府落實“建國契約”的21項課題中，雙方已就17項達成了共識，僅剩4項需要進一步討論，分別是石油稅課題及油氣現金支付、油氣資源及油田、2012年領海法令以及州屬大陸架的權益。[7]但這4項課題涉及東馬地方政府和聯邦中央政府的核心利益，雙方達成共識難度較大。如果聯邦中央政府不能妥善處理與東馬地方政府之間的矛盾，不僅將影響聯邦中央政府的穩定性，還會導致東馬的離心傾向不斷上升。在2020年沙撈越州議會選舉中，有政黨提出“沙撈越獨立”的口號，未來不排除類似于新加坡出走的“黑天鵝事件”的重演，那將對馬來西亞政治轉型造成致命打擊。

根據東南亞國家政治轉型的經驗，以2018年第四波“政治海嘯”為起點，馬來西亞政治轉型可能需要5—10年才能達到政治穩定。在君主立憲制的憲政框架下，國家最高元首蘇丹是馬來人特權的最終維護者，因此徹底消解族群政治恐難實現，未來的族群政治和“青蛙政治”將在強化與弱化之間不斷變化，馬來西亞政治也將在動蕩和穩定之間循環反復，最終實現動態平衡。

（作者系中國社會科學院亞太與全球戰略研究院

研究員，東南亞研究中心主任）

（責任編輯：蘇童）

[1]?Selangor，?“The?Malaysian?Society?For?Transparency?and?Integrity（TI?Malaysia），”?January?2021，?https：//www.transparency.org/en/countries/malaysia.

[2]?傅聰聰：《2019年馬來西亞政治形勢》，載蘇瑩瑩、翟崑主編：《馬來西亞藍皮書—馬來西亞發展報告（2020）》，北京：社科文獻出版社，2020年12月版，第31頁。

[3]?參見“The?Harapan?Tracker，?”April?5，?2020，?https：//harapantracker.polimeter.org/。

[4]?Raja?Nazrin?Shah，?The?Monarchy?in?Contemporary?Malaysia，?Singapore：?Institute?of?Southeast?Asian?Studies，?2004，?p.6.

[5]?參見陳堯：《政治研究中的庇護主義》，載《江蘇社會科學》2007年第3期。

[6]?周美芬：《政黨輪替后的馬來西亞華人政黨—馬華公會》，載蘇瑩瑩、翟崑主編：《馬來西亞藍皮書：馬來西亞發展報告（2020）》，北京：社科文獻出版社，2020年12月版，第141頁。

[7]?《沙菲益譴責“政治青蛙”文化?“民興黨絕不背叛人民”》，星州網，2020年3月8日，https：//www.sinchew.com.my/content/content_2229978.html。