我國金融基礎設施運營與監管存在的問題及政策建議

□陳彥達 隋學深 王玉鳳

一、引言

2008 年金融危機后，國際社會更加關注金融基礎設施之間的相互依賴性，要求監管部門關注系統間的相互影響；防范金融基礎設施的道德風險，避免金融基礎設施“大而不能倒”；加強場外衍生品監管[1-2]。我國高度重視金融基礎設施安全和統籌監管。2017 年7 月16 日，第五次全國金融工作會議明確要求“加強金融基礎設施的統籌監管與互聯互通”。經中央深改委第十次會議審議通過，2020 年2 月，中國人民銀行、發展改革委、財政部、銀保監會、證監會、外匯局印發了《統籌監管金融基礎設施工作方案》，旨在加強對重要金融基礎設施的統籌監管。2020 年11 月，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》要求維護金融重要基礎設施的安全。

國內對金融基礎設施的研究集中在金融基礎設施基本概念[3-5]；對歐美等金融基礎設施的監管經驗總結和借鑒，特別是《金融市場基礎設施原則》、場外中央對手方、系統重要性金融基礎設施監管等方面[6-8]；金融基礎設施對經濟的影響[9-10]，金融基礎設施的統籌監管[11-13]。從對金融基礎設施基本概念的研究來看，對金融基礎設施并沒有統一的定義，同時使用金融基礎設施和金融市場基礎設施這兩個概念，兩者的差異主要是范圍不同，對于金融基礎設施的主要職能和風險研究較少。從對金融基礎設施運營的研究來看，研究運營風險的文獻相對較少且不成體系，主要針對支付、清算等金融基礎設施子類進行具體分析，從整體層面研究運營風險不夠。從對金融基礎設施監管的研究來看，主要關注監管分散、監管碎片化的問題。但是，對金融基礎設施體系建設、監管統籌如何落地、加強對金融基礎設施運營機構和監管機構的問責等問題涉及較少。

金融基礎設施是金融體系運行的骨架支撐和管網，是金融市場穩健高效運行的基礎性保障[13]，天然具有跨機構、跨行業、跨市場的特征，集中了金融市場的風險。金融基礎設施之間、金融基礎設施與金融市場參與者之間高度關聯，對于金融體系的安全與穩定具有重要意義，一旦出現問題易引發系統性風險，分業監管體制在應對這種跨機構、跨行業、跨市場的風險時容易產生監管空白。因此，亟需從運營、監管、監督三個層面系統構建金融基礎設施風險防范體系。

二、金融基礎設施定義、主要職能及風險

（一）金融基礎設施定義

中國人民銀行于2005 年發布的《中國金融穩定報告》正式提出，金融基礎設施是金融運行的硬件設施和制度安排。2020 年在《統籌監管金融基礎設施工作方案》中，金融基礎設施通常是指為各類金融活動提供基礎性公共服務的系統及制度安排。從定義的變化來看，金融基礎設施定義更加強調本質特征。從定義范疇來看，一般將金融基礎設施分為廣義和狹義兩個范疇[3-4]。從廣義看，金融基礎設施可涵蓋支付、征信、交易、登記托管、清算結算、金融統計、會計、反洗錢等多個領域。既包括“看得見摸得著”的硬件設施、技術系統或具體機構，也可以是“無形”的制度規則、運行機制、市場文化、信用環境等。狹義看，金融基礎設施通常是指那些“有形”的設施、系統、機構。但也有觀點認為，狹義的金融基礎設施，是專指金融市場基礎設施。2012 年，國際清算銀行支付結算體系委員會（CPSS）和國際證監會組織（IOSCO）聯合發布了《金融市場基礎設施原則（PFMI）》，將金融市場基礎設施定義為參與機構（包括系統運行機構）之間，用于清算、結算或記錄支付、證券、衍生品或其他金融交易的多邊系統[14]，這個狹義定義關注的是金融市場交易后臺的多邊系統，范圍比較窄，并沒有包括交易前臺。

從定義可以看出，金融基礎設施一般為市場所有參與者提供服務，往往帶有公共設施性質，具有聯合消費、共同受益的特點，其“公共性”“基礎性”特征表明金融基礎設施需要滿足的首要利益是“公共利益”。而“公共性”特征通常衍生出規模經濟、溢出效應大、轉換成本高、自然壟斷等特征[15]，金融基礎設施極易形成壟斷利潤，降低市場效率，損害公共利益，需要通過監管等手段糾偏。

（二）金融基礎設施主要職能及風險

目前國際上運用較多的分類方法為五分類法。CPSS 和IOSCO 在PFMI 中將金融市場基礎設施分為五大類：支付系統（PS）、中央證券存管（CSD）、證券結算系統（SSS）、中央對手（CCP）和交易數據庫（TR）。PFMI 不具有強制性，是參考標準，由各國金融市場基礎設施管理實踐經驗匯總形成，CPSS 和IOSCO 建議監管部門可自行拓展金融市場基礎設施的定義范圍。參考PFMI 金融市場基礎設施分類方法，結合我國的實際情況，《統籌監管金融基礎設施工作方案》從統籌監管的角度出發，適度拓展和整合金融基礎設施，將之分為6 類：金融資產登記托管系統、清算結算系統（包括開展集中清算業務的中央對手方）、交易設施、交易報告庫、重要支付系統、基礎征信系統。這種分類較為貼近狹義金融基礎設施范疇，涵蓋了登記、托管、交易、清算、結算等前臺、后臺主要業務環節，功能是促進或記錄資金、信息、金融資產的流轉。清算結算系統“資金交割”功能、重要支付系統“資金轉賬”功能促進資金的流轉，金融資產登記托管系統“確權”功能、清算結算系統“資產交割”功能促進金融資產的流轉，交易場所“價格發現”功能、基礎征信系統“信用信息”功能、交易報告庫“市場信息”功能促進信息的流動，提高市場透明度。

金融基礎設施的功能是促進或記錄金融交易，不以本金承擔自由裁量風險。從個體風險來看，金融基礎設施面臨的重要風險主要包括法律風險、信用風險、流動性風險、一般業務風險、托管風險、投資風險以及運行風險等；從整體來看，金融基礎設施集中了金融市場的各類風險，自身容易成為系統性金融風險的源頭，同時金融基礎設施之間、金融基礎設施與金融市場參與者之間高度關聯，極易成為擴散系統性金融風險的渠道。6 類金融基礎設施除了法律風險、系統性風險、運行風險、一般業務風險之外，各自承擔的專有風險不同，對其進行監管的重點也不同。例如，金融資產登記托管系統、交易報告庫、交易設施、重要征信系統一般不存在信用風險、流動性風險，而清算結算系統、重要支付系統涉及到資金的清算結算和轉賬，則會面臨較大的流動性風險、信用風險[5]。

三、我國金融基礎設施總體架構及其監管體系分析

（一）我國金融基礎設施總體框架

我國金融基礎設施是世界上規模最大、最復雜的基礎設施之一。它由一系列支付、清算和結算系統組成，包括多個銀行間支付系統、證券結算系統、場內外衍生品的中央對手方。如圖1 所示[16]，不同的系統通過中國人民銀行實時全額結算系統（即大額支付系統，HVPS）相連，并直接或間接（通過清算銀行）進行結算。

圖 中國金融基礎設施概覽圖

近年來，我國逐步形成了涵蓋全國性、行業性、區域性市場的金融基礎設施體系。我國已有較為完整的金融市場基礎設施，包括滬深證券交易所、四家期貨交易所、外匯交易中心、上海黃金所、上海票交所、上海清算所、中央結算公司、中國結算、人民銀行征信中心、清算總中心、中國銀聯等。我國還組建了一些行業性數據信息收集機構以支持“穿透式”監管要求，部分機構同時為銀行貸款、理財、信托、保險等金融產品提供登記托管、清算結算等基礎設施服務，部分地方交易所、新興科技企業（包括互聯網平臺）等提供登記托管、清算結算等基礎設施服務。

（二）我國金融基礎設施監管體系

目前我國金融基礎設施以國有為主，主要監管部門為中國人民銀行、銀保監會、證監會、財政部和地方政府。我國金融基礎設施采取分業監管原則，不同的監管部門管理不同的金融基礎設施（見下表）。中國人民銀行主要監管銀行間債券市場、銀行間外匯市場、銀行間黃金市場、銀行間貨幣市場和銀行間場外交易市場的基礎設施、支付系統、基礎征信系統。證監會負責監管公司證券及衍生品的結算系統、清算系統、交易所。銀保監會監管信貸資產、債券、信托、理財、保險等金融產品所涉及的金融基礎設施。地方政府監管地方金融類資產交易場所及基礎設施。行業數據信息收集機構由中央金融監督管理部門按照監管職責范圍進行監管。

表 金融基礎設施監管現狀

四、我國金融基礎設施運營及監管存在的主要問題

隨著金融業綜合經營趨勢明顯、跨市場交易日益活躍，我國金融基礎設施微觀運營的安全性、可靠性等面臨一定的挑戰，法治建設、監管統籌等宏觀管理方面滯后于行業發展速度，難以滿足實體經濟需要。

（一）金融基礎設施業務連續性保障不足

金融基礎設施面臨重大的操作風險，賬戶的交易操作和信息記錄必須持續進行。如果一個具有系統重要性的支付、清算和結算系統不能及時正常運轉，就不僅會影響到金融市場參與者，而且會使金融市場暴露于更大的、系統性的流動性風險、市場風險和信用風險下[17]。目前在金融基礎設施連續性保障方面主要存在兩個方面的問題：一是業務連續性管理機制不完善。隨著業務量增長迅速，業務中斷容忍程度在下降，以“安全生產”為目標的傳統業務連續性管理尚未適應這一新的要求。例如，業務連續性管理中沒有預設重大突發疫情這一場景，應急演練一般僅局限于斷電、斷網等演練項目，缺少應對重大突發公共衛生事件的場景演練，缺少與應急管理部門、減災救災部門、醫療衛生部門等的聯合演練體系。各類金融基礎設施之間缺乏應急協調和溝通。二是金融基礎設施應急體系建設、應急能力評估等方面還缺乏統一明確的標準。部分金融基礎設施災備建設的標準較低，比如支付系統應急城市處理中心采用的是雙中心的運行模式，而不是更為安全的“兩地三中心”的運行模式。

（二）部分核心設備的安全可控性還存在一定風險

“十四五”規劃提出，要實現重要產業、基礎設施、戰略資源、重大科技等關鍵領域安全可控。目前來看，金融基礎設施部分核心設備的安全可控性還存在一定風險。例如，占據跨境支付主導地位的SWIFT 網絡，其系統接入與運維、報文傳輸、數據存儲均嚴重依賴境外。人民幣跨境支付系統（Cross-border Interbank Payment System，簡稱CIPS）業務雖然增長迅速，但目前無法撼動SWIFT 的主導地位。2020 年第二季度，人民幣跨境支付系統處理業務49.19 萬筆，同比增長8.83%，日均處理業務7934.29 筆。2020 年3 月，SWIFT 日均處理業務3875 萬筆。部分金融基礎設施軟硬件設施受制于人，采用的是基于IOE 的系統架構（IBM 的小型機、Oracle 數據庫、EMC 存儲設備），一旦國外對軟硬件供給體系進行限制，可能帶來重大風險。

（三）金融基礎設施賬戶體系存在“單點失效”風險

目前，我國金融市場普遍采用“一級托管”、實行單層賬戶體系，導致市場架構過于扁平，基礎設施承擔結算壓力過大，特別是如果采用中心化的技術架構，在極端情形下極易引發“單點失效”風險。從中央結算公司的成立背景來看，當時由銀行代理發行國債，銀行各自為戰，容易出現國債超發和挪用的現象，為此成立了統一的債券登記托管結算公司。但是由一個系統集中承擔債券登記托管結算職責，一旦發生“單點失效”將會影響市場間流動性調劑。

（四）金融基礎設施存在一定結算風險

目前，我國交易所市場為“證券一級托管，資金多級結算”體系，證券采取T+0 結算，資金采取T+1 結算，未能完全實現貨銀對付（Delivery Versus Payment，DVP）結算，無法充分保護交易方免遭交易本金全部損失。雖然《證券登記結算管理辦法》第6 章第49 條規定結算應當以貨銀對付方式進行，但證券買方可以在支付證券款和資金方結算之前出售證券。雖然有一條從買方追回證券的條款，但這是事后措施，不能減少本金風險。

（五）金融基礎設施過于追求經濟利益，服務公共利益不夠

金融基礎設施一般為市場所有參與者提供服務，往往帶有公共設施性質，具有聯合消費、共同受益的特點，其“公共性”“基礎性”特征表明金融基礎設施需要滿足的首要利益是“公共利益”，金融基礎設施應以提高運行效率和服務水平為其宗旨。以國有金融基礎設施運營機構為例：國有金融基礎設施運營機構作為國有經濟，在國有資本保值增值和利潤等考核壓力下有動力去追求經濟利益，且借助規模經濟、國家強制力等在運營過程中易形成壟斷地位，利用壟斷定價來獲取高額壟斷利潤，增加了市場成本；同時，由于缺乏競爭機制，運營機構沒有提升服務水平的主動性，市場運行效率還有待提高。而從非國有金融基礎設施運營單位來看，互聯網巨頭（非國有）從第三方支付起家，迅速成長為擁有銀行、證券、保險等業務的金融控股公司，憑借技術優勢掌握大量數據，加上互聯網技術的外部性特征，容易形成壟斷抑制公平競爭；以“技術創新”口號逃避金融監管，不利于公平競爭；企業集團內跨行業、跨領域金融產品相互交錯，“大而不能倒”，系統性風險突出。

（六）金融基礎設施法治建設相對滯后

一是我國金融基礎設施在結算最終性和終止凈額結算方面的法律框架存在不足。結算最終性、終止凈額結算只是由低級別的部門規章來明確，并沒有從上位法予以明確，當與《企業破產法》發生沖突時，低級別的規章制度是無效的。撤銷交易、抵押支付或解除頭寸可能導致大量流動資金和信用損失，并在金融基礎設施及成員之間形成系統性風險。二是期貨法仍處在起草階段，當其他上位法與證監會管理辦法發生沖突時，可能會給證監會在適時改革期貨市場時帶來法律風險，因為證監會的權力是基于行政法規的。隨著市場進一步發展，如出現場外衍生品市場、出現新的跨行業產品時，監管缺失或重復監管可能引發金融穩定風險。三是不同金融子市場中的登記、托管等基本概念尚不一致。四是各基礎設施中普遍存在以資管產品為名開立的賬戶，但由于資管產品不是《民法典》承認的民事行為主體，相關賬戶法律權屬關系不明，一旦出現違約風險事件，承擔責任主體不清，將誘發一系列違法違規案件和司法糾紛。比如，資管產品投資P2P 平臺成為十大股東，由于資管產品不是獨立法人，在工商注冊只能登記資管產品管理人為股東，一旦P2P 出現暴雷等問題，P2P 的投資者有可能轉而起訴資管產品管理人。

（七）金融基礎設施監管統籌不夠

從橫向來看，我國金融市場采取分業監管原則，不同的監管部門管理不同的金融基礎設施，而各個監管部門的管理方式、監管標準不同，如果統籌不夠，容易造成監管空白、協調成本較高、管理效率低下等問題，對金融基礎設施的跨部門、全局性發展造成影響。

從債券市場上看，我國債券市場實行分市場、分券種多頭監管，即債券的發行審批、流通交易分別由不同的監管部門負責。央行、發改委、證監會、財政部分別分管短期融資券和中期票據、企業債、公司債、國債。目前，我國債券市場處于中央結算、中國結算、上海清算所三個托管后臺并立分割的狀態。與之相對應，中國人民銀行監管上海清算所，銀保監會監管中央結算（銀保監會監管組織人事，中國人民銀行、財政部、發改委分別就各自管轄范圍的債券業務進行業務監管），證監會監管中國結算。托管結算分割給市場參與機構會造成技術障礙，降低市場效率。從新興科技企業（互聯網平臺）提供的類基礎設施服務來看，由于相關法律并未落實“實質重于形式”的原則，導致對新興科技企業（互聯網平臺）無明確的監管主體。

從縱向來看，中央和地方金融基礎設施建設監管和規劃缺乏統籌。一是地方金融基礎設施建設缺乏規劃統籌。早期，政府部門主導建設金融基礎設施，主要集中在中央層面、全國范圍開展業務，服務對象標準較高且數量有限。隨著經濟社會快速發展，各方對于建設多層次金融基礎設施、更好服務本區域發展的需求十分迫切。但各地自發建設的金融資產交易場所，多處于無序擴張、監管缺失的狀態，各類亂象時有發生。二是金融基礎設施屬地風險處置缺乏資源統籌。金融基礎設施屬地風險處置存在一定難度，地方沒有足夠的資源壓實屬地風險處置職責。三是對提供類基礎設施服務的新興科技企業（互聯網平臺）的監管缺乏統籌。部分提供類基礎設施服務的新興科技企業（互聯網平臺）雖然注冊地在地方，但是在全國開展業務，一方面按照屬地原則監管容易出現監管空白，另一方面該企業的金融風險是全國性的，屬地風險處置需要統籌地方政府。

五、金融基礎設施監管與監督的國際經驗

（一）強調對金融基礎設施的依法統籌監管

海外各國（地區）的金融基礎設施監管模式，是與各國（地區）的管理體制、金融市場發展狀況等緊密相關的，并沒有最優的監管模式，可根據需要選擇適用的監管模式。海外各國（地區）金融基礎設施監管模式主要分為三種：以歐盟為代表的雙層監管模式，各成員國金融基礎設施除了本國的金融監管機構監管之外，還需要接受歐盟金融監管機構（歐洲中央銀行及歐元系統、歐洲證券及市場管理局）的監管；以美國、日本為代表的單層監管模式，金融基礎設施由中央銀行和金融業監管機構按照各自的權限實施監管；以英國為代表的雙峰監管模式，金融基礎設施由中央銀行實施審慎監管，由金融行為監管局實施行為監管。

海外各國（地區）對金融基礎設施的監管方法主要分為兩類：一類以美國、歐洲、英國為代表，對金融基礎設施的監管內容和手段較為全面，既包括金融基礎設施的準入監管，又包括業務監管、風險檢查評估、數據收集等；一類以日本、中國香港為代表，對金融基礎設施的監管主要集中在檢查評估，日本采取現場檢查的方式，中國香港地區采取非現場檢查與現場檢查相結合、審計報告、約談等方式。

（二）逐步探索對金融基礎設施運營和監管的外部審計監督——以美國為例

由于美國金融基礎設施大部分為私營，對金融基礎設施運營機構的審計不在美國審計署的審計范疇之內，美國審計署對金融基礎設施的審計一部分是基于法律授權，評估美聯儲作為支付服務提供者和支付行業監管者的潛在利益沖突。根據格萊姆-里奇-布萊利法案（1999 年）要求，美國審計署需要研究美聯儲作為中央銀行、支付服務提供者和銀行系統監管機構所面臨的潛在利益沖突。目前，美國審計署共發布了2 份系列審計報告，第1 份發布于2000 年，第2 份發布于2016 年，第2 份審計報告是基于美國支付技術和支付體系的變化對第1 份報告的更新。美國審計署特別關注了美聯儲支付服務的成本核算與定價的合理性，審查了美聯儲計算和收回成本的方法和流程，包括美聯儲支付服務的成本會計核算，美聯儲評估對市場競爭影響的流程，美聯儲評估私營支付服務提供商產生的債務融資成本、股權融資成本（或股本回報率）、稅收的方法。

金融基礎設施作為金融市場的關鍵節點，需要保證持續運營，但是卻容易遭受恐怖襲擊、重大公共衛生事件、重大自然災害、網絡攻擊等的破壞。在“9·11”恐怖襲擊事件之后，根據美國國會提議，美國審計署需要評估證券市場基礎設施的安全性和彈性，可同時對證券市場關鍵基礎設施和聯邦金融監管機構進行審計，重點是評估證券市場基礎設施的物理和信息安全計劃以及業務連續性計劃能否應對大規模破壞，評估證券監管機構對證券市場基礎設施提高業務持續性能力的監管職責履行是否到位。目前，美國審計署共發布了5期關于證券市場基礎設施應對大規模破壞的準備工作情況的審計報告。

六、防范金融基礎設施運營和監管風險的政策建議

金融基礎設施通過復雜的網絡結構相互關聯，風險傳染迅速。對金融基礎設施的監管和監督需要運用系統思維，不僅要加強對金融基礎設施安全性、可靠性的監管，還要厘清金融監管部門對金融基礎設施的監管職責，彌補監管空白，減少重復監管，加大對金融基礎設施的統籌監管。更為重要的是，由于金融基礎設施是傳播系統性風險的關鍵渠道，需要從防范系統性風險和維護國家金融安全角度，對金融基礎設施體系進行跨行業、跨區域的系統性、貫通性綜合監管，加大對金融基礎設施運營和監管的監督。

（一）加強對金融基礎設施運營機構安全性、可靠性的監管，防范運營風險

以“穩健高效運行”為目標，加強對金融基礎設施運營機構安全性、可靠性的監管。按照金融基礎設施的六大分類，參照《金融市場基礎設施原則》，從法律基礎、治理、全面風險管理框架入手，評估每類金融基礎設施是否實現了基本功能，是否穩健高效運行，風險管理措施、風險管理人員技術投入是否足以防范金融基礎設施相關的特定風險。支持資金流轉的金融基礎設施重點關注流動性風險、信用風險，支持資產流轉、信息流動的金融基礎設施重點關注運行風險和數據安全。特別需要關注金融基礎設施的業務連續性計劃、網絡安全風險、核心基礎設施安全。在業務連續性方面，監管部門需要制定應急體系建設、應急能力評估、系統重要性基礎設施判定的標準，健全金融基礎設施業務連續性機制。通過向所有具有系統重要性、清償型的金融市場基礎設施提供中央銀行流動性服務，提高金融市場基礎設施的恢復能力。在網絡安全風險方面，監管部門需要推動金融基礎設施落實《網絡安全法》的要求，對關鍵基礎設施實施重點保護，強化網絡安全運行防御，防范未經授權訪問、篡改和泄露數據。在核心基礎設施安全方面，監管部門需要關注金融基礎設施去IOE和軟硬件國產化的進度，制定應對他國可能的金融制裁預案。在賬戶體系風險方面，監管部門需要關注防范“單點失效”風險的技術架構預案。在結算風險方面，監管部門需要著手解決交易所市場的DVP 結算問題。對于同時兼幾類金融基礎設施功能的機構，金融監管部門需要分別評估每類金融基礎設施功能是否實現，特別是分析是否存在不相容的金融基礎設施功能。

（二）加快金融基礎設施法治建設，防范法律滯后風險

健全貨幣市場、債券市場、股票市場、外匯市場、黃金市場、期貨市場基礎設施的法律體系，推動各個金融子市場中各項基礎性、底層性制度規則的完善和統一，統一登記、托管等基本概念，明確權益保護的有效性、結算最終性、終止凈額有效性。明確不同類別金融基礎設施中金融工具的權益、市場參與者的權利和權益。對于中央交易對手系統、金融資產登記托管系統、重要支付系統，明確市場參與者的資產被托管方或相連接的金融基礎設施（中央對手、金融資產登記托管系統）持有時應當受到保護；對于交易設施、基礎征信，明確市場參與者和其他利益相關方所儲存數據的權利和權益；對于中央對手，完善合約替代、公開報價和其他使金融基礎設施成為中央對手的法律手段的相關法律規定。

（三）厘清監管職責，加強金融基礎設施統籌監管，防范監管套利風險

梳理金融基礎設施監管機關的監管職責和權限，分別從橫向（中央各監管部門）和縱向（中央和地方監管部門）兩個層面，加強金融基礎設施統籌監管，按時完成《統籌監管金融基礎設施工作方案》工作部署，加強監管協同，消除監管套利。針對多頭監管問題，以“同業務同監管”為原則，制定統一的分類監管與運營標準，建立統一的評估檢查機制，明確各部門在法規制定、業務管理、打擊治理等方面的責任劃分，并根據金融基礎設施的系統重要性程度，實施分層監管，統籌中央層、區域性（部分地方金交所、地方登記結算機構等）、行業性（為資管產品等金融資產提供登記托管、清算結算服務的托管銀行）提供基礎設施服務的機構。針對類基礎設施服務的新興科技企業（互聯網平臺）無明確的監管主體等監管空白問題，采用功能監管和機構監管相結合的方式，健全準入管理，解決混業經營模式與現行分業監管體制之間的制度性錯配問題。

（四）構建多層次金融基礎設施體系

合理布局金融基礎設施，清晰規劃頂層設計和整體格局，著力解決市場分割、重復建設、供給不足等問題，優化金融基礎設施的治理以實現“優先維護公共利益、防止過度追求利潤”的目標，構建“適度競爭、有序聯通”的多層次金融基礎設施體系。“適度競爭”的評價標準通常用市場參與者是否有選擇權來衡量。根據每一功能類型的金融基礎設施市場現狀不同，“適度競爭”也呈現不同的要求。在保障國家安全的前提下，對屬于交易前臺的金融基礎設施，如市場壟斷明顯，從增加消費者選擇權的角度則應鼓勵多元化；對于屬于交易后臺的金融基礎設施，如市場呈割據狀態，從降低消費者使用成本的角度則應鼓勵一體化。針對債券市場銀行間市場與交易所市場割裂的現狀，落實中國人民銀行、中國證券監督管理委員會聯合發布的2020 年第7號公告的要求，通過債券市場基礎設施互聯互通實現債券的跨基礎設施交易結算。針對我國部分金融基礎設施還存在事業單位或國資所有與會員制的兩套治理架構的情況，金融監管部門需要關注如何優化治理模式以實現國有金融資本的保值增值，服務于公共利益。

（五）防范金融基礎設施可能帶來的系統性風險

金融監管部門需要評估金融基礎設施的風險控制系統、相互關聯性管理、激勵市場參與者的規則、恢復和有序處置計劃等風險管理手段是否有效管理了系統性風險；加強對系統重要性金融基礎設施的宏觀審慎監管，明確系統重要性金融基礎設施的判斷標準、評估認定流程、額外的監管要求等[18]；加快制定《統籌監管金融基礎設施工作方案》配套制度；建立覆蓋全市場的交易報告制度和總交易報告庫，有效銜接金融業綜合統計制度，打破“數據信息孤島”；對金融基礎設施可能引發的系統性風險進行監測預警，對金融基礎設施宏觀審慎指標體系進行風險監測，加強對金融基礎設施的宏觀審慎管理。

從科技創新來看，一方面，探索運用大數據、人工智能等新型科技手段，建立風險預警監測指標體系和模型，建設非現場監管系統，提升監管效能；另一方面，加強具有重大戰略意義的新興技術在金融基礎設施中的謀劃和應用，特別是加強央行數字貨幣推廣和應用，強力支撐人民幣國際化結算和“一帶一路”倡議。積極應對中美金融博弈過程中可能出現美國利用SWIFT 和美元清算系統實施金融制裁的情況，加強對SWIFT 監管，全方位掌握我國跨境交易數據，同時積極推廣獨立自主的跨境報文傳輸系統，從根本上解決被美國“卡脖子”的問題。

（六）加大對金融基礎設施運營和監管的國家審計監督

面對金融基礎設施運營和監管存在的風險和挑戰，在加強對金融基礎設施的依法統籌監管的同時，加大審計監督。由于我國金融基礎設施大部分為國有，國有金融基礎設施屬于國家審計的審計范疇。因此，國家審計可充分發揮專業性強、觸角廣泛、反應迅速等優勢，統籌金融基礎設施運營機構、中央金融基礎設施監管機構、地方金融基礎設施監管機構進行審計，實現金融基礎設施審計全覆蓋。既要聚焦監管部門和領導干部的權力運行和責任落實，客觀公正評價，促進監管權力規范運行，也要對金融基礎設施進行系統性、貫通性風險評估，密切跟蹤金融基礎設施運行中的新情況新問題，防范和化解重大風險。