新發展格局下我國就業矛盾及穩就業、保就業的財稅政策選擇

□徐曉雯 紀文婷 彭 飛

一、引言

當前，我國正處于經濟發展的重要戰略機遇期，面臨著傳統經濟增長動力不足、質量不高，依存對外投資和出口以及經濟結構不合理等一系列問題，同時疊加新冠肺炎疫情防控常態化仍然存在的潛在風險，使我國經濟社會發展的現有癥結更為錯綜復雜。為保障經濟安全穩定運行，2020 年10 月26 日至29 日，黨的十九屆五中全會召開并提出了構建新發展格局的戰略決策，強調要以擴大內需為戰略基點，與深化供給側結構性改革有機結合，構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。這表明在新發展階段，我國經濟發展思路發生了轉變，逐步由出口導向型轉為內需增長型，國內經濟社會高質量發展成為政策主要著力點，并以此作為穩定國際大循環的依托，助力于全球經濟復蘇（黃群慧，2021）[1]。

更充分和更高質量的就業是配合擴大內需戰略支點的重要杠桿。當下，打通經濟內循環的首要突破口是就業。從需求側角度而言，就業能夠使居民擁有穩定的收入，提振消費信心，進而拉動內需；從供給側角度而言，吸納就業能力較強的中小微企業多為迎合消費者需求而經營，在一定程度上暢通了供給鏈；從創新驅動角度而言，中小微企業是我國技術創新的重要貢獻者，促進高質量人才引進，有利于培育戰略性新興產業，為供給側結構性改革帶來利好，使中國企業在新一輪技術革命悄然興起的國際外循環中發展壯大。同時，就業使個人兼具消費者和生產者身份，是實現共同富裕的前提。因此，無論是中美貿易摩擦帶來的外部沖擊造成經濟不穩定背景下中央提出的“六穩”方針，還是在新冠肺炎疫情全球蔓延、公共健康危機下中央提出的“六保”任務，都將就業提至第一位，體現了就業優先政策，并定位在更高的宏觀政策層面。穩就業、保就業成為國內國際雙循環的重要驅動因素和實現經濟高質量發展的前提條件。

就業是最大的民生。新發展格局背景下，穩就業、保就業工作不能僅依賴于從需求側出發的政府投資拉動經濟增長來增加就業崗位，更要從供給側發力，扶持中小微企業打通創新鏈為就業擴圍，而這就需要有為政府和有效市場的聯動跟進。財政是國家治理的基礎和重要支柱，因此應將就業優先更好地體現在財稅政策中。從短期來看，財稅政策要做好紓困工作，喚醒市場主體潛在活力，釋放就業新增空間；從長期來看，財稅政策要履行好穩定經濟的職能，依托我國超大規模市場優勢與產業鏈優勢，深入研判就業市場特點和定位重點行業，做好政策供給，為就業質量的提升固本培基。現階段，隨著我國減稅降費政策的大規模實施以及財政對防控疫情常態化的持續投入，中央和地方財政可持續壓力愈發沉重，研究財稅政策如何提質增效，更靈活更有針對性地保就業、穩就業，長效化作用于吸納就業的市場主體，對于構建新發展格局下更充分和更高質量的就業意義重大。

二、文獻綜述

（一）促進個人就業

一是基于稅收收入角度，政府可通過稅收行為直接影響個人收入水平，進而作用于個人的消費行為和勞動供給行為。工資稅或其他稅收對勞動供給的作用可以通過替代效應和收入效應的大小來判斷，其中對勞動供給影響最明顯的稅種是個人所得稅（劉廣洋，2003）[2]。眾多研究表明，減稅政策對個人就業具有促進作用。就業意愿方面，個人所得稅減免政策對勞動供給有后續影響，減免政策力度越大，越能激勵受影響群體供給勞動（葉菁菁等，2017）[3]。就業穩定性方面，個人所得稅負擔過重會擴大非正式就業規模，不利于就業的穩定性。減稅政策可以在一定程度上規避非正式就業的不利影響，引導勞動者正式就業，以此推動就業高質量增長（王智烜等，2018）[4]。就業質量方面，人力資本積累是高質量就業的重要表現之一，個人所得稅中勞動所得稅稅率提高對人力資本積累具有顯著抑制效應，但在教育扶持力度高的地區可削弱該效應。要實現充分的高質量就業，就應減少中低收入者勞動所得稅負擔，加大財政對教育投資力度（趙艾鳳和王好，2020）[5]。二是基于財政支出角度，學者們普遍認為，民生福利支出對就業具有促進作用（郭新強和胡永剛，2012；邱兆林和馬磊，2015）[6-7]。財政不需要在民生支出方面過多權衡市場和政府力量，應大力補齊民生短板，通過建立區域協調和補償機制充分發揮本地激勵效應，全面刺激就業（邊恕等，2018）[8]。另外，勞動力供需間的信息不對稱也是個人就業面臨的阻礙，財政應進一步統籌就業資金、加大就業支出，支持建設基本勞動就業創業服務，加強信息溝通，緩解就業供求失衡問題，提高個人就業需求的滿足度（王陽，2019）[9]。

（二）促進企業吸納就業

中小微企業和個體工商戶既是個人創業的重要實現成果，也是承擔就業的主要載體，財稅政策作用主要體現在減輕企業經營負擔、增加企業經營活力和有效吸附剩余勞動力等方面。一是基于稅費收繳角度，減稅政策可以有效提高企業內源融資能力，尤其是對于初創企業和中小企業的效果更加顯著（毛德鳳和彭飛，2020）[10]。中小企業減稅政策對吸納就業具有正向影響，但不同稅種的影響存在異質性，減稅政策側重于增值稅為主的流轉稅更利于穩就業（馮海波和陸倩倩，2020）[11]。在費用繳納方面，社會保險費用的收繳會影響企業的資本勞動比，導致企業用工成本提高，如果用資本代替勞動，中小微企業吸納低技能勞動力就業的意愿會下降（唐玨和封進，2019）[12]。由此可見，“放水養魚”的減稅降費政策可直接為企業吸納就業釋放空間。二是基于財政支出角度，傳統的刺激經濟的財政投資性支出擴張對產業鏈上游的國有企業就業具有正向作用，但制約了處于產業鏈下游的民營企業勞動力需求，基于此，穩就業應當轉變傳統擴張財政支出規模的政策，通過優化財政支出結構、提高財政支出效率促進就業（郭長林，2018）[13]。與此同時，財政政策可采用增加就業補貼、擴大轉移支付來降低無業人群規模（何代欣，2020）[14]。

（三）產業結構影響就業

長遠來看，就業的穩定取決于市場的發育狀況，因而相關財稅政策不能僅滯留于當下的個人與企業，還應把眼光置于長期的產業變革層面。理想的財稅政策應起到促進產業結構與就業結構同頻共振并協同發展的效果。一是基于稅收角度，產業結構的變遷誘發了一定的結構性失業，第三產業囿于自身產業規模和內部各行業畸重畸輕的稅負，削弱了其原有的強大吸附就業能力，當前的稅收優惠政策難以高效落實到各產業間不同的就業群體，所以應不斷完善契合產業特征的稅收優惠體系（馬海濤和王斐然，2020）[15]。二是基于財政支出角度，政府投資應圍繞創新發展的趨勢，投向公共服務供給、產業轉型升級等新增長點，加大教育支出，做好人才供給，乘數字經濟發展之勢完善產業鏈，鼓勵靈活就業（廖添土和葛格，2019）[16]。政府投資項目建設增加對勞動直接需求以外的間接效用，如高速公路等交通基礎設施的建設有利于減少勞動力流動成本，滿足產業結構調整對就業數量的需求；高鐵等軌道交通建設有益于就業在產業間轉移，推動地區產業重構（董艷梅和朱英明，2016）[17]。總之，實現經濟高質量轉型的關鍵在于供給側質量提高，若中小微企業是供給側結構性改革任務的血液，那么產業則是供給側結構性改革的動脈，產業結構優化是實現長期穩定就業的要件。因此，要對扶持勞動密集型產業、培育新興產業集群做好相關財稅政策供給。

綜上所述，我國學者對財稅政策促就業效應研究較為細致，但由于不同發展階段政府施政目標不同，相關研究結論與目前的現實環境契合度不高。通過對當前就業現狀和矛盾研判，以現有文獻為邏輯起點，將就業置于新發展格局背景下進一步提出穩就業、保就業的財稅政策具有一定現實意義。

三、新發展格局下我國就業矛盾的特征研判

穩就業、保就業的財稅政策制定和落實不僅要與我國構建新發展格局的戰略舉措相統一，而且要契合當前不確定性大環境下就業面臨的新問題。通過深入研判新發展格局下我國就業總量矛盾和就業結構矛盾的特征，為穩就業、保就業財稅政策選擇奠定基礎。

（一）勞動力供需矛盾有所緩解，但總體缺口加大

我國是世界上人口最多的國家，2019 年總人口超過14 億，按照國際通用的三年齡段劃分標準，15-64歲為勞動年齡人口，基于此標準，2008-2019 年我國勞動年齡人口增加了2230 萬人，但占總人口比例由72.7%下降至70.6%，自2014 年起，我國勞動年齡人口出現持續負增長現象，在2017-2019 年3 年間負增長率達0.45%[1]。這表明在生育率下降及人口老齡化的趨勢下，我國人口紅利逐漸減弱，未來勞動資源儲備并不樂觀。因此，充分利用勞動力，提高勞動就業率顯得尤為重要。

從勞動供求情況來看，若將15-64 歲勞動年齡人口視為勞動供給，就業人口總量視為勞動需求，那么由表1 可以看出，就業人員占勞動年齡人口比例自2010 年起逐年上升。雖然在2008-2017 年間我國就業總量持續穩定增加，但隨著經濟增速的持續回落，2014 年起就業人員同比增速逐年放緩，2017 年之后更是出現連續兩年就業人口同比下降現象，到2019 年，就業人口總量減少達115 萬人，與此同時，高校畢業生逐年增加，就業崗位的相對減少不利于我國充分釋放人才紅利從而實現高質量發展，穩定就業總量仍是關乎我國經濟社會運轉的長期工程。

表1 2008－2019 年我國就業人數和比例情況

（二）疫情防控常態化影響就業數量和就業方式

從近3 年城鎮調查失業率的變動情況來看，我國城鎮失業率整體呈逐年上升趨勢，表明我國就業市場有待進一步優化。特別是新冠肺炎疫情的爆發和蔓延導致全球經濟低迷，許多中小微企業和個體經濟難以為繼，2020 年2 月，我國城鎮調查失業率提至6.2%，環比增加0.9%，為近年來高位（圖1）。隨著企業復工復產的推進和相關保就業政策的實施，5 月起城鎮調查失業率逐步下降，12 月降至5.2%，與2019 年同期持平，表明短期的保就業政策頗見成效。盡管利用低門檻的“地攤經濟”等手段可在短期內提高經濟活力，達到保障就業的效果，但隨著疫情防控的常態化，全球產業鏈供應鏈遭到一定破壞，我國外貿企業遭遇的負面沖擊將是長期性的，外貿行業的就業機會因此縮減，甚至持續釋放失業。為避免就業市場不穩定及收入減少，居民謹慎性動機增強，導致消費短期內提振困難，進一步加劇了經濟不景氣和失業的惡性循環。因此，應將保就業的政策融入經濟雙循環，在變局中開新局，支持“直播帶貨”等新就業方式發展，打造并規范大型跨境電商平臺等外貿新業態，拓展居民消費和對外貿易新模式，鼓勵企業開創藍海，從而擴大內需、穩定就業，以內循環帶動外循環，構建新發展格局。

圖1 2018 年1 月-2020 年12 月全國城鎮調查失業率變動情況

（三）重點群體的就業問題突出

高校畢業生、新生代農民工以及去產能人員是我國穩就業的重點關注對象，也是暢通國際國內雙循環的重要發力點。一方面，攻關“卡脖子”核心技術、發展戰略性新興產業、打通內循環堵點和參與外循環合作都需要高素質勞動者的支撐。近年來，我國愈發重視人才培養，教育成為財政第一大支出，高校畢業生總量每年遞增，據教育部統計數據顯示，2020 年我國高校畢業生數量再創新高，達874 萬人，同比增加40 萬人。但許多高校畢業生由于畏難心理逃避、就業預期過高、實踐能力欠缺等種種原因而陷入就業困局，未能發揮自身才能創造價值，特別是2020 年應屆畢業生春招受疫情影響應聘渠道受阻，企業就業需求縮減，導致2020 年新增城鎮就業人數1186 萬人，同比減少166 萬人，更多的畢業生主動或被動處在待就業狀態，大量人力資本閑置[2]。另一方面，居民消費市場是擴大內需、促進內循環和吸引外資的關鍵。因此，面向邊際消費傾向相對更高的農民工、城鎮下崗失業人員等低收入群體，必須保障其就業和收入，并逐步將其發展為中等收入群體。我國城鄉收入水平差距較大，大量農村勞動力流向城鎮，但農民工群體知識水平有限且技能單一，隨著常規重復性崗位趨于飽和，疊加就業信息不對稱，使得農民工收入少、開支大，常常處于“候鳥式”流動狀態，不僅不利于自身生活的穩定，也不利于及時滿足企業用工需求，成為暢通經濟循環的阻不易。另外，隨著新舊動能轉換，去產能人員就業急需安置，而2018-2020 年城鎮失業人員再就業數量不升反降。2020 年我國城鎮失業再就業人員和就業困難人員就業數量合計678 萬人，同比下降6.48%，疫情沖擊下城鎮再就業形勢愈加嚴峻。

（四）就業主要分布單位抗風險能力弱

2019 年城鎮國有單位就業在全國占比僅為7.06%①，個體和私營經濟成為我國就業的主體。表1 顯示，我國個體和私營經濟在城鎮和農村的就業規模都在持續擴大，2017 年占城鎮就業人數比重突破50%，2019年不僅占農村就業人數比例超過40%，而且占總就業人口比重過半，達到52.31%。2008-2019 年間總就業人口增加1907 萬人，而個體私營經濟吸納就業數量增加了26844 萬人。由此可見，個體工商戶和私營企業逐漸成為當前我國就業的主要分布單位，且就業規模增長迅速，其中私營企業就業人數占比高于個體經濟，農村私營經濟發展速度更快。個體經濟以個人或家庭為經營主，私營企業中小微企業居多，其進入門檻低有利于吸納就業困難人員就業，但囿于其規模小、人員流動性大、應對風險能力薄弱，經濟下行將直接影響其經營活力。特別是在新冠肺炎疫情沖擊下，個體經濟遇冷停滯，中小微企業舉步維艱，外向型企業更是掙扎求存。由于經營虧損、資金斷裂、融資困難等各種不利因素雜糅，復工復產還需政府一攬子政策予以支撐，恢復就業壓力驟然沉重。當前政府保就業、保市場主體財稅政策成效漸顯，但身處風險社會，想方設法增強個體私營經濟自身抗風險韌性才是長期穩定就業、“造血”雙循環新發展格局的建設性思路。

（五）產業結構和就業結構失衡

近年來，我國第一產業就業比重不斷下降，就業勞動力逐漸被第二三產業吸納，2011 年第三產業就業比重首次超過第一產業，2013 年第二產業就業比重由上升轉為下降趨勢，這意味著第三產業成為就業的主要選擇。2014 年我國就業結構實現向“三二一”的轉變，但與眾多發達國家第三產業就業占比70%以上，第一產業就業占比4%以下的“三二一”就業格局仍具有很大差距（蔡翼飛和任媛，2016）[18]。2019 年我國各產業對經濟的貢獻率分別為3.83%、36.79%、59.38%，就業比重為25.10%、27.50%、47.40%，這表明我國就業結構和產業結構不相匹配，第一產業勞動生產效率很低，存在大量人員冗余，第二三產業還有很大吸附就業的空間（表1）。從產業內部看，一般制造業就業吸納能力大于資本密集型的重化工業，消費性服務業勞動生產效率要高于傳統生產性服務業，產業內部就業結構也需要不斷平衡。鑒于當前人工智能、互聯網+等新技術引領產業發展，產業鏈全面自動化、智能化成為未來發展趨勢，生產不再依傍簡單勞動者，勞動密集型產業逐漸被替代，越來越過剩的低技能勞動力可能屈服于資本對其勞動權利的剝削，導致新技術傳播出現曲折性（張新春，2019）[19]。這表明就業結構失衡會阻礙產業結構轉型，不利于內循環產業鏈的延伸和融入新的多邊貿易。新發展格局形成應當實現各產業關聯發展，此時需要財稅政策發揮協調就業作用并倒逼產業升級形成新的產業集群，為國內國際兩個市場協同發展奠定基礎。

四、當前我國穩就業、保就業的財稅政策困境

基于以上對我國新發展格局下就業矛盾的分析可以發現，未來穩就業、保就業的財稅政策選擇面臨一定的挑戰。另外，許多過去已經實施和當前正在落實的就業政策也由于各種因素陷入低效用的困境。因此，應當剖析和總結其產生的原因，汲取經驗教訓，錨定政策難點，為后續充分發揮財稅政策穩就業、保就業的效用探索新的思路。

（一）財稅政策零散寬泛，未充分發揮促就業實效

就業是我國面臨的主要社會問題，多年來已有大量財稅政策調控就業的現實實踐，但當前就業矛盾依然突出，原因之一在于促就業的財稅政策選擇范圍廣泛但缺乏一定針對性。我國政府下達的政策文件眾多且涵蓋各個方面，盡可能從全方位支持就業，但也因此容易出現政策零散繁雜、難成體系的問題，再加上具體執行辦法模糊和缺少配套措施等種種因素，導致后續落實方向不明、惠及對象有限甚至偏離政策制定預期目標。

1.促進個人就業。為推動人才紅利的形成，我國財政不斷加大教育支出資金規模，高校畢業生雖然在總量上有所增加，但與急缺人才的創新型、科技型等專業性崗位匹配度不高，就業形勢愈加嚴峻，盡管政府隨之出臺各類就業創業補貼優惠政策以鼓勵就業，但實際上未從根源上化解大學生就業難的問題。原因之一是各高校教育經費并不一定與教學質量相匹配，如許多高校不斷擴大校區規模，但不注重培養模式的轉變，導致大學生供給難以對接社會需求。另外，新增的就業創業補貼政策在不同社會群體間差別不大，各地在實施過程中普遍采取類似措施，未實現因人而異和因地制宜，再加上信息零散，缺少統一平臺收納各地就業政策以形成體系，受眾群體難以全面了解相關信息并快速享受政策扶持，不能有的放矢地激勵就業。隨著社會老齡化程度不斷提高，民生托底保障工作責任重大，資金、政策和許多項目傾斜于低收入群體，但由于社會保障制度等配套措施不健全，低收入群體因勞動收入與不就業享受社會保障收入相當而怠于就業。一些針對就業困難人員開展的技能培訓活動缺乏具體培訓流程標準和培訓質量評價，地方多以受培訓人次作為政績結果，實際培訓卻停留在砌筑工、廚師等傳統型職業方向，與現有新業態需求不相契合，不能充分刺激靈活就業，偏離政策保障就業的初衷。

2.為企業減負。近年來減稅降費和其他優惠補貼政策資金規模不斷加大、受眾企業范圍不斷擴張，但在實際執行中卻存在落實難的問題。一方面，站在政策執行者角度，當前小微企業劃分標準與相關稅收優惠政策條件規定并非完全一致，政策眾多且長短期摻雜，容易出現相互沖突和排斥，管理難度大，執行效率低。另一方面，站在應受益企業角度，政策安排缺乏對企業真實需要的靈敏度，致使實際效果不佳。比如，社會保險費用延緩繳納可能對企業征信造成不良影響，同時也是關切職工個人利益的敏感點，這些因素可能讓企業在綜合考慮下放棄享受優惠政策。而且中小微企業資產負債率普遍偏高，且不同行業間存在明顯差異，“一刀切”的財稅政策釋放的資金空間多被企業用于還債，處于虧損狀態的企業也無法享受所得稅優惠，許多政策收效甚微，更談不上刺激企業雇傭勞動意愿。除此之外，財稅部門為給予疫情下外需不足、成本上升的外貿企業以扶持，普適性的出口退免稅政策持續加碼，引發部分企業以此謀利，不斷擴大當前低層次產品出口規模而不愿對技術創新予以投入的短視行為，不利于企業提升核心競爭力并在外循環中扎根站穩，因而基于此種方式增加的就業也不能長久保持。

3.促進產業轉型。我國就業分布正從傳統的農業、建筑業、制造業流動至服務業中，政府為加速就業轉移給予第三產業較多的政策支撐，但由于我國就業彈性較小且政府財力有限，難以對就業產生長期的根本性影響，通過刺激單一產業內行業的發展帶來的就業調整力度有限，且易造成顧此失彼的局面。雙循環新發展格局背景下，各行業應當環環相扣，共同實現協同發展，需要轉變原先“行業+減收增支”財稅政策，不以產業定界，更多地引導零散產業趨向集中創造規模經濟以吸納更多就業。無論促進就業的財稅政策從哪個角度出發，都要千方百計落實到人本身，避免“撒芝麻鹽”式表層政策。不斷完善配套措施并落細執行辦法，真正實現全方位促就業是下一步的財稅政策難點。

（二）就業彈性持續降低，財稅政策方向有待轉變

依據經濟學理論，經濟增長與就業增長存在正相關關系，經濟下行壓力下，擴張性的財稅政策能夠帶來經濟和就業雙贏。但實際上我國經濟和就業雙向互動能力較弱，甚至出現背離現象。如圖2 所示，我國經濟增長率遠高于就業增長率，且經濟增長率變動引起的就業變動幅度很小，在2009 年、2011 年、2017 年皆出現經濟增長和就業增長方向相背離的現象，表明隨著技術進步和制度創新，經濟增長來源不再主要依靠于勞動集中型產業，與此同時，經濟增長創造就業崗位的能力也有所降低。就業彈性用于衡量經濟增長帶動就業的能力，就業彈性越趨近于1 表明經濟體吸附就業的能力越強。我國就業彈性自2014 年起逐年降低，2017 年僅為0.0069，2018-2019 年就業出現負增長，就業彈性為負值，表明當前經濟增長與居民就業發展并非一致。

圖2 2008－2019 年經濟增長就業彈性變動情況

我國當前經濟增長速度放緩，就業增長率一再降低，與過去相關財稅政策實施關系密切。過去為激勵經濟增長，政府廣泛投資于產出能力強的重化工業等資本密集型產業，真正吸附就業能力強的行業由于產出能力弱，得不到充足資金支持，財政投資出現逆就業傾向。除此之外，我國地方政績考核曾經存在偏重經濟增長指標的現象，再加上地方稅體系不健全，地方財政收支趨緊，資本密集的大型企業不僅能帶動地方經濟增長，而且能為地方創造更多稅收收入，成為地方政府主要引入和發展對象。而作為就業主體的小微企業和個體經濟不但扶持不到位，還背負著沉重的稅費負擔，短視的財稅政策會使保增長和保就業發生沖突。應對新冠肺炎疫情的沖擊，我國政府堅定將就業放置更加重要的位置，如何創新地運用財稅手段穩就業、保就業并與經濟高質量增長形成良性循環成為政策難點。

（三）減稅降費力度加大，財政就業支出壓力倍增

近年來，我國減稅降費規模逐年擴張，加之經濟下行導致收入增長乏力，使得財政收支“緊平衡”特征日益明顯。據財政部發布數據顯示，2020 年全國一般公共預算收入為182895 億元，同比下降3.9%；全國稅收收入為154310 億元，同比下降2.3%；非稅收入為28595 億元，同比下降11.7%。而全國一般公共預算支出為245588 億元，同比增加2.8%，其中地方一般公共預算收支差額達110368 億元，同比增加7686 億元，這在一定程度上表明地方自給能力略顯薄弱。另外，許多地方部門缺乏項目預算事前預估和總量控制，導致有限資金被慣性支出鎖定，財政騰挪空間有限，從而使得地方財政在穩就業、保就業方面出現力有不逮現象。如何在財力有限、各方期待財政資金迫切的情況下，協調和配置資金實現利用效能最大化，是考驗穩就業、保就業的財稅政策供給的難點。

五、新發展格局下穩就業、保就業財稅政策的優化路徑

保就業是在當前經濟發展面臨著錯綜復雜的風險情形下社會穩定的底線，穩就業是在變局中尋求經濟高質量增長情形下的高線。構建新發展格局，財稅政策不僅要基于微觀主體做好就業保障，更要兼顧自身可持續性從宏觀視角出發為長期的就業穩定做好打算。

（一）強化財稅政策的就業導向，為雙循環發展蓄力賦能

在以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局的構建過程中，經濟發展方式也將會作出調整，更加強調擴大內需與供給側結構性改革相結合，追尋質量變革、效率變革以及動力變革。無論是需求側還是供給側都與就業緊密相連，都要聚焦就業導向，要對就業容量進行擴圍，對就業質量進行提升，推動充分就業。為此，要讓就業優先更好地立足于財政調控的目標中，增強財稅政策對就業現狀的適配性。從需求側角度，在當前外需疲軟的情況下，應當著力提高內需比重。為擺脫這種發展模式，一方面，對原有依賴出口的企業進行內需挖掘和補貼扶持，減輕其稅費負擔并引導其將產品轉向國內市場，同時也要利用一系列財稅政策轉移外部風險、穩住外需和尋找新的合作伙伴；另一方面，政府投資應致力于在5G、人工智能、大數據等新型基礎設施建設和應用上取得突破，以此優化消費基礎設施，刺激信息和服務消費，同時，財政補貼要靈活利用消費券這一載體，依靠國內超大市場規模優勢充分發揮乘數效應，從而提振消費、刺激生產、促進就業，構建國內大循環。利用消費擴大內需還需要在供給側發力促進消費升級。從供給側角度，受國外技術壟斷影響，我國企業長期被鎖定于價值鏈低端，導致產業轉型和產品升級緩慢。為擺脫這種低效模式，一方面，財稅政策要對當前我國受全球價值鏈動蕩影響的進口產業鏈環節的替代和補充予以支持；另一方面，財稅政策要對我國經濟發展方式轉向創新驅動加以引導，大力發展戰略新興產業，讓技術革新帶動傳統產業生產方式重組變革，穩步推進高端產業發展，推動產品漸進成為精品，實現科技內循環。同時做好量子計算等前沿產業領域研發資金保障和政策協調，以練就“獨門絕技”穩固外循環。雖然在這一過程中不可避免會釋放低技能勞動力，但長期來看，高素質人才就業需求的增加可在一定程度上緩解就業結構矛盾。此外，增加對新型城鎮化建設和軌道交通建設的投入，為城市圈的集聚和產業帶的形成厚植沃土，進而促進人才循環，推動產業鏈現代化，打造經濟新增長點，為促進國際國內雙循環蓄力賦能。

（二）增強財稅政策針對性，保障重點群體和困難群體就業

近年來，我國穩就業、保就業的工作進行得如火如荼，高校畢業生、農民工和去產能人員是財稅政策重點保障對象，繼續支持和健全對重點群體和困難群體的就業保障任重道遠。未來構建新發展格局的過程中，就業結構性矛盾可能愈加突出，需要更針對性地使用財稅政策，以提升勞動者技能素質的方式來迎合就業崗位發展新變化。首先，在人才工作方面，財稅政策應對職業教育體系建設給予更大支持，跟進理工農醫類高層次應用型人才培養，并依據各院校特色制定具體執行辦法，將就業政策落實落細，推動各高校與科研院所和企業協同培養綜合性高素質人才，以教育投入帶動高等教育體制的改革。同時，地方引才政策也要根據自身地理、經濟特點展現異質性，引進真正需要的人才并用好人才，避免好高騖遠地引進高精尖人才卻出現用不上、留不住的現象，造成就業不穩定。其次，在保障農民工和城鎮就業困難人員就業方面，向彈性工作等靈活就業方式提供更多政策優惠，加強社會保障體系的創新和完善，確保勞動者在流動過程中享受到應有的權益。夯實底線思維，發揮失業保險援企穩崗的補貼效用以進一步預防失業，同時增加財政在就業安置方面的投入，如開發更多公益性崗位等。以開放包容的姿態培育農業經理人等新就業形態，巧妙地利用附著于網絡平臺的非標準化招聘形成，減少對就業弱勢群體的歧視，拓展個體就業邊界。另外，財政對就業公共服務供給要不斷專業化，科學判斷就業市場的發展趨勢，合理規劃就業培訓，更好地滿足新就業傾向，并將培訓質量與財政扶持力度相鏈接，為就業者提供更有針對性、更優質的就業服務。最后，以創業帶動就業，對不同群體予以不同的財稅政策支持，比起稅收優惠，創業啟動資金支持更能激發大學生創業積極性，因而政府可通過設立創業創新引導資金聯動社會資本進一步孵化大學生創業。對于農民工要加強經營管理指導，進一步完善創業小額擔保貸款扶持和企業所得稅等稅收減免政策。對城鎮就業困難人員做好社區創業培訓，提供相關補貼和減免相關手續費。除此之外，政府要主動打破信息障礙，促進大眾媒體流通向公眾普及就業政策和傳遞崗位信息，利用大數據、云分享等先進技術手段，打造集成各地區、各行業、各群體就業優惠政策于一體的綜合信息平臺，加速政策落地。

（三）優化財稅政策落地路徑，提高企業的獲得感

私營企業和個體工商戶是我國靈活就業和再就業的重要載體，然而國家和省級財稅政策直達中小微企業和個體工商戶的難度較大，成本也較高，因此政策執行應不斷開拓新思路，尤其是在新冠肺炎疫情負面沖擊下，財稅政策應致力于更快做好企業紓困工作，幫助企業回歸常態化經營。第一，增強財稅政策可操作性，統一享受政策優惠的企業劃分標準，對于個體工商戶等無法享受企業所得稅優惠的就業形式，可通過完善相關個人所得稅優惠政策，培育專業化的服務機構協助中小微企業和個體工商戶申請符合條件的優惠政策。第二，增強財稅政策的靈活性，利用信息化平臺強化政企交流，了解中小微企業的真實訴求，提供規模合理的財政補貼，探索以獎代免的模式，同時，根據外貿企業異質性定制差異化的退稅方案，讓企業更有獲得感。隨著經濟向好，財稅政策在中長期要發揮引導作用，打造良好營商環境，增強市場主體自身抗風險韌性。具體可采取以下兩種措施：一是根據中小企業舉債經營的特點，利用財稅政策協助打通融資障礙，增強中小企業勞動雇傭意愿。稅務部門要積極主動與銀行進行銀稅互動，憑借納稅信用協助企業貸款。財政部門要利用有限的資金杠桿撬動民間投資，重點支持科創型中小企業，與融資擔保公司合作建立貸款風險補償金，完善信用體系，優化融資環境。二是提升中小微企業與個體工商戶自身綜合素質。政府要引導市場主體洞悉新興技術和國家政策發展方向，突破生產傳統產品的狹窄視野，指導企業將技改資金注入新技術、新設備，改進生產工藝和增加產品附加價值，使之快速對接消費者情感性和功能性需求，以此塑造自主品牌和增強國際競爭力。同時，定期組織中小微企業和大型企業開展交流學習活動，鼓勵市場主體間相互合作，實現融通發展。這不僅有益于提高市場主體自身應變能力和涵養就業能力，而且有利于暢通國內國際生產和消費的循環。

（四）收攏產業財稅政策，耦合產業就業結構

產業結構和就業結構相互影響、相互依存，相關財稅政策既不能一味側重于高新技術產業升級，否則容易導致資本深化帶來過多失業，也不能只注重保障當前的就業而長久保留生產效率低下的落后產業。當前，我國就業結構較明顯地滯后于產業結構，應當收攏各個產業內散亂的財稅政策彌合各產業發展間隙，形成促進各產業協同發展的政策體系，并間接性地協調就業。首先，對于勞動生產率較低的農業，財政應予以資金支持推動其產業化，如促進第一、二產業融合發展，打造具有地域特色的工業型鄉村產業；增強農業與互聯網聯動，開發云養殖等新業態，催生第三產業發展新動力。這樣既能夠形成產業集群吸納當地農村勞動力，又可以提高生產效率帶動鄉村振興。其次，財稅政策對于制造業、餐飲業等第二、三產業中傳統的勞動密集型產業改良升級予以更大支持，降低其由于落后于發展趨勢反而造成就業流失的風險。最后，數據是當今時代最活躍的生產要素，應當抓住數字經濟快速發展的契機，著重支持大數據、物聯網等戰略新興產業發展，以此推動三產融合駛入數字化軌道，進而催生新就業形態，開辟就業市場新空間。

（五）財政資金精準滴灌，強化資金使用效益

眾多不確定不穩定因素交織下，財政作為保障和穩定居民就業的重要承擔者，責任重大。首先，要做好財政中期規劃，全過程監控資金當年使用績效和中期成效，通過專家測算等方式為項目應用資金設定最高限額，以此減少資金浪費和閑置，不斷完善資金規劃，確保在風險來臨時有充足的應對之力，為長期穩定就業支出預留空間。其次，分領域、分層次把錢花在刀刃上，精準滴灌就業彈性高的行業，著重培育龍頭企業，利用鯰魚效應激發行業內其他市場主體活力。最后，就業支出講求績效，通過財政撥付大專項資金加部門列定項目清單的模式，給予各部門一定權力自由調整各項目間資金，提高資金配置效率。特別要對就業補助等專項資金項目做好績效管理，建立就業結果評價機制并與資金安排掛鉤，統籌有限資金，攏指成拳刺激就業，落實就業資金使用效益，真正穩住就業底盤。只有不斷完善地方稅體系，提高地方自給率，才能在新發展格局下行穩致遠。

注：

①數據來源于中經網統計數據，由作者計算所得。