基于財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范視角下行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制研究

李瑞

【摘? 要】防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、提高財(cái)政資金使用效益是內(nèi)部控制的重要目標(biāo)之一。論文立足財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范視角，詳細(xì)剖析行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)，分析行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中存在的問(wèn)題，提出加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的具體對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn);防范;內(nèi)部控制;行政事業(yè)單位

【Abstract】Preventing financial risk and improving the effectiveness of the use of fiscal funds is one of the important goals of internal control. Based on the perspective of financial risk prevention， this paper analyzes the goals of internal control of administrative institutions in detail， analyzes the problems existing in the internal control of administrative institutions， and puts forward specific countermeasures to strengthen the internal control of administrative institutions.

【Keywords】financial risk; prevention; internal control; administrative institutions

1 引言

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制就是各級(jí)政府部門(mén)全員參與的為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)進(jìn)行的系列風(fēng)險(xiǎn)防范和控制過(guò)程。基于行政事業(yè)單位體制改革的不斷推進(jìn)，尤其是國(guó)庫(kù)集中支付制度的實(shí)施，要求行政事業(yè)單位必須提高財(cái)務(wù)管理水平，采取有效措施防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因此，本文結(jié)合多年工作實(shí)踐，立足財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范視角研究行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)問(wèn)題。

2 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制概述

2012年財(cái)政部頒布的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》提出內(nèi)部控制是指行政事業(yè)單位為了應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)制定制度和實(shí)施程序而進(jìn)行的風(fēng)險(xiǎn)防范和管控。與COSO內(nèi)部控制框架一致，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制也是由內(nèi)控環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通以及監(jiān)督五要素構(gòu)成。基于行政事業(yè)單位的特殊性，其內(nèi)部控制與企業(yè)內(nèi)控相比具有以下特點(diǎn)：①目標(biāo)設(shè)定不同。由于行政事業(yè)單位資金來(lái)源于財(cái)政，其主要是為社會(huì)提供公共服務(wù)活動(dòng)，是以實(shí)現(xiàn)社會(huì)價(jià)值最大化為目標(biāo)的，因此，內(nèi)部控制的目標(biāo)側(cè)重于社會(huì)公益，追求高質(zhì)量發(fā)展。②評(píng)價(jià)導(dǎo)向不同。行政事業(yè)單位的職責(zé)是為社會(huì)提供公共資源服務(wù)和產(chǎn)品，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)是以公共利益為導(dǎo)向的，而企業(yè)則是以經(jīng)濟(jì)效益為導(dǎo)向。

3 財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范視角下行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問(wèn)題

3.1 財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)不強(qiáng)，全員參與性不高

由于行政事業(yè)單位資金來(lái)源于財(cái)政撥款，不以營(yíng)利為目的，同時(shí)，財(cái)政部門(mén)對(duì)事業(yè)單位資金績(jī)效考核主要是從領(lǐng)導(dǎo)干部層面入手，結(jié)果導(dǎo)致行政事業(yè)單位工作人員對(duì)于財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范的意識(shí)不高。例如，部分工作人員認(rèn)為事業(yè)單位資金來(lái)源于財(cái)政，在“收支兩條線”制度的約束下，事業(yè)單位不會(huì)發(fā)生財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，因此，事業(yè)單位工作人員在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中往往會(huì)忽視財(cái)政資金的安全性問(wèn)題。最突出的現(xiàn)象就是事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為資金來(lái)源于國(guó)家，因此，只要保障其合規(guī)即可，不會(huì)考慮財(cái)政資金的高質(zhì)量效益問(wèn)題。財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)不強(qiáng)的問(wèn)題必定會(huì)制約工作人員參與內(nèi)部控制的積極性，將內(nèi)控工作置于財(cái)務(wù)部門(mén)，而業(yè)務(wù)部門(mén)卻不主動(dòng)融入內(nèi)控建設(shè)中，從而會(huì)出現(xiàn)“業(yè)財(cái)不融合”的現(xiàn)象，進(jìn)一步加大了財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3.2 預(yù)算管理制度不完善，缺乏全過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)管理

基于國(guó)庫(kù)集中支付制度的實(shí)施，做好預(yù)算管理是行政事業(yè)單位防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、提升財(cái)政資金使用效益的重要舉措。尤其在疫情的沖擊下，各級(jí)財(cái)政資金吃緊，政府要過(guò)好“緊日子”，就必須精打細(xì)算。只有提高財(cái)政預(yù)算管理的精準(zhǔn)性，把資金用在刀刃上、用在真正需要的地方，才能充分發(fā)揮資金的效益。但是通過(guò)深入實(shí)踐分析，行政事業(yè)單位的預(yù)算管理工作依然存在以下問(wèn)題：一是預(yù)算編制方法不科學(xué)，缺乏與單位實(shí)際業(yè)務(wù)的融合。目前，行政事業(yè)單位在預(yù)算編制上仍然采取的是基數(shù)預(yù)算法，此種預(yù)算方法缺乏與未來(lái)業(yè)務(wù)的結(jié)合，導(dǎo)致預(yù)算方案不符合高質(zhì)量發(fā)展的新要求。例如，某行政事業(yè)單位在預(yù)算編制上仍然是以財(cái)務(wù)部門(mén)“閉門(mén)造車(chē)”的方式開(kāi)展，缺乏與下一年度單位實(shí)際業(yè)務(wù)的融合，最終導(dǎo)致預(yù)算資金的使用效率不高;又如，某行政事業(yè)單位在編制預(yù)算時(shí)未做到與時(shí)俱進(jìn)，未能與當(dāng)前地方政府、產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合。二是預(yù)算執(zhí)行存在重視事后評(píng)價(jià)，而忽視事前評(píng)估分析及事中監(jiān)控的現(xiàn)象。目前，財(cái)政部門(mén)對(duì)于行政事業(yè)單位的預(yù)算執(zhí)行主要是以事后項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)為主，而對(duì)于事前預(yù)算的評(píng)估缺乏深入的分析，影響財(cái)政資金的使用效益，難以達(dá)到高質(zhì)量發(fā)展的財(cái)務(wù)資金管理目標(biāo)。

3.3 內(nèi)部控制程序不合理，收支審批流程不規(guī)范

黨的十九大以來(lái)，財(cái)政部門(mén)加強(qiáng)了對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)控程序的優(yōu)化管理，但是相比高質(zhì)量發(fā)展要求，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制程序仍然存在諸多不合理的問(wèn)題：一是行政事業(yè)單位仍然存在“一支筆”現(xiàn)象，政府招投標(biāo)流于形式。例如，行政事業(yè)單位在物資采購(gòu)上往往是提前確定采購(gòu)商，然后通過(guò)“單一來(lái)源”等方式招標(biāo)，導(dǎo)致財(cái)政資金支出存在不透明的問(wèn)題。二是行政事業(yè)單位收支審批流程不規(guī)范。例如，在事前支出審批上，支出事項(xiàng)未經(jīng)過(guò)事前申請(qǐng)、審批，支出范圍和開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)不符合相關(guān)規(guī)定，預(yù)算執(zhí)行不力，甚至存在支出業(yè)務(wù)違法違規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)。三是行政事業(yè)單位內(nèi)控制度的制定缺乏系統(tǒng)性，制度之間缺乏銜接。例如，行政事業(yè)單位中政府采購(gòu)的合同審核管理與審批報(bào)銷(xiāo)流程制度不銜接，合同的簽訂缺乏法律顧問(wèn)的審核，直接進(jìn)入審批報(bào)銷(xiāo)環(huán)節(jié)，無(wú)形中增加了單位的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

4 財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范視角下加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的對(duì)策

4.1 強(qiáng)化財(cái)務(wù)人員的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，營(yíng)造全員參與的內(nèi)控氛圍

將內(nèi)部控制體系落實(shí)到具體的工作中，關(guān)鍵就是組建政治立場(chǎng)堅(jiān)定、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、職業(yè)道德素質(zhì)高、具有財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)的財(cái)務(wù)管理團(tuán)隊(duì)。面對(duì)日益復(fù)雜的金融市場(chǎng)環(huán)境，行政事業(yè)單位必須結(jié)合新時(shí)代國(guó)庫(kù)集中支付制度的要求，加強(qiáng)人員培訓(xùn)，強(qiáng)化財(cái)務(wù)管理人員的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，營(yíng)造全員參與的內(nèi)控氛圍。一方面，行政事業(yè)單位要加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)人員的專業(yè)技能及意識(shí)形態(tài)的教育培訓(xùn)，組織財(cái)務(wù)人員學(xué)習(xí)關(guān)于內(nèi)控的各項(xiàng)政策文件，領(lǐng)會(huì)《政府會(huì)計(jì)制度》的新要求。例如，在疫情防控常態(tài)化的背景下，要求行政事業(yè)單位及時(shí)調(diào)整財(cái)務(wù)管理模式，建立“綠色通道”，實(shí)施“不見(jiàn)面、無(wú)接觸”式的高效規(guī)范、統(tǒng)一集中的網(wǎng)絡(luò)信息化報(bào)銷(xiāo)模式。因此，為了滿足疫情防控下的財(cái)務(wù)管理要求，事業(yè)單位要開(kāi)展專項(xiàng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，讓財(cái)務(wù)人員掌握“特殊時(shí)期”的財(cái)務(wù)管理工作技能。另一方面，加強(qiáng)宣傳與引導(dǎo)，讓單位全員認(rèn)識(shí)到內(nèi)控體系建設(shè)離不開(kāi)自身的支持，認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制建設(shè)的意義，提高工作人員投身內(nèi)部控制體系建設(shè)的積極性。

4.2 健全全面預(yù)算管理體系，強(qiáng)化目標(biāo)績(jī)效考核

首先，行政事業(yè)單位要建立完善的全面預(yù)算管理委員會(huì)，形成對(duì)預(yù)算管理工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。預(yù)算管理需要全員參與，尤其是預(yù)算的編制需要單位業(yè)務(wù)部門(mén)與財(cái)務(wù)部門(mén)進(jìn)行深入溝通，結(jié)合單位實(shí)際情況編制完善的預(yù)算方案。例如，行政事業(yè)單位要組建由單位領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)務(wù)部門(mén)、業(yè)務(wù)部門(mén)共同參與的預(yù)算管理委員會(huì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)全面預(yù)算工作的精準(zhǔn)管理。其次，選擇科學(xué)的全面預(yù)算編制方法。例如，行政事業(yè)單位在預(yù)算編制時(shí)必須結(jié)合單位的實(shí)際業(yè)務(wù)情況編制合理的預(yù)算方案。再次，構(gòu)建全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理模式。針對(duì)行政事業(yè)單位財(cái)政資金使用效益不高的問(wèn)題，行政事業(yè)單位必須構(gòu)建全過(guò)程績(jī)效管理模式，實(shí)施事前、事中、事后的全過(guò)程管理，做到項(xiàng)目預(yù)算決策有評(píng)估、項(xiàng)目預(yù)算編制有目標(biāo)、項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、項(xiàng)目績(jī)效結(jié)果有評(píng)價(jià)、項(xiàng)目評(píng)價(jià)結(jié)果有應(yīng)用，從而進(jìn)一步提高預(yù)算執(zhí)行效率，有效防范預(yù)算資金使用方向不合理或者挪為他用現(xiàn)象的發(fā)生，充分發(fā)揮項(xiàng)目資金使用效益。最后，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的績(jī)效考核，建立完善的預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。尤其是行政事業(yè)單位要將高質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)納入預(yù)算資金考核當(dāng)中，以此突出財(cái)政資金的社會(huì)價(jià)值最大化目標(biāo)。

4.3 優(yōu)化內(nèi)部控制程序，規(guī)范收支審批流程

首先，行政事業(yè)單位要建立健全內(nèi)控制度體系，全面梳理行政事業(yè)單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，制定統(tǒng)一的具有指導(dǎo)性的內(nèi)控制度，做好管理制度化、制度流程化、崗位職責(zé)化，從根本上保障各項(xiàng)業(yè)務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)行。其次，規(guī)范收支審批流程，強(qiáng)化崗位責(zé)任。為有效防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，行政事業(yè)單位必須明確財(cái)務(wù)收支審批人員的審批權(quán)限。例如，行政事業(yè)單位要制定不相容崗位分離制度，明確會(huì)計(jì)與出納的職責(zé)，防止崗位兼任現(xiàn)象的發(fā)生。最后，行政事業(yè)單位要做好支出環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)控制，申請(qǐng)支出事項(xiàng)必須有預(yù)算指標(biāo)，無(wú)指標(biāo)或超指標(biāo)的支出不能進(jìn)行申請(qǐng)，審核審批后，按規(guī)定開(kāi)展支出業(yè)務(wù)。

5 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，基于日益復(fù)雜的金融市場(chǎng)環(huán)境，構(gòu)建基于財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范的內(nèi)部控制體系是行政事業(yè)單位適應(yīng)國(guó)庫(kù)集中支付制、滿足建立現(xiàn)代財(cái)稅體制要求、推動(dòng)財(cái)政資金高質(zhì)量使用的關(guān)鍵舉措。所以作為財(cái)務(wù)工作人員必須加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提升自身綜合素質(zhì)，掌握做好內(nèi)部控制工作的技能，以此推動(dòng)行政事業(yè)單位的高質(zhì)量發(fā)展。

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