長江經濟帶建設引領“生態優先、綠色發展”
——專訪中國人民大學長江經濟帶研究院首任院長、高級研究員羅來軍

文:本刊記者 李卉嬪

2021年迎來長江經濟帶發展5周年，5年來，在習近平總書記親自部署、親自推動下，長江經濟帶沿江11省市大力推進生態環境整治，全面促進經濟社會發展轉型，取得了顯著成效。長江經濟帶持續健康發展，綜合運輸大通道加速形成，對外開放水平大幅提高，綠色發展試點示范走在全國前列，體制機制不斷完善。梳理歷史經驗與成就，如何謀劃下一步長江經濟帶的發展？本刊記者采訪了中國人民大學長江經濟帶研究院首任院長、高級研究員羅來軍。

“共抓大保護、不搞大開發”

記者：

長江經濟帶發展以“共抓大保護、不搞大開發”為導向，5年來，長江保護工作主要圍繞哪些領域展開？長江流域生態系統發生了哪些顯著的、積極向好的變化？

羅來軍：

正如習近平總書記所指出，長江經濟帶生態環境保護發生了轉折性變化。5年來，國家有關部門和沿江11省市按照“生態優先、綠色發展”的戰略定位和“共抓大保護、不搞大開發”的戰略導向，在體制機制建設、長江流域水質治理、生態環境保護修復等方面做了大量工作。

首先，強化頂層、中層設計，建立健全了“‘1+N’+1”規劃政策制度和法律體系。一是發揮規劃先導作用，形成了“1+N”規劃政策體系。即《長江經濟帶發展規劃綱要》這“1”個綱領性文件和圍繞《規劃綱要》落實制定的“N”個規劃制度和實施方案，包含國家有關部委制定印發的生態環境保護、綜合立體交通走廊建設等10個專項規劃和“4+1”工程指導意見，以及建立實施的長江經濟帶發展負面清單管理制度和正在編制當中的《“十四五”長江經濟帶發展規劃實施方案》，還包含沿江11省市分別出臺的《規劃綱要》實施方案等一系列支持政策。二是推進法治建設進程，完成了《長江保護法》立法。該法案是一部保護長江全流域生態系統，推進長江經濟帶綠色高質量發展的專門法和特別法，于2021年3月1日起施行。

其次，開展“三水共治”“4+1”工程等專項整治行動，長江流域水質有了明顯改善。一是統籌推進水污染治理、水生態修復、水資源保護“三水共治”，開展生態環境保護修復突出問題專項行動和“回頭看”，建立長效監管機制。二是統籌推進城鎮污水垃圾處理、化工污染治理、農業面源污染治理、船舶污染治理以及尾礦庫污染治理“4+1”工程，徹底整改非法碼頭1361座，長江流域優良斷面比例顯著提高，2020年1月至11月數據已提升至96.3%，長江流域劣Ⅴ類水質在2020年首次實現消除。

第三，多措并舉齊發力，長江生態環境質量有了明顯改善。一是開展長江“十年禁漁”攻堅戰，初步遏制生物多樣性退化趨勢。二是提升城鎮生活污水垃圾處理能力，地級及以上城市污水收集管網長度比2015年增加20.7%，城市和縣城生活垃圾日處理能力比2015年提高60.7%。三是關停取締一大批高污染高耗能企業，沿江化工企業關改搬轉超過8000家。四是全面推進長江岸線整治，完善兩岸防護林體系，造林超千萬畝，逐步形成沿江綠色生態廊道。五是增強長江沿線水源涵養功能，建設國家濕地公園、綠色發展示范區以及恢復退化濕地。六是組織生態環境警示片拍攝，2018年至2020年共披露484個突出問題，起到了很好的媒體監督作用，有效推動了問題整改。

長江“黃金水道”建設

記者：

長江“黃金水道”建設對推進水上航運體系建設具有重要意義，在建設過程中，應如何平衡其與長江保護的關系？

羅來軍：

總的來講，應該繼續堅持在發展中保護、在保護中發展。當前，長江經濟帶積極推進以港口為樞紐的多式聯運綜合立體交通走廊建設，但這也給生態保護帶來不小壓力，特別是船舶和港口建設。

破解矛盾，首先，應提升航道污染防治水平。按照《關于推進長江經濟帶綠色航運發展的指導意見》等文件要求，壓實地方屬地責任、企業主體責任和部門監管責任，全面提升航道污染治理能力。其次，應推進航道區段標準、船舶標準、港口碼頭管理、通關管理“四個統一”。避免港口同質化發展及無序競爭對生態的多重破壞。第三，應推動長江航運發展全面綠色轉型。要加強基礎設施建設，在港口增設污染物接收處理設施，優先建設水上危化品洗艙站；改造、改良船舶生活污水收集處理裝置，增強航運工作者環保意識，轉變以往不良生產生活習慣；完善碼頭環保手續，強化聯合監管，依法取締或關停環保不達標碼頭；加強岸電、LNG等清潔能源推廣應用。第四，應完善綜合運輸網絡。加快沿江鐵路、省際待貫通高速公路、支線機場等重大基礎設施項目建設；加快發展鐵水、公水、空鐵聯運，著力解決各種運輸方式之間的銜接問題，優化與中歐班列、水水中轉等運輸模式的高效銜接。久久為功，把長江“黃金水道”建設成為暢通國內國際雙循環的主動脈。

高質量發展格局

記者：

要推動長江經濟帶形成高質量發展格局，長江沿岸將形成怎樣的產業布局？

羅來軍：

習近平總書記強調，要將長江經濟帶建設成為引領經濟高質量發展主力軍，產業發展必不可少。5年來，長江經濟帶形成了相對完整的工業體系和較為齊全的產業鏈，但產業同構現象明顯，上下游無序競爭嚴重，不利于經濟長效健康發展。

當前，國家著力推進長江經濟帶轉變發展方式，推動綠色高質量發展，在優化產業結構、轉換增長動力方面發揮示范引領作用。綠色生態應是長江經濟帶產業發展的關鍵，可以大力發展數字經濟、電子信息、生物醫藥、航空航天、新材料、清潔能源、裝備制造等新興產業，同時應加快傳統產業綠色轉型，發展生態農業、觀光旅游等資源節約型、環境友好型產業。

長江經濟帶產業布局應形成“因地制宜、綠色轉型、梯度接力、統籌兼顧”的良好局面。首先，合理進行主體功能區劃調整，可劃分為四大類：生態建設區、生態與開發協調發展區、一般開發區、高度開發區。各地應充分考慮主體功能區劃和資源稟賦，科學選擇主導產業。其次，摒棄以往“先污染后治理”的老路子，產業發展必須嚴格控制在生態環境承載能力和環境容量允許的范圍內。對于上游云貴地區能源和礦產資源的開發，應遵循“點上開發、面上保護”的原則；中下游淘汰的高耗能、重污染、安全隱患突出的產業，應堅決清退，杜絕落后產能向上游水源地轉移，從源頭上保護好生態環境。第三，利用城市群梯度接力，構建集中均衡式經濟布局。長三角城市群應堅持結構轉型不動搖，堅持創新驅動，利用技術與資本優勢加速產業升級，提升產業國際競爭力；中上游城市群可以在原有基礎上延伸產業鏈，主動承接下游地區相關產業的加工制造環節，實現對傳統資源依賴型行業的升級改造和附加值提升，并逐步轉化為產業競爭優勢。

挑戰與破局

記者：

當前，推進長江經濟帶發展還面臨哪些挑戰？應如何破局？

羅來軍：

當前，推進長江經濟帶“共抓大保護、不搞大開發”的總體情況較好，但形勢依然嚴峻復雜。

船舶在湖北省武漢市陽邏港區水域行駛Ships are sailing in Yangluo port area,Wuhan City,Hubei Province（新華社 供圖）

主要挑戰在于：首先，生態環境保護任務仍然艱巨。長江經濟帶污染物排放基數大，治理成本高，部分地方歷史欠賬較多。違法成本較低，非法排污現象依然存在，生態環境警示片披露的問題數量居高不下。其次，環境風險壓力仍然突出。沿岸化工企業分布廣、數量多，危險化學品占比尤為突出。數據顯示，長江干線港口危險化學品年吞吐量已達1.7億噸，運輸量仍以每年近10%的速度增長，危險化學品發生泄漏的風險仍然較大，化工事故一旦發生必將給經濟和環境帶來雙重災害。第三，生態環境功能退化仍然嚴重。城鄉面源污染短板突出，重點湖泊的水生態系統失衡，水生態保護修復任重道遠。

針對問題建議：一是搶抓《“十四五”長江經濟帶發展規劃實施方案》編制機遇期，系統謀劃長江流域生態環境保護工作，堅持以問題為導向，從生態系統整體性和流域系統性出發，追根溯源，源頭治理、系統破題，繼續打好長江保護修復攻堅戰，建立生態環境保護修復長效機制。二是抓緊破解“化工圍江”風險。持續推進安全風險隱患排查與糾正，重新確立重化工產業布局規劃，確定長江流域化工廠加速減量發展總思路并制定實施路線圖，加大生態環境損害賠償力度，鼓勵企業綠色轉型。三是完善生態補償機制。堅持全局思維、統籌兼顧、通盤考慮原則，充分考慮上游經濟欠發達地區的客觀因素，實施科學的跨區域補償。

良好的示范引領作用

記者：

長江經濟帶的發展模式和成績對全國經濟發展有哪些深遠影響和啟發意義？

羅來軍：

長江經濟帶覆蓋沿江11省市，橫跨中國東中西三大板塊，與“一帶一路”、西部大開發、西部陸海新通道等戰略交織交匯，具有陸海內外聯動、東西雙向互濟的獨特地理優勢，作為關系國家發展全局的重大戰略，在綠色發展、轉型升級、統籌協調等方面積累了寶貴經驗，能夠為其他區域發展提供有益參考。

首先，為“生態優先、綠色發展”提供良好示范。長江經濟帶開展的綠色發展示范和生態產品價值實現機制試點，達到了預期目的，初步形成了一批試點示范的經驗做法。上海崇明、湖北武漢、重慶廣陽島、江西九江、湖南岳陽結合自身資源和稟賦特點，探索生態優先、綠色發展新路子。浙江麗水、江西撫州深入推進生態產品價值實現機制試點，赤水河流域、三峽地區等重點區域綠色發展，為綠水青山轉化為金山銀山提供了有益經驗。

其次，為“產業轉型，創新驅動”提供良好示范。沿江省市在項目招引、產業導向上綜合運用市場、法律、政策等方式推進綠色轉型，調整產業布局，因地制宜騰退舊動能，激發新動能，形成了與資源環境承載力相適應的綠色產業體系。比如，江西九江以化工園區“五化改造”破解“化工圍江”難題的成功案例。此外，長江經濟帶全面塑造創新驅動發展新優勢，大力推進國家戰略性新興產業集群和先進制造業集群發展，推動沿江重化工業轉型升級。電子信息、裝備制造等產業規模占比已超過全國的50%。

第三，為“區域協調、統籌發展”提供良好示范。長江經濟帶很好地破解了區域發展“九龍治水”困境，得益于黨中央牢牢把握正確的發展方向，推動有關部門和沿江省市在生態保護與發展的思想和行動上達成統一，形成合力，始終堅持把修復長江生態環境擺在壓倒性位置。科學把握流域的整體性，綜合考慮山水林田湖草等生態要素，強化源頭治理、綜合治理、系統治理，不斷增強各項措施的關聯性和耦合性。建立健全流域國土空間管控機制，創新生態補償機制，推動央企和金融機構積極參與到共抓大保護工作中。建立“1+3”省際協商合作機制，有效推動上中下游協同發展，解決區域間經濟協調發展問題。

新時代，推動長江經濟帶發展，更加能夠在踐行新發展理念、構建新發展格局、推動經濟高質量發展中發揮重要作用，形成更多典型的案例和寶貴的經驗，這對全國經濟發展具有很好的示范引領作用。