公益訴訟檢察案件立案標準研究

谷振國 王同立

摘 要：辦理公益訴訟檢察案件，應圍繞公益保護核心，借鑒刑事案件辦理標準和民事案件訴訟證據要求，注重區分損害國家利益和社會公共利益的差異來合理確定公益訴訟案件立案標準，防止辦案實踐的任意性和隨意性，科學有效規范辦案行為，推動公益訴訟檢察立案標準建設，督促行政機關完善長效機制，實現對國家利益和社會公共利益保護的最大化，促進國家治理現代化。

關鍵詞：檢察公益訴訟 立案標準 基層試點

檢察公益訴訟制度在全國推開已3年多，在維護國家和社會公共利益、促進依法行政等方面發揮了不可或缺的作用，但基層檢察院在公益訴訟辦案中面臨的一些問題亟需解決。其中，立案標準就是公益訴訟檢察辦案實踐中的源頭性問題。由于立案標準不明確，導致各地統計數據可比性差、案件質量難以精準評估、社會公益不能得到及時有效保護。山東省日照市嵐山區人民檢察院結合地處東部沿海，非法捕撈水產品刑事案件多發、頻發實際，自2019年開始選擇對這一類犯罪的刑事附帶民事公益訴訟案件為研究樣本，在制定公益訴訟立案標準方面進行了探索實踐，為公益訴訟立案標準的研制積累了一定經驗。

一、立案標準不明確給公益訴訟檢察辦案帶來的主要問題

以“四大檢察”“十大業務”全面協調充分發展為基本布局，公益訴訟已發展成為檢察機關的主要辦案業務之一。按照以往各項檢察業務的實踐做法，辦案應有辦案標準，特別需要明確立案標準。從刑事辦案實踐看，各類刑事案件都有構罪的立案標準。但檢察公益訴訟自試點開展5年多來至今沒有明確的立案標準，給辦案實踐帶來了一些問題。一是統計數據的可比性差。根據全國統計數據，兩個人口、面積、經濟體量基本相當的省份，2017年12月，山東省檢察機關共立案各類公益訴訟案件824件，四川省檢察機關立案456件;而2019年1至4月份，山東省立案643件，四川省則立案5178件。從兩個時段節點看，兩省檢察機關之間的辦案數量都有較大差距。案件的統計數據為何會有如此大的變化？原因之一就是沒有一個統一的立案標準。例如，有的檢察機關針對同類違法行為，向同一行政機關發出多份檢察建議，統計為幾件甚至上百件案件。正是因為各地檢察機關立案標準不一，造成辦案統計的可比性比較差。二是辦案容易受人為因素的影響。由于缺乏統一的立案標準，有的地區僅滿足于完成上級檢察機關制定的考核指標，完成考核后即使又受理了同樣案情的線索，可能存在不立案情形。另一方面，由于沒有統一的立案標準，也為辦案人員徇私枉法提供了空間，甚至后續在查處司法辦案中的徇私枉法情形都十分困難。三是當事人不能被平等對待、社會公益不能得到有效保護。例如，針對案件事實大同小異的非法捕撈水產品案、森林失火案，有的當事人被提起刑事附帶民事公益訴訟，而有的當事人可能不被起訴。但不論哪種情況都會導致不能平等對待涉案當事人、有效保護社會公益。如果對當事人提起了刑事附帶民事公益訴訟，當事人將可能承擔動輒幾萬、甚至幾十萬、上百萬的經濟賠償，沒有被起訴的當事人則無需承擔這些賠償責任，長此以往，將顯失公平，甚至會導致一些新的社會不公，不利于社會公益的保護以及社會的和諧穩定。

二、積極推進公益訴訟檢察案件立案標準的實踐探索

目前，基層檢察院只承擔行政公益訴訟和刑事附帶民事公益訴訟的辦理工作，這兩類案件基層檢察院都有探索公益訴訟立案標準的實踐樣本。山東省日照市嵐山區人民檢察院緊密結合工作實際，本著先易后難的原則，重點選取了當地多發、頻發的刑事附帶民事公益訴訟案件為樣本進行探索。嵐山區地處山東省東南部的沿海地區，與江蘇省連云港市贛榆區接壤，近年來非法捕撈水產品案件一直多發頻發，海洋生態環境保護任務艱巨，嵐山區人民檢察院積極貫徹落實最高人民檢察院、山東省人民檢察院關于海洋領域公益訴訟專項監督活動的部署要求，辦理的監督嵐山區海洋漁業局履職案作為海洋領域唯一案例被最高人民檢察院寫入向全國人大常委會的報告之中。自2017年檢察公益訴訟全面開展以來，嵐山區人民檢察院提起公訴非法捕撈水產品刑事案件30件，積累了一些案件樣本，經過慎重研究，嵐山區人民檢察院決定選擇非法捕撈水產品刑事附帶民事公益訴訟案件為研究對象，初步探索公益訴訟檢察案件的立案標準，以期能為全國公益訴訟檢察案件立案標準的制定積累經驗。

嵐山區人民檢察院為此專門成立了課題組，邀請山東大學法學院公益訴訟研究專家來院進行輔導，在理論探討逐漸達成共識后，首先由嵐山區人民檢察院“三檢合一”（批捕、公訴和公益訴訟檢察）的公益訴訟辦案團隊對每個實踐案例進行個案分析研究，找出其共同的特點和規律，起草了立案標準的初稿，召集第二檢察部全體人員進行研討，廣泛征求了全院員額檢察官及檢委會委員、分管檢察長的意見，然后又征求山東大學、曲阜師范大學、全國律師協會海商委員會委員、中華環保聯合會環境權益維護志愿者等專家學者的意見建議。2019年10月24日，經日照市嵐山區人民檢察院第十八屆檢察委員會第十三次會議討論，研究通過了《山東省日照市嵐山區人民檢察院關于非法捕撈水產品刑事附帶民事公益訴訟案件立案標準的規定（試行）》（以下簡稱“規定”）。

三、非法捕撈水產品刑事附帶民事公益訴訟案件立案標準的主要內容

該規定主要內容分為三部分：刑事附帶民事公益訴訟案件立案標準、符合前述標準的案件的支持起訴標準、不符合立案標準案件的處理情形。

（一）刑事附帶民事公益訴訟案件立案標準

在刑事附帶民事公益訴訟案件立案標準部分，按照案件的主體性質、捕撈方式、特定物種、主觀故意、特定地域范圍、生態損害數額、客觀損害影響等七個方面確定的立案標準如下：凡非法捕撈水產品刑事案件的被告人與刑事附帶民事公益訴訟案件的被告一致，有以下七種情形之一的，應當提起刑事附帶民事公益訴訟：（1）非法捕撈水產品刑事案件的當事人是法人或非法人組織（單位）的;（2）非法捕撈水產品刑事案件的當事人違法從事桁桿電魚拖網捕撈的;（3）非法捕撈水產品刑事案件的當事人非法捕撈國家重點保護的珍貴、瀕危水生野生動物的;（4）因非法捕撈水產品被行政處罰過或處以刑罰后，再次涉嫌非法捕撈水產品犯罪的;（5）非法捕撈水產品刑事案件破壞海洋水域或內陸水域生態環境，且造成內陸水域漁業資源損失1萬元以上，海洋水域漁業資源損失20萬元以上的;（6）非法捕撈水產品刑事案件造成生態資源損害情節嚴重，系黨委、人大、政府、政協、政法委等批示交辦的，以及最高人民檢察院、省市級檢察院交辦、督辦的;（7）非法捕撈水產品刑事案件破壞海洋水域或內陸水域生態環境，并致使自然保護區、飲用水水源地、海洋特別保護區、禁漁區等范圍內生態資源遭受嚴重破壞的，或者其他生態資源損害情節嚴重造成惡劣社會影響的。

（二）支持起訴立案標準

在支持起訴標準部分，結合有權提起訴訟的機關和社會組織依法向法院提起公益訴訟的情況，確定支持起訴的標準為：符合前述刑事附帶民事公益訴訟案件立案標準的非法捕撈水產品刑事案件，在刑事附帶民事公益訴訟案件的公告期間，有權提起訴訟的有關機關和社會組織依法向有管轄權的人民法院提起公益訴訟的，檢察機關可以支持起訴。

（三）對不符合立案標準案件的處理情形

在不符合立案標準案件的處理情形部分，對這類情形進行了具體劃分，規定為：對下列非法捕撈水產品刑事案件，不適宜刑事附帶民事公益訴訟立案或支持起訴的，依法移送相關部門辦理：（1）非法捕撈水產品刑事案件的被告人與刑事附帶民事公益訴訟案件的被告不一致的，可以將該類民事公益訴訟線索報請市級檢察院辦理;（2）非法捕撈水產品刑事案件，生態資源損害情節輕微，對國家利益和社會公共利益損害不大或者已經主動修復的，可以依法移送行政執法部門處理。

（四）對有關術語的說明

本規定所稱“（法人）單位”，既包括國有、集體所有的公司、企業、事業單位，也包括依法設立的合資經營、合作經營企業和具有法人資格的獨資、私營等公司、企業、事業單位等組織;本規定所稱“漁業資源損失”，包括修復費用以及應急處置費用以及鑒定、評估等相關費用;本規定所稱“以上”包含本數;本規定由日照市嵐山區人民檢察院負責解釋。此外，本規定未規定的其他事項，適用民事訴訟法、刑事訴訟法、刑法、漁業法等相關法律以及相關司法解釋的規定，若本規定與上述法律、司法解釋不一致的，以法律、司法解釋為準。

四、制定檢察公益訴訟案件立案標準后的初步成效

根據規定，截至2020年底，嵐山區人民檢察院已經提起非法捕撈刑事附帶民事公益訴訟案件4件，法院均已判決，全部支持了檢察機關的訴訟請求;還辦理支持起訴案件4件。在全市辦理的首起海洋領域刑事附帶民事公益訴訟案件開庭審理后當庭宣判，被告人認罪認罰認賠，取得了良好的政治效果、社會效果和法律效果;另4起非法捕撈民事公益訴訟案件提請日照市人民檢察院發布公告后，嵐山區海洋發展局主動提起了民事公益訴訟，嵐山區人民檢察院受日照市人民檢察院指派對這4起案件支持起訴，青島海事法院開庭審理后也已及時裁判并執行到位。

嵐山區人民檢察院對刑事附帶民事公益訴訟案件立案標準的探索，契合中央和最高人民檢察院對檢察公益訴訟工作的決策部署精神，樹立了正確的辦案導向，具有重要的現實意義：一是在立案標準的引領下，地方檢察機關的檢察公益訴訟工作得到規范、科學發展，防止辦湊數案情況的發生;二是社會公益得到了更為全面、有效的保護，辦案的任意性和隨意性被杜絕;三是立案標準的創新探索為制定全國性的公益訴訟立案標準積累了探索性經驗，具有前瞻性、可復制性和普遍性的指導意義。