論國家治理的若干基本問題

[摘 要]行動者、制度、秩序以及此三者間關系，是考察國家治理問題的基本出發點，因為通過前兩者才能說明人類社會不可或缺的秩序，而國家治理是屬于秩序范疇的問題，但直接決定某種秩序狀態的是相關領域的機制。在討論國家治理問題時，有必要分開國家能力和國家治理能力，而國家治理能力是由政府、市場、社會等在制度平臺上通過競爭與合作，以和平的方式解決公共問題的綜合能力。正是由于這一點，治理又與信任密切相關，而國家治理所需要的信任應該建立在制度和共識的基礎上。必須強調，國家治理并不只是富強的手段，富強只是現代化的一個結果，而現代化與國家治理在根本上是同一個過程，這個過程伴隨著社會領域的自治，這就要求必須推動社會的組織化，從而可以提升整個國家的理性化程度。

[關鍵詞]機制 國家治理能力 信任 普遍的理性化 精細化

引言

自從治理理論引入之后，其在中國得到了“蓬勃”發展，以至于還出現了濫用“治理”一詞的現象，但這種現象的出現并不是第一次，如清末民初時期對“科學”的扭曲理解，甚至在當下也有把科學當作“富強”之手段的思維傾向。究竟為什么出現這種現象？這一問題本身并不是本文要探討的主要問題，在此要說的是，某種理論的產生肯定有其社會和時代背景，因此在引進或運用某種理論時必須認真探討這些背景，尤其是在國家治理這么重大理論問題上。不然，我們有可能重蹈將西方定性為“科技”而忽略其社會文化背景（“中學為體，西學為用”）的覆轍。阿伽西說，孫中山所追求的社會—政治結構是一種傳統結構，但他把科學作為技術來接受，即孫中山所追求的實際上是附著著現代技術的傳統結構，他強調指出，科學有助于發展自治、民主和文化的和平共處，這深刻地包含著科學的不完滿性[1]6，497。由于科學的這種性質和其他一些特征，科學只能依靠批判和自由才能得到發展。

在國家治理究竟包括哪些內容的問題上，只要我們閱讀該理論產生時期的一些文獻就不會有誤解，但是我們還需要進一步討論有別于國家統治的國家治理及其能力意味著什么、為提升這種國家治理能力都需要哪些條件等問題。特別是由于“國家治理現代化”這一提法，我們還必須把國家治理問題置于國家現代化脈絡上討論。在以上問題得到解決的前提下，我們才能尋找到可以實現“善治”的正確途徑，然而，以上所提及的各種問題還取決于考察國家治理的基本視角應該是什么的問題，因為如果在基本視角上發生錯誤，在理解某種理論以及相關實踐上肯定會出現某種偏差、甚至嚴重的方向性錯誤。

一、制度與行動者

與高度專門化的動物不同，由于人類的非專門化而必然具有不確定性，這種內在不確定性的必然結果就是人的自由，即人能夠決定自己的行為模式，這同時意味著人具有創造性，因此這種自由也包含著自我毀滅的可能性，但自由又是人的“尊嚴”的基礎，也使人負起責任的重擔，而創造性和自由是人類特征，即人之所以為人的特征[2] 201-203，211。此可謂人類所具有的根本的自由，而迄今為止人類所取得的所有成就皆來自人所具有的創造性，因此必須為之提供制度保障，但人類又必須防止自我毀滅的可能性，這又是通過制度來約束人類行為并將其限制在一定范圍的理由。實際上，人類曾經擁有過的或現實中的所有組織和國家等社會實在，都是通過人類獨有的構成性能力而建構的制度性事實，而制度性事實的結構就是一種權力關系的結構[3]25，35，80，82。換言之，包括國家在內的所有社會事實的建構質料，就是制度。

這里所提到的組織和國家等社會事實，顯然是互不相識的人們為共同的某種目的而建立起來的，正因為如此，需要以創造性的活動建構所必要的和可能的一定共同體，而這種創造性是根據現實的需要而產生，也依賴于人們的心智結構。而且，在人類所建構的組織或國家等共同體中，必然體現人類社會實在之特有品性及其理智和道德價值[4]60-61，必將涉及人類行為和共同體的制度，原本就包含著這些訴求。由于歷史上的經驗教訓或現實中的某種原因，促使人們反思人應該是什么或應該過著何種生活等問題，為此通過共同的努力而建構各種制度來建設國家在內的人類共同體。由于所處環境和走過來的不同歷史等原因，所建造的共同體在形式和結構及所追求的價值等方面必然表現出不同，而人們的生活由此表現出完全不同的狀態。由于國家這種社會實在必然介入權力關系，而且人們的利益和價值觀各不相同，還由于在相互間的互動中會出現意想不到的偶然因素的干擾等原因，正如波普爾所說，像國家這種人類制度不是有理性的，但我們可以下決心爭取使它們成為較有理性的制度[5]340。另一方面，雖然并不是人類所獨有，但又在人類身上表現得很突出的一個特征就是社會性。人所具有的社會性意味著，在上述根本性自由的基礎上必將形成豐富的人與人之間關系和互動，而在互動中衍生出利益和權力關系并更加清晰起來，而且又建立起相互間的責任和對共同體的義務等。正是由于人類所獨具的根本自由和這種社會性，通過人所獨有的行動能力而擺脫了動物種群那種自然系統之部分的性質，其最突出的特征就是通過制度來建構自己共同體的努力及其成果，這就是區別于自然狀態的，即被我們稱為“文明”的東西。當然，這種共同體的性質和具體內容在不同社會中的差別很大，但其最突出地體現在傳統社會和現代社會的區別上。

在傳統社會中之所以人類處在“匍匐爬行”歌德的觀點，轉引自[德]弗里德里希·梅尼克著：《歷史主義的興起》，陸月宏譯，南京：譯林出版社，2009年，第505頁。的狀態，至少從結果上看，由于人類尚未通過解放而獲得自由，或者說，由于根本的自由被人為的等級制壓制，因此為“創造性”所必要的理性沒能充分發揮自己的作用。通過宗教改革和啟蒙運動而獲得自由，并在這一基礎上理性主義確立了自己的應有地位之后，人類才實現了突飛猛進的發展。之前的人類社會并不是沒有“理性的成分”，但問題的關鍵在于，其“只是局部性的，而且，它們都以轉瞬即逝的方式流于各種非理性了”[6]39。而現代性最重要的特征之一，就是其簡單而又深奧的自我修正的潛能，在其最初的方案中都無法想象的正視問題的能力這是格萊的觀點，轉引自[以]S.N.艾森斯塔特著：《反思現代性》，曠新年、王愛松譯，北京：生活·讀書·新知三聯書店，2006年，第65頁。。這種能力是以理性思考為基礎的，其在傳統社會中不可能具備，因為傳統國家或社會的構成和運行原理根本上是信仰或權力，因此不能擺脫普遍的蒙昧狀態，而改變這種狀態的就是現代化進程。

通過以上討論，我們至少可以確認傳統社會和現代社會的重大區別，而這種區別主要在于有關人的本質和與之相關的諸多觀念的轉變，并通過制度建構來保障來之不易的自由權利，又根據這種自由權利來進行“橫向”的積極互動，從而在社會和國家建設方面取得了如今的成就。如果排除這種觀念轉變基礎上的制度差異，我們無法說明傳統社會和現代社會的根本區別，甚至人類社會的任何共同體和活動都無法得到充分說明。制度是考察社會實在的基本視角。

以上的簡要考察無疑證明了維柯的如下思想：我們所稱制度的本質，不過是它們的歷史，它們在某些時間以某些方式產生出來的，即時期和方式是什么樣的，產生的制度也就什么樣，而不是另一種樣子維柯的觀點轉引自[英]以賽亞·伯林著：《啟蒙的三個批評者》，馬寅卯、鄭想譯，南京：譯林出版社，2014年，第177頁。。人類是通過這種制度建構自己所需或向往的社會實在，這又說明這種建構行為肯定與人們的某種觀念密切相關。人們是在一定觀念的指引下采取某種“行為方式”，而傳統社會和現代社會在“行為方式”上的主要區別就在于“縱向”與“橫向”的向度，而這種區別的根本原因在于從不同觀念出發建構起來的不同制度。對于黑格爾來說，“行為方式”和“目的”在理解歷史的真實意義中起到很大的作用轉引自[美]海登·懷特著：《元史學：19世紀歐洲的歷史想象》，陳新譯，南京：譯林出版社，2013年，第386頁。。自然不會有什么“行為方式”和“目的”，這是人類所獨有的，而且是在行動者及其互動中所體現的，因此在我們的話題中，這實際上與建構和建設何種人類共同體及其秩序的問題密切相關。無論傳統的社會，還是現代的社會，制度建構的目的就是為某種社會共同體提供秩序，而這種秩序是通過人們的行動來實現并得以維系。

綜上，制度肯定是人類社會所獨有的，而且與行動者及其行為相關。只要是涉及人類社會的任何研究，甚至包括人與自然的關系等也都與制度相關，盡管對制度的具體理解上存在很多差異。制度和行動者之所以這么重要，就是因為由此才能說明人類社會不可或缺的秩序，而秩序的性質是決定某一人類共同體的興亡以及生活質量的關鍵。行動者與制度及秩序以及三者之間的關系，是我們的研究出發點。

二、秩序與機制

一定的秩序來自產生這種秩序的根源，這是要建立何種秩序的根本依據，然而，這種秩序根源必須通過眾多環節才能在現實中得以展現，某種秩序最終是由各種組織和個體行動者的行動才能在現實中得以展現。與此同時，還要具備如下一些條件：行動者必須擁有一定的行動自由和權利，而各類行動者的行動必須通過某種制度予以保障，由此形成行動者之間互動關系的穩定結構，而且，由于秩序畢竟是由人的行動來構成，因此所要遵循的制度必須得到多數人的同意道格拉斯·C.諾斯、威廉·薩默希爾、巴里·R.韋恩加斯特：《秩序、無序和經濟變化：拉美對北美》，[美]布魯斯·布恩諾·德·梅斯奎塔、希爾頓·L.魯特主編：《繁榮的治理之道》，葉麗娟、王鑫等譯，北京：中國人民大學出版社，2007年，第22頁。在后面有關政治秩序與可信承諾之間關系的觀點，來自該文，見同上書的第19頁。，但這種制度要符合秩序的根源或根本性制度，這是某種秩序得以建立和維系的基礎。

在現代社會，通常把秩序的根源和根本性的制度以憲法的形式予以確立，而這里所言根本性制度實際上是體制，正是這種體制的不同，現實的秩序呈現出各種不同的形態，但我們知道，即便在根本性原則方面很相似，各國的秩序差異還是很大。其原因是不是由于行動者的不同？從作為自然人的個體行動者是各種社會行動的最基本“單元”的意義上，我們不能否認其意義，這就是諾斯等人強調公民權利的原因，但問題在于，促成某種秩序的直接原因并不是根本性制度，根本性制度必須借助其他次級制度來實現，而制度的最大功能就是消除行動者的個體差異，由此才能形成一定領域中的某種秩序（在此暫不考慮文化對一定秩序的影響）。也就是說，在根本性制度和秩序之間由于介入次級制度，現實中的秩序差異也就呈現出各種各樣的狀態來。那么，這種次級制度究竟是什么呢，其又是從何而來？諾斯等人與公民一起特別提及的機構或組織及其權利，給我們提供思考這一問題的線索。在此，把這種機構以更一般名稱的行動者，即組織來進行討論。

組織是為達到某種特定的目的而建構的，其內部的機構設置、整體結構及運行等必須滿足這一要求。人們為了實現同一個目標聚集在一起，給一定的位置賦予相應的職能或角色要求以及權限，并通過相互間的分工和協作才能達到所制定的共同目標，而不同崗位或部門發揮各自的作用并在組織整體的結構中方能顯示出組織的整體功能來，作為行動者的組織之行為及其后果由此得到顯現。還有，組織為了維持自己并發揮自己的整體功能，必須搜集和整理為自己的生存和發展所必要的物質、能量、信息，并通過復雜的過程將這些融合在一起生產出自己的特定產品，以此來對自己的環境產生影響或與環境進行某種交流。在這一過程中，組織在其內部發展出很多不同類型的組織行為。諸如，根據搜集到的信息和組織所預設的目標狀態，組織制定政策并通過復雜的過程予以落實，而且為了維持自己還要選拔所需各種人才并安排他們在一定的崗位上，還要給組織成員提供包括經濟報償在內的各種激勵措施，為了維持組織的正常運行還必須建立某種問責制等。以上所提到的幾個方面行為，都需要由專門的部門和人員來負責。

雖然我們可以而且通常把組織當作單一的行動者，但從組織為生存和發展必須采取的以上幾個方面來看，在其內部會發展出具有相對獨立性的，既區別于組織整體的也不同于個體行為者的行動者，這些行動者承擔組織生存和發展所必需的某種特定行為類型的功能。在組織規模較大而穩定的情況下，通常以某種組織部門的形式固定下來并配備專門人員，而組織為這一行為類型的順暢而提供行為規范和程序。這就是機制，機制的作用對象是同類的行為而不是自然人的具體行為關于機制的內容，詳見金東日，“論機制”，《廣東社會科學》，2014年第5期。。當然，這些是組織內的。如果把這里的討論擴展到組織之外，以上的邏輯也是成立的。也就是說，如果我們把一定的組織看作單一的行動者，而這種組織在所處環境中為自己的目的而采取某種行動時，就與其他相關的組織發生某種關系，這就是組織間關系。如果組織間關系沒有規范和程序，就會陷入無序狀態，即蔓延通過各種不講規則或赤裸裸的力量來獲取各自利益的可能性就會很大。當然，組織內的機制和組織間關系中的機制是有區別的。組織內的各種部門是為實現組織整體的目標而安排的，因此這些各種部門相對于組織整體的自主性較弱，而組織間關系中的各類組織的目標是自定的，因此具有較強的自主性，而且為這些組織互動所必要的制度平臺必須考慮這些組織的特殊性。以上所提及的各種行動者所具有的自主性，在前現代社會和現代社會中的表現具有本質的區別。

可見，正是由于組織的介入，而這種組織的目標和內部安排的不同，以及眾多組織間的關系又演化出新的各種組織行為，因此即便在秩序根源或根本性制度上很相似，也會表現出很不一樣的秩序。也就是說，直接決定現實秩序的，就是組織內的和組織間的機制安排。我們知道，作為自然人的個體行動者是通過自我實施某種觀念或社會規范等來調整自己的行為，或者行動者之間用雙方協議的形式來守護某種承諾等都可以實現一定的秩序，但是這些秩序肯定是小規模的，而且是通過長期的倫理規范灌輸才可以實現的。如果超出這種小規模的秩序，則必須借助專門的組織設計相關制度來實施。

上述機制的基本含義表明，不管將與此相關的行動者及其相互關系看作組織中的部門，還是組織外的或甚至是國家之間的，都有一個共同點，其是為從事某一領域的多數行動者提供一定的規范和程序等來實現相關領域秩序的安排。也就是說，一定領域的秩序是由機制促成，因此秩序的好壞主要取決于相關機制的完善程度。

根據以上的討論，可以提出“體制—機制—秩序”關系模式“體制—機制—秩序”模式，見金東日：《政府責任及其實現途徑的研究視角探析》，《上海行政學院學報》，2016年第4期。其完整表述是“體制—機制—制度←秩序表象→心態—素質能力—方法措施”。。這一模式告訴我們，在穩定的國家中某一領域的體制只能有一個（即在體制并不處在轉型期的情況下），其是框架。由于這種框架的整體性，性質迥然有別的框架在一種領域共存是不可能的，但在某種體制下的機制會很多，因為這種體制下的各種行為類型很多或維持這一體制需要眾多行動者的努力，由此必然產生各種行為類型，而這一點又說明，機制的多樣性取決于行為類型的多樣性。而且，由于圍繞某一問題的互動過程中會有諸多機制交織在一起，如決策機制與政策執行機制、信息溝通機制、利益表達機制等，因此一種機制的作用順暢與否還有賴于同其他機制的匹配程度。

在此有必要強調，以上提及的各種機制根本上是由于行為類型上的功能分化導致的，根據這種功能分化的清晰度和社會必要性，有些還發展成規模龐大的專門組織，如專門負責政策執行和管理社會的功能的政府官僚制。由于這種政府官僚制的特殊性，為此所作出的制度安排完全不同于主要負責物質生產和產品交易的市場機制。這種分化還表現在政治和行政領域以及社會中的諸多具體領域。這幾種領域的分化實際上與現代化進程是同步的，而在各自領域中又根據行為類型的分化程度建構更多的各種機制，如監管機制、信息公開機制、公論化機制等，由此促成并建設穩定的相關秩序。

總之，秩序的“根源”是給一定體制注入的精神原則，而體制是體現這一精神原則的框架。不同領域各有自己的核心價值和運行邏輯，這是產生不同領域的根本原因，而各種領域的行動者必須把這種核心價值和運行邏輯作為自己行動的基本前提，但是這里所提到的各種組織及其內的部門都擁有一定程度的行動自主性并享有為此所必要的權利和自由。之所以特別強調這一點，是因為只有在這一前提下，才能展現行動者之間的互動，而這種互動中產生建構和建設某種制度平臺的必要性，由此才可以建立和守護具有穩定性的一定秩序。

三、國家能力與國家治理能力

卡岑斯坦認為，國家有著穩定的制度結構、特定的權限范疇并具有一定實力，而且國家是國家和社會的政策網絡中的一部分，而這種網絡結構以意想不到的方式影響著國家能力彼得·卡岑斯坦：《開放的國際經濟中的小國——瑞士與奧地利國家與社會的趨同均衡》， [美]彼得·埃文斯、迪特里希·魯斯邁耶、西達·斯考克波編著，《找回國家》，方力維、莫宜端、黃琪軒譯，北京：生活·讀書·新知三聯書店，2009年，第311頁。。這里所說的具有一定實力的國家顯然是被當作一個行為主體，而作為行為主體的國家肯定會涉及能力問題，如同其他行動者。政策網絡肯定會牽涉其他行動者，而且政策過程本身不能割裂與政策對象的關系，因此在這一過程中體現的國家能力也絕不是局限在國家這一行動者范圍以內的問題。而且，行動者的能力只能在追求所定目標的過程中，并且在與這一目標相關的行動者之間的互動中才能顯現，而這一過程充滿著各種行動者之間的相互協作和競爭等各種行為。有關國家能力的問題上還有一點值得注意，如埃文斯所說，國家角色的擴張并非等于是國家能力提升，無效的干預、腐敗和為其他社會行動主體所俘獲，都是國家角色擴張的可能后果彼得·埃文斯：《跨國聯系與國家的經濟角色——對“二戰”后發展中國家與工業國家的分析》，[美]彼得·埃文斯、迪特里希·魯斯邁耶、西達·斯考克波編著，《找回國家》，方力維、莫宜端、黃琪軒譯，北京：生活·讀書·新知三聯書店，2009年，第273頁。。實際上，這種“可能后果”我們在各國的實踐領域中看得很多，然而在此重要的是，我們不僅不能將國家角色的擴張等同于國家能力，還必須分開國家能力與國家治理能力。

關于國家，歷來說法眾多，在此不必詳細討論相關內容，但是我們至少在概念上可以而且必須分開擁有主權的政治共同體和作為行為主體的國家，以及國家的主權者和在一定時期代表國家行使權力的政府等。在作為共同體的國家中雖然有很多行動者，但其本身并不具有作為行動者的意涵。即便像奧爾森那樣把國家看作組織的特殊形態[7]121，由此可以把國家看成行動者，我們也要分開主權者與政府。沃格林說，在一個主權者之下聯合成為一個國家，這種聯合可以用法律的形式來表達，但從本質上說，這是聯合者們的一種心理上的轉變，在契約行為中，將他們的權力動機融入一個新的人格，亦即國家，它的代表就是主權者 [8]188。在現代國家，主權者和政府的區別實際上各自表現為政治領域和行政領域中的主要行動者。這當然是一種簡化的表述，特別是政治領域的主要行動者和主權者是不能簡單畫等號的，在此僅僅是在沃格林所說的國家之“代表”的意義上“忽略”這兩者間的重要區別究竟如何看待主權者的問題很復雜，其根本問題就在于法治與否。在此所說的法治，主要采用哈耶克的如下觀點：“法治本身不是法律的統治，而是有關法律應該如何的規則，是‘元法律（metalegal）的學說，或是一個政治理想。”他還說，法治原本就含有限制立法范圍的意思，是指政府的強制權力只能在事先由法律限定的那些情況下，并按照可以預先知道的方式被行使。參見[英]弗里德里希·奧古斯特·哈耶克著：《自由憲章》，楊玉生、馮興元、陳茅等譯，北京：中國社會科學出版社，1999年，第325頁;《通往奴役之路》，王明毅、馮興元等譯，北京：中國社會科學出版社，1997年，第82-83頁。由于法治的以上含義，在如何理解主權者的問題上，至少還有如何確定主權者及其權限范圍以及主權者的“選擇”或“產生”途徑等非常重要的問題。不過，由于這些問題對于這里的話題而言太過復雜，在此只是在基本的意義上提出正文中的觀點。還有，根據法治的以上含義，可以認為，法治并不是與“人治”相對而是與“權治”相關的概念，更是應該以及如何建構和建設何種國家的問題。。有一點可以肯定，雖然程度不同，但當今世界的大部分國家采取區分政治和行政的基本格局，而這兩個領域是功能分化的不同領域。從基本政策過程的角度上看，政治專門承擔決定政策方向的功能，而行政則擔負具體落實政策內容的角色。就一個國家穩定的一定時期而言，這兩個領域的不同表現為完全不同性質的行動者，即在一定體制框架下激烈的政治斗爭中獲勝并掌控立法系統和任免政府主要負責人的行動者就是政治功能的主要承擔者，而掌握行政權的就是具有一定任期的政府，而根據“公務員法”等法律保障其“終身制”的官僚制又與這一政府有所區別，但在此以官僚制為主體的政府來統稱。

由于以上區別，現實中的國家能力主要體現在以下幾點：主權者不僅根據自己的政治理念來決定具體政府的政策方向以及主要政策內容，還為政府活動符合自己的政治要求而積極建構政府的運行軌道。而且，國家必須為政府部門及其成員提供制度平臺，并根據所定的程序與具體步驟來監控和管理具體政府及其官員的行為。國家的這一活動原本就是任何國家自古以來的首要工作，其典型表現就是中國歷朝歷代經常提及的“吏治”。這也是再怎么改朝換代，歷朝歷代都可以借鑒上一朝代治國經驗的主要原因。而且，特別是在以縱向管控為主的前現代社會，國家的“治理”程度主要取決于吏治，由此不僅可以鞏固王朝社稷，還為“以吏為師”而又被排除在政治領域之外的百姓提供一定的生活秩序。即便是現代國家，也絲毫沒有減弱這種活動;相反，通過各種可能的手段和途徑強化這一活動，其手段主要是法制，其途徑主要有媒體、社會組織、代議制等，這些是現代國家區別于傳統國家的重要內容。不管怎樣，這種活動主要是作為主權者的國家根據自己所處環境和所要從事的工作需要等的判斷而提升自己整體素質和能力的努力，而這種能力主要體現在政府過程的順暢與否和清廉度以及解決問題的效率等方面。實際上，包括國家在內的任何組織為了自己的生存和發展，都致力于這種活動。

根據以上討論，可以將這種圍繞國家運行的基本軌道和政策方向的活動稱為“內治”。對于一定的國家來說，“內治”是國家能力的主要內容，這也是“統而治之”意義上的統治能力。還有，雖然具體政府部門也做完善對內工作程序和其他制度等方面的工作，而且也有可能社會其他成員如學者等可以參與這種活動，但這些行為不得違背主權者所確定的原則和制度，在這種意義上應該說，“內治”是由主權者來承擔的職能，而且是無法推卸的責任。

行政領域中的行動者就是以官僚制的形式來存在和運行的政府。從上述有關主權者的內容上看，政府是“代行”主權者委任的權限，是主權者所限定的范圍內和政策方向上履行自己的職責，但在現代社會，主權者與政府的關系也不是這么簡單，因為有關政府的權限范圍也是由憲法規定的。也就是說，在憲法的意義上，現代國家無論主權者還是政府，其地位和職能都是“平等”的。這也是在上面的注釋中所說的，法治與否是使得主權者的問題很復雜的主要理由之一。不管怎樣，政府的主要工作是對外的，即主要是針對國家內外環境中出現的整體性問題而制定相關制度和政策并予以落實等過程來展開，而且政府是代表國家來承擔管理社會的職能。因此，政府所承擔的職能以及與此相關的活動，肯定是國家能力的重要部分。特別是在把國家看作單一的行動者，而且又是在同其他國家進行軍事或經濟等方面競爭的情況下，國家能力的外延應該包括“內治”與“外治”兩個方面，因為這是作為單一行動者的國家整體的能力問題。由于市場和公共領域必將牽涉各自所關心的政策議題，這兩個領域的行動者及其獨立性程度和行動能力也肯定會影響政策過程，而這里所提及的行動者之間的關系會形成相關的政策網絡。也就是說，既要解決所面臨的整體性問題，也為管理社會，政府必須同政府之外的行動者進行互動和交流，也為他們提供相應的行動規范和程序。可見，在參與“外治”的行為主體方面，既有政府，也有經濟和社會方面的各種組織。在這一點上，“內治”意義上的國家能力是以通過政府的間接方式來與市場和社會發生關系，而且只能如此。如果說主權者與市場和社會發生直接關系，那也只是在獲取為其統治地位或為制定基本政策而汲取包括信息在內的各種資源的情況下，而不是在政策執行或管理社會的層面上。這也是政治與行政的主要區別之一。因此，與上述的“內治”不同，“外治”不可避免地牽涉政府之外的各種行動者及其需求，而且只有在與這些行動者的互動中，才能顯示出國家治理的某種狀態，由此產生的國家治理能力有別于上述的國家能力。

可見，在國家層面上，“內治”含有較強的統治之義，而20世紀末開始盛行的國家治理明顯偏向于這里的“外治”。雖然由于上述的理由而不能把這兩種能力截然分開，但大體的劃分是必要的，因為這有助于我們探查影響這兩種能力的不同原因，并尋找提升這兩種不同能力的各自途徑。

通常將政府的行為對象劃分為市場和社會，而到了現代社會，這兩大領域中出現了大量的組織。現代社會發展的歷史原本就是組織發展的歷史，組織既是社會變化的產物，又促進了變化的產生，而且組織為各種基本社會進程提供了框架[9]140，7，這種情況明顯區別于傳統社會。企業是隨著產權結構的變化而出現，產業革命的技術是這種結構變遷之后得到重大發展的參見[美]道格拉斯·諾思著：《經濟史中的結構與變遷》，陳郁、羅華平等譯，上海：上海三聯書店、上海人民出版社，2003年，第162頁，第166頁，第167-177頁，第190頁，第225頁。，“社會”和“公眾”也是與“民族國家”同一個時期的產物。例如，法國是通過統一度量衡和法語的語法化等措施，使得民族空間均質化，由此出現了遠距離地聯結著成百萬個體的社會參見[法]熱拉爾·努瓦利耶著：《社會歷史學導論》，上海人民出版社，2009年，第7-8頁，第13-14頁，第48-49頁。，而且啟蒙運動及法國大革命也同印刷術和出版業規章、世俗化之間等密切相關，而德國的“閱讀革命”與去神圣化也是緊密相連的關于法國大革命同印刷術和出版業之間的密切關系，主要參見[法]羅杰·夏蒂埃著：《法國大革命的文化起源》，譯林出版社，2015年，第3、4、5章的內容。，由此產生了之前并不存在的公共領域。以上情況說明的是，與中國的皇權專制主義不同，與現代化進程一同生成和發展的市場和社會一開始游離于國家（之前的歐洲是碎片化了的中世紀）并形成了自己獨立的領域。在這種各自的領域中獲得獨立性的企業和社會各種組織，為了自己的生存和發展首先要做好“內治”，即以各自的建構目標為核心而采取能夠有效達到這一目標的制度安排和其他各種措施。各種組織通過“內治”而提升各自的能力也是完善相關領域的重要內容，而這些也是國家治理能力的重要內容。

具有特殊運行規律的市場和社會中的組織，僅憑各自的“內治”無法得到長久發展，其原因主要在于這種自發的努力如果沒有具備一定的條件，就會很容易陷入無序狀態。我們應該承認市場和社會具有一定的自我凈化能力，而且這種能力是市場和社會能夠長久發展的主要動力。問題在于，在市場和社會中始終存在一些力量雄厚的組織將自己的意圖強加于各自領域的可能性，而且市場和社會并不具有懲辦違規者的合法權力;更根本的問題在于，在功能分化的現代社會無論哪一種組織都無法割裂與其他組織的關系，即組織間關系是現代社會各種組織生存和發展的宿命，由此必然產生建構和完善相互間關系的必要性。這就是各類組織必須從事“外治”或作為第三方的外部強制介入其中的必要性，也是政府必須介入市場和社會的基本理由，但必須強調，這種介入也不能違背市場和社會的運行邏輯，更不能以政府意圖來完全替代市場和社會的特殊性。

“外治”與“內治”的最大區別在于，與“內治”是由其組織的最高當局（即“主權者”）從組織整體的需要出發安排組織各部門和整體結構不同，“外治”是在必須考慮其他組織之特殊性的前提下建立組織間關系并進行各種組織互動。由于不同領域本身具有無法否定的特殊性，而這些領域中又有地位“平等”的行動者，即都以憲法確定的自由權利為基礎而求生存和發展，因此必須提供既能符合這些領域運行需要又能滿足各種行動者互動要求的制度平臺。所謂國家治理能力，就是包括政府在內的各種組織在“外治”上體現的，并在一定的制度平臺上而且在競爭或合作的過程中，以和平的方式有效地解決公共問題的綜合能力。

可見，與“統治”原本就含有較強的權力邏輯在起主要作用不同，“治理”則更多地依賴于行動者的自覺行為和相互協調。如果我們不否認這一點，那么無論如何，都不能排除信任與治理的關系。

四、信任與治理

盧曼認為，顯示信任就是為了預期未來，而信任作為一種資本積累起來，它為更大范圍的行為開放了更多的機會，但它使使用者對值得信任的自我表現作出承諾，它要擺脫這種承諾將面對極大困難[10]12，41，85。盧曼所說的守護承諾實際上是在形塑自我的對外形象，這成為與人進行交往的基礎，而承諾與責任肯定是反映社會關系的概念。謝林也說，守護承諾就是對未來行動進行約束，承諾意味著要放棄一些選擇和對自己未來行為的一些控制，以此來影響別人的選擇[11]1。在謝林這里，放棄自己的一些選擇并控制自己未來一些行動的目的，就是為了獲取別人作出自己所希望的某種選擇，但重要的是，由此獲得自己和別人都能滿意的某種秩序。兩位學者的以上觀點都涉及一個重大問題，即如何建立和維系穩定的秩序，特別是在強調這一過程中信任的重要性。諾斯等學者在前引的論文中也說，“政治秩序的根源在于國家能否做出可信的承諾”。可以看出，以上學者們所討論的信任是“工具性”或“策略性”的，而尤斯拉納所提的如下觀點則有所不同。他認為，信任的最重要作用就是它的約定性，這種信任是道德性的，其更多的是與文化相關的話題[12]4，327。可以肯定，道德性的信任在任何社會和文化類型中多少都存在，不然就無法建立某種基本秩序，更不能維系一定的共同體。由于在“工具性”或“策略性”信任中介入某種意圖以及各種利益和權力關系，而在現實中很難截然分開這兩種類型的信任，因此秩序和信任之間的關系實際上非常復雜。還有一點，這兩類信任之間存在重要區別，道德性的信任主要在個人之間發生，而“工具性”或“策略性”的信任對象則是不特定的，而且已經超出了個人之間的關系，其所涵蓋范圍也更寬泛。因此，我們還是主要以“工具性”或“策略性”為主要內容，并將話題限定在國家治理的范圍上來進行討論。

波特等人指出，信任對于促進大機構中的合作是非常迫切的，因為其成員只是不經常性地相互聯系，為保證合作就需要實質性的信任，而對于民間組織來說，由于參與是自愿的，其成功也依賴于合作參見拉斐爾·拉·波特、弗洛倫西奧·洛佩斯—德—西萊納斯、安德烈·施奈弗、羅伯特·W·維西尼：《大機構的信任》，帕薩·達斯古普特、伊斯梅爾·薩拉戈爾丁編：《社會資本——一個多視角的觀點》，北京：中國人民大學出版社，2005年，第395頁，第405-406頁。。這就是說，如果信任很缺乏，至少在大機構和民間組織中很難順利進行行動者之間的合作，國家治理能力也將嚴重受損，甚至根本談不上什么國家治理。換言之，如果缺乏信任，就很難形成以自覺或自愿基礎上的合作，那么就只能動員強制性的手段來維持一定的秩序。這就是在傳統社會狀態下，通過從上而下的強制性權力系統并排除百姓以政治領域之外來維持其統治秩序，也是在這種情況下不能產生國家治理局面的基本原因;反過來看，正是由于縱向等級的強制性而必然產生相互間的不信任或猜忌與提防，實際上這兩者是互為因果的。從另一個角度來看，強制性的等級制之所以在漫長的人類歷史中能夠成為秩序形成的主要機制，由此可以得到合理的解釋。不管怎樣，從歷史的和整體的角度上看，主要通過強制性的手段來維持秩序與基于信任的秩序相比，前者所付出的成本肯定更大。如果我們再考慮強制性的手段通常帶來的壓迫和銷蝕人性以及其他消極影響等情況，那么其代價簡直就無法估量了。

不過，為了維護共同體，即便是基于合作的秩序也需要一定程度的強制性，如金迪斯等人所說，即在“共同體”中實行的“強互惠”，由此必然介入“第三方強制”如國家的干預等，這種情況無論在傳統社會還是在現代社會都存在。正如他們明確指出的那樣，這種當代合作是以多邊對等交往和第三方強制的實施為基礎，并由現代國家來實現[美]赫伯特·金迪斯、薩繆·鮑爾斯等著：《人類的趨社會性及其研究：一個超越經濟學的經濟分析》，上海：上海人民出版社，2006年，第92頁，第178頁，第67頁。“強互惠”行為的特征是：與他人合作并花費個人成本去懲罰那些違反合作規范的人，甚至在預期這些成本得不到補償或是在一個較遲時期才能得到補償時也這么做。他們主張，這是解釋人類利他主義的關鍵。。也就是說，雖然“第三方強制”在傳統社會中也可以而且確實存在，但并不存在“多邊對等交往”，其只是到了現代社會并在“多邊”擁有平等權利時才可以出現的現象。無須多言，傳統社會中的強制主要是單方向的，上級對下級擁有絕對的支配權，平民百姓對于官方的裁決不能提出任何異議。

為了維護共同體的基本秩序所需要的“第三方強制”，只有在滿足公正性與權威性的情況下才能發揮其有效性。不然，很有可能產生不服從，或這一“第三方”難以獲得信任，其有效性將大打折扣。因此，“第三方強制”不僅要具備正當性和合法性，而且還要在社會中獲得廣泛的信任并要維持這一形象。獲取這種信任的基本途徑，除了長期積累和精心維護可信任的形象以外，就是“第三方強制”主體在作出某種判斷時的依據和自身的行為態度。如果沒有可信度，“第三方強制”只能退化為傳統社會中不存在“多邊對等交往”的那種強制。而在我們的話題中，由于國家治理是發生在“多邊對等交往”的社會中，而可信度必須是取決于“多邊”的社會，這里的判斷依據又是由“多邊”可以接受的，因此只能是公認的法制或其他的公理或共識。舉例來說，如果作為第三方的“強制者”腐化或明顯偏袒某一方，或者由于行為過程不公開或其行為態度太過強勢，就不可能獲得普遍的信任。因為，不公開意味著有發生被公理或共識之外的某種“歪理”扭曲真相的可能性，也有可能發生不正當或不合法的幕后交易的可能性，而太過強勢的情況下則會出現“有理說不清”的局面。而且，在作出某種判斷的依據存在明顯缺陷或不被“多邊”所認可等情況下，不可能得到“多邊”行為主體的信任。又如，如果“第三方”明顯依附于掌權者或其他資源的掌握者，那么其立場受到某種懷疑是難免的，因為這種資源依賴意味著，其行為有可能偏袒這種資源的掌握者，因此不可能得到廣泛的社會信任。在這些簡單的例子中，除了“第三方”的獨立性、運行上的公開透明（這些又依賴于主張的依據、程序及相關行為規則等的廣泛社會共識和預先公開）等以外，還有一點很重要，這就是根據這些社會共識和公開的程序而第三方的言行也必須面對批判，即在批判和反駁的過程中樹立起自己可信任的形象，這才是真正的信任。如果沒有批判和反駁的情景，那么至少意味著某種程度的壓制或傾軋在起作用，由此產生的是強制而不是信任，或者說，其是缺乏信任的強制。

普特南和塞利格曼指出，信任不會在一個高度劃分階層的社會建立起來，信任不能在一個等級文化中生根普特南和塞利格曼的觀點，轉引自[美]埃里克·尤斯拉納著：《信任的道德基礎》，張敦敏譯，北京：中國社會科學出版社，2006年，第43頁。。其原因可以解釋為：縱向的階層之間是由于“當然”的等級壓迫而不可能擴散信任精神并發展信任機制，而同一個等級之間是由于階層機制和等級文化而基本上是相同等級的人們之間以“向上”的競爭關系為主軸。與合作的核心概念是“互補性”不同，競爭的核心概念是“替代性”參見汪丁丁、羅衛東、葉航：《導讀一：人類合作秩序的起源與演化》，[美]赫伯特·金迪斯、薩繆·鮑爾斯等著，《人類的趨社會性及其研究：一個超越經濟學的經濟分析》，上海：上海人民出版社，2006年，第9-10頁。。雖然我們不能否認在基本合作關系中可以存在一定的競爭或在基本競爭關系中的部分合作的可能性，但由于這種替代性包括地位在內的各種利益，因此普特南和塞利格曼的上述觀點是可以接受的，但在此要強調的是，即便是競爭，如果沒有某種確定性的制度以及對此的基本信任，這種競爭必將陷入無序狀態。可以肯定，擺脫這種為利益而有可能產生的“戰國”狀態的過程，也就是人類進化出各種制度秩序的過程，也是與文明同步的發展進程。

國家治理是多元主體參與下的，因此在這種多元主體之間既有合作也有競爭，而在這種狀態中行動者之間存在某種不信任也是正常的。也就是說，多元主體參與下的狀態也必然是信任與不信任共存的狀態。在此我們關心的問題是“為國家治理所需的信任是什么樣的”。

桑內特告訴我們，“公共”意味著向任何人的審視開放，而“私人”則意味著受到遮蔽的生活區域，支撐這兩種領域平衡的是啟蒙運動之后發生的觀念變化，而這種變化是18世紀末的大革命和18世紀之后國家工業資本主義的興起所帶來的[13]20，24。由于包括政府在內的任何組織都是為一定的目的而建立起來的，其內部又有自己特殊的運行程序和規則等，因此存在與自己的環境相區別的某種邊界，也就存在一定程度的封閉性。這種封閉性也說明實行“內治”并建設信任機制以有助于內部合作的必要性和可能性，但由于這些組織都產生或多或少的社會影響，尤其是因為其“公共”性質而原則上不具有“遮蔽”的權利，因此必須承擔起與這種影響相應的責任。這種責任促使這些組織必須獲得并維護相應的信任，而社會其他行動者也應該以不信任的態度要關注這些組織是否充分履行自己的義務，尤其是對那些與“公共”密切相關的組織，因為盲目的信任可能給自己帶來重大損失。無數經驗又告訴社會成員，包括政府官員在內的各種組織成員有可能以權謀私，而且某種決策和程序可能存在不合理的地方，甚至嚴重的錯誤。正是由于以上理由，我們有必要確立一種立場，即在國家治理上，信任是必要的，但并不是也不應該是盲目的，而且在由眾多行動者參與的公共領域，一定程度的不信任也是正常的和必要的，這種不信任實際上是“驗證”信任的必要環節。還有，不同的行動者在價值訴求和各自的立場等方面肯定有區別，而且只有在為這種“驗證”所必要的批判和討論正常而制度化的公共領域中，國家治理才能走向健康的軌道。為此，公共領域還必須保持一定程度的寬容精神。

基于以上討論，我們可以得出如下結論性的觀點：由于是公共領域，任何參與其中的組織都無法逃脫基于制度和共識的監管，因此制度和共識才是建立信任的基準。這就是為國家治理所需要的信任。這種制度和共識也不是一經達成就可以獲得“神圣”地位，還可以進一步討論并使之更加完善，但尚未改變之前必須對此予以信任，這是社會獲得基本秩序的基礎。由于問題層出不窮，我們可能永遠不能達到完全的“善治”狀態，但肯定是在這種軌道上才能更接近這種狀態。

五、現代化與自治領域

自從治理理論引進之后，“治理”在中國已經成為如公共管理學等學科和一些政府官員討論最多的概念之一了，如國家治理、社區治理、城市治理、環境治理、技術治理、數據治理等，真是五花八門，而其中的大部分很可能是對“國家治理的現代化”這一官方倡導的“積極響應”而出現的。在此先指出一點，其中如技術治理等，原本就是與治理理念背道而馳的，其主要理由就是技術所反映的社會制度和所謂技術專家的行為傾向。在此，只根據默頓關于科學的如下一句話來理解技術所反映的這些特征。他說，科學具有如下四項制度性規則，即普遍性、共有性、無私利性、有條理的懷疑主義[14]712-722。我們只要把科學所具有的這些特征與技術的相關內容對照一下，就可以理解關于技術治理的上述主張。不管怎樣，從本文的研究主旨上看，我們不僅有必要了解現代化的本質，還需要理解社會自治領域，而從歷史上看，現代化和自治領域原本就存在無法割裂的關系。

我們知道，中國的現代化起始并不是從20世紀70年代“四個現代化”（余英時說，“四個現代化”全是“科技”方面的事，所追求的仍是用“科技”來達到“富強”的目的[15]17）的提出才開始，實際上起始于19世紀末，當時是以另一個名稱來推動的，即“富強”。中國的現代化進程包括清末推動的洋務運動及“新政”、民國時期的系列改革以及梁漱溟等人的鄉村建設，但這一切都是把現代化看成是“富強”的手段，即要在不改變原有體制和文化模式的前提下引進科學技術來要實現“富強”，而這里所說的科學也是“唯科學主義”意義上的。我們真是有必要認真思考西方的現代化是怎么來的，但在此不能全面考察這一重大課題，只是根據學者們的主要觀點來理解現代化的基本含義。

在中國，通常與“富強”聯系在一起的對科學的崇信，在19世紀末和20世紀初就已經形成胡適在1923年出版的書中說，在三十年來的中國，“科學”幾乎成為全國一致的崇信。見[美]郭穎頤著：《中國現代思想中的唯科學主義（1900-1950）》，雷頤譯，南京：江蘇人民出版社，1995年，第8-16頁。，但這是一種錯誤的觀念，其是“對科學的方法和語言的奴性十足的模仿”[英]弗里德里希·A.哈耶克著：《科學的反革命：理性濫用之研究》，馮克利譯，南京：譯林出版社，2003年，第6頁。哈耶克在該書從理論和思想史的角度詳細討論了“唯科學主義”的思想根源及其危害。。卡西爾明確地指出，自然科學是人類思想的一個非常遲到的成就，甚至在17世紀，伽利略、開普勒、笛卡爾和牛頓的偉大時代，它的地位還沒有牢固地確立起來[德]恩斯特·卡西爾著：《國家的神話》，范進等譯，華夏出版社，1999年，第128-129頁。詳見該書的第八章，第355頁。。實際上，科學的發展是基于理性主義的勝利和觀念的根本轉變，而這種轉變的關鍵契機是路德宗教改革以及此后推動的啟蒙運動，這一宗教改革才是西方現代化啟動的標志性事件。為什么呢？

宗教改革與個人的信仰無關，而是與公共領域相關。宗教改革的意義在于，在公共領域中消除了神圣化，找回了沒有神圣化的，即世俗化的也是以人為中心的公共領域參見：[美]漢娜·阿倫特著：《過去與未來之間》，王寅麗、張立立譯，譯林出版社，2011年，第66-67頁;[加]查爾斯·泰勒著：《自我的根源：現代認同的形成》，韓震等譯，譯林出版社，2012年，第23頁;查爾斯·泰勒著：《現代社會想象》，林曼紅譯，譯林出版社，2014年，第43頁。。艾森斯塔特指出，在傳統文化向現代性的文化轉型需要角色調整，由此必須強調人的自主，這又必然與人的解放相關聯，即從傳統的政治、文化權威的束縛中解放出來，這種自主需要有以下維度：反思意識和探索精神;對自然和社會的積極建構和控制[16]8-10。可見，由于在中世紀的歐洲，在反抗教會壓迫中獲得的解放必將肯定人及其共同體中的言說和行動之意義，因此通過宗教改革而獲得人的自主性及與之相關的自由權利，而世俗性、理性主義的勝利、反思意識和探索精神以及在前面提及的自我修正的潛能和正視問題的能力等，是這種人的解放和自主性及自由的必然結果。而通過這些來積極建構和控制自然與社會，就是現代化過程，而“富強”只是這一進程的結果之一。有必要強調，現代化的影響絕不僅限于此，而且絕不是簡單地用物質方面的“進步”來可以衡量的問題，其是關系到人類的社會制度和觀念轉變等的重大問題。在有關現代化的問題上，阿隆的如下觀點很值得深思：西方文化的本質、成功的根源和影響的中心都在于自由，而這種自由是因為研究和批評的自由而逐漸擴展，其中世俗權力與精神權力的二元性、國家權力的有限和大學自治是產生這種自由的歷史條件 [17]244。

宗教改革除了以上根本性的意義以外，還在破除大一統主義的觀念方面也很明顯，而這一點對歐洲的現代化進程起到了重要影響。丹皮爾說，羅馬帝國雖然亡了，但它的靈魂仍在天主教會中活著，后者既繼承了前者的組織結構，也承襲了大一統主義的理想，即在政治和組織上說，天主教會是專制羅馬帝國的后裔和繼承者 [18]82。沃格林也說，在歷史觀和觀念王國里，把中世紀帝國理解為羅馬的延續，并非一種模糊的歷史殘留物，這種觀念還存活了幾百年，直到十七世紀末[19]117。也就是說，歐洲的中世紀實際上是披上宗教外衣的一統體制，尤其是在觀念層面上，但在政治現實中是碎片化了的封建狀態，即便是“組織”上的大一統主義理想也是教會組織而不是世俗領域，其時的歐洲并不存在民族國家。歐洲的封建狀態正是在宗教改革及其后的啟蒙運動中被打破的，而觀念領域中的大一統主義也在這一過程中徹底予以拋棄。有意思的是，歐洲于17世紀中期通過一系列會議簽署《威斯特伐利亞和約》并確立國家主權原則，而在這一原則下的國家不再是君主的私人領地，而是一個公共實體[20]254。看來，羅馬帝國在觀念領域中的徹底被拋棄和國家主權原則的確立是有關聯的，這并不是偶然的巧合。也就是說，大一統主義的唾棄同現代化進程的起始是相銜接的。宗教改革之后的啟蒙運動以及大革命等數世紀的努力，實際上是為以人為中心的自治領域尋找理論依據并確立其觀念的過程，而在這一過程中獲得主權的民族國家走上了各自的現代化道路。

重要的是，正是在拋棄大一統主義并確立主權國家的范圍內同時出現了公共領域，而在其中又逐漸分化出了多層領域。如泰勒所說，對社會第一個獨立的看法是把社會看成是經濟，也就是它不再是王國里的統治者經營的特殊領地，被理解為是延伸的家庭，而是一種遵守其自身規律的相互聯系的交易系統[21]140。艾森斯塔特指出，歐洲的公共領域不僅是區別于國家的“私人的”領域，還是以社團的發展為特征，同時以這些領域的相對開放和自治為特征，而且其是多重的，而大多數這類領域以可自治地進入主要的政治領域為特征[22]475。 還有，歐洲最早的大學實際上是教師和學生的行會或社團，而這些大學還能享有特權、豁免權和尊嚴有必要強調，這里出現的經濟、行會或社團、大學等，都是相對于國家的自治領域[23]7-18，21-22。

通過以上考察要說明的是，擺脫傳統狀態并走向現代化的過程是同步的，而且在這一過程中確立了人的自主性和自由權利，由此出現了多元分層而各種領域分化又自治的社會狀態。這些恰恰是國家治理的基本前提。

在此，有必要提及組織理論中的“松散的結構”思想，這一思想來自維柯等人的研究。他們認為，松散耦合組織中的耦合是指各個元素相互連接并且保持了一定的確定性，而松散是指各個元素受到自發變化的影響并且保持了一定的獨立性和不確定性。松散耦合的組織結構有以下功能：可以降低作為整體的組織對于環境中每個小變化回應的可能性;提供一種敏感的感知機制;是一種適應本地化的良好系統;可以保存元素更多的特性，系統可以保持相對集中組織更大量的變化狀態和創新解決方案;一部分松散組織的崩潰是相對封閉的，不會影響到組織的其他部分;給予組織中的行動者更大的自由裁量的空間;松散耦合組織由于可以減少組織協調的必要，因此所需要的協調等運行成本也比較低以下有關“松散的”組織結構的內容及所具有的七個方面的功能，參見Orton， J. Douglas and Karl E. Weick 1990， Loosely Coupled Systems： A Reconceptualization， The Academy of Management Review， 15（2），pp.203-223;Karl E.Weick.1976， Educational Organizations as Loosely Coupled Systems， Administrative Science Quarterly， 21（1），pp.1-19。。以上內容的研究對象是具有整體性的一般組織結構，而各種組織根據自己的目標和性質可以采取多種形式，但如果把話題擴大到國家層面上，那么在其范圍內的社會包括諸多在核心價值或運行邏輯等方面完全不同的領域。因此可以肯定地說，“松散”的價值在國家層面上的意義遠遠超出以上所論及的功能范圍。不管怎樣，上面所提到的每一條都給這種組織提供增強其能力的種種機會，也足以說明與之相反的狀態將給整個國家可能帶來的巨大風險和成本。與松散耦合的結構不同，緊湊的結構通常遇到的一個主要問題在于，缺少社會應有的彈性和緩沖，阻礙全方位發展的可能性，而在面臨外來沖擊時又難以靈活應對。

現代化的進程表明，人類社會突飛猛進的發展得益于專業化基礎上的分工和協作，這無論是在各種學科專業方面，還是在社會領域中，均可隨處找到相關證據。各種專業領域都有自己的核心問題和價值，并圍繞這些開發并發展出有別于其他領域的思維模式和話語系統以及與這些相應的行為模式。很顯然，專業化程度低，意味著相關領域的發展也相應地落后，但在國家治理及其現代化的問題上，自治領域的缺失可能帶來的問題在于，難以發展出基于自身特征的機制。根據前述的機制與秩序的關系來看，這種狀態下的某種領域秩序也必將受到阻礙或抑制。與自治狀態相反，“他治”狀態下的各種組織難以清晰地認識到自己的利益所在，更由于缺乏自決權而不能自行安排各自的行動，因此也不可能產生各種組織間的有效互動，只能等待或聽從強有力的“他治”之指令，發展不出橫向互動機制。

在國家層面上，自治領域缺失的更為根本性的問題在于，不可能產生國家發展所必需的張力，從而終將導致一個國家的落后。關于這一點，艾森斯塔特提出了很好的觀點：中國的中心是由皇帝與文士間聯合構成的，而文化精英和政治精英之間幾乎沒有區別，因此沒有產生像拜占庭帝國所具有的那種巨大張力，即國家與教會、文武貴族的明顯區別，而這同相對自治的城鄉群體共同創造了完全不同的動力[24]207。

當然，像自治領域的建構這么重大的事情并不是具備了理論上的必要性和可能性而就能夠輕易實現的，重要的是其可以轉變成現實的條件。從現實的角度上看，相對于政府的優勢地位，作為單個人的公民的影響力顯然有限，因此僅僅鼓勵分散的公民積極參與公共事務顯然不能形成自治領域。能夠彌補單個公民的這種弱勢地位的，唯有眾多的自組織，而且政府的行動也要限制在法律所確定的權限范圍以內。由此看來，能夠實現并保障自治領域的基本條件很清楚，這就是憲法明確賦予公民的包括結社自由在內的各項自由權利以及政府機構和其他社會各種組織的權利。也就是說，如果確實在追求國家的現代化并要增強國家治理能力，而且不否認在這一問題上自治領域的必要性，那么給社會自組織的發展提供可靠的制度保障，是必需的和唯一的選擇，而能夠做到這一點的就是法治，或者說，是在前引哈耶克闡述的法治精神基礎上的法制。

我們已經看到，有關國家治理的話題在中國很多用法的語境上具有國家“富強”的手段之意，近來在多種場合以國家為主體“整治”某一方面問題的意思來使用。沒錯，國家治理對于一個國家的“富強”確實具有重要意義，而且國家層面上的問題當然要去解決，但從國家治理的原本含義上看，更重要的就是其與現代化的關聯性。毋寧說，在國家層面上，尤其是在公共領域中，現代化與國家治理就是同一個過程，而這一過程伴隨著社會領域的自治。至少在邏輯上，若無自治就沒有公共領域，而公共領域欠缺的國家治理是無法想象的，更不必提及國家治理的現代化。必須強調，與自治領域的衰弱相伴的是，終將導致一個國家作為整體的能力之衰退。

六、國家治理精細化

精細化這一概念出自企業管理領域，企業管理層面上的精細化并不難以理解，但能否將這一概念引入國家治理層面，或者說，國家治理能不能精細化？我們可以換個方式來提問，如果國家治理不可能精細化，那么所謂“善治”（即其是我們要達到的，至少是令我們基本滿意的某種狀態）是在國家的哪一個層次上可以得到顯現？或者說，如果存在沒能精細化的國家治理，那么能否在游離于具體秩序（即與市場和社會的行動者直接相關）的某一個層面上可以顯現？即便有這種可能性，那也已經超出了國家治理的原本含義了。因此，國家治理的精細化是當然要接受的。不過，如果國家治理精細化的概念能夠成立，那么其含義是什么，而且能夠實現國家治理精細化的條件都有哪些？后一問題實際上是為實現國家治理精細化的路徑選擇問題。

根據前述的“體制—機制—秩序”關系模式，國家治理肯定受體制的影響，但其狀態并不是體制直接決定的。按照前面考察過的國家治理概念，國家治理是屬于秩序范疇的問題，是有別于統治秩序的狀態。關于國家治理的這種“定位”實際上暗含著其精細化的可能性。

為了探討國家治理，我們在前面一開始考察了與之相關的基本問題，即“制度與行動者”“秩序與機制”。在這里，作為自然人的行動者在國家治理問題上確實有意義，因為公民所擁有的自由權利是能夠作出社會行動的前提，而且作為行動者的人也是集體行動的基本單元，但其肯定不是國家治理中的行為主角。顯然，這一社會行動的主角是組織，組織也是傳統社會轉型為現代社會的基本標志。正是由于行動者的這一轉換，一般意義上的制度在國家治理問題上也具體化為組織內的和組織間的機制，而解決公共問題的過程也可以從人與人之間的小規模的共同體秩序轉變成國家治理層次上的超大規模秩序或陌生人之間形成的共同體秩序。雖然在小規模秩序中也存在為相互交往所必要的機制，但這種機制難以在大規模共同體的建構和建設中起到什么重要作用，因為在前者那里無法承載在后者那里所表現的利益關系和權力關系。這里出現的幾個關鍵詞，如組織、組織間關系、組織內的和組織間的機制、利益關系、權力關系以及這些得以形成和展開的公共問題等，已經說明了國家治理精細化的可能性。也就是說，根據與國家治理相關的組織和組織間關系的機制設計，以及有關公共問題和與之相關的利益關系和權力關系結構等方面的深入分析，尋找國家治理精細化的路徑是完全可能的，但另一方面我們也必須看到，這里所涉及的以上內容同時意味著，國家治理精細化的路徑非常復雜和不確定。因此，研究設計一個完整的國家治理精細化體系，實際上是不可能的。無須多言，國家治理精細化的可能性和研究設計完整的國家治理精細化體系的不可能性，是兩個不同層面的話題，不能混為一談。

國家治理精細化不僅是可能的，還是必要的。

首先，在形成國家治理基本格局的三方中，政府是較為封閉而又系統化的行動者，但其行動必須與其他兩方的具體行動者進行交流和互動。也就是說，只有在這種情況下，才能實現政府的政策執行和管理社會的職能，并形成某種治理狀態。因此在現代社會，特別是基層政府必須具備回應性并滿足至少一定程度的公開性要求。如若不然，勢必導致給政策對象或管理對象帶來作出行動時缺乏預期的局面，在這種情形下行動者之間也難以形成基本的信任關系，而這些既會帶來與其程度相應的秩序混亂，也給基層政府履行職能的活動帶來不利影響。不必多言，這種回應性和公開性，特別是在公共領域中的其他兩方行動者那里也同樣適用。在現代社會，那種“絕對”意義上的封閉性和單方面的強制行動是必須排除的。因此，特別是在以政府為中心必然形成的同其他兩方的關系上，必須做到以政府運行和管理為中心的制度精細化。

其次，基層政府直接面對現實的社會秩序，而另外兩方是“多邊對等交往”的眾多企業和社會組織，這些組織都有自己的利益訴求或所追求的目標，因此這些眾多行動者之間的互動中肯定產生僅靠自己的力量難以解決的公共問題。我們知道，政策過程是以問題為導向，政策網絡的形成也是以問題為中心，而這些問題又是在各種行動者的互動中更加深化和多樣化。因此，必須對這些問題進行分類，還要對圍繞這些問題的相關行動者及其行動取向和要求，以及相互間關系等進行深入分析，而這些就是國家治理精細化的主要內容，在此基礎上才能建構和建設為行動者互動所必要的制度平臺。

最后，無論三方中的哪一方，為了維護一定共同體的持續存在必須保持自己的連續性，而在某種共同體秩序的連續性中最重要的就是各種行動者所遵循的行為準則的連續性，這種連續性本身是某種秩序的表征。也就是說，保持一定連續性的各種組織在一定制度平臺上的長期互動中才能積累穩定的關系，而在關于問題、相關行動者及其相互間關系等的精細化過程中，不僅可以學習和積累相關知識，還可以尋找增加信任的途徑，從而完善互動秩序。這并不意味著放棄某種變化，變化在一定程度上也反映某種發展。可以說，人類的某種共同體只有在這種連續性和變化的平衡中，才能得到治理并走向完善。至于要保持何種連續性和應該或必須發生什么變化，只有根據環境狀態和組織間互動以及組織本身的具體情況，才能得到較為合理的說明。

我們知道，重建國家時期的中國精英們強調的是國家集中權力。如果我們考慮當時中國所處內外環境，可以充分理解這種思維傾向，但是，當時精英們忽略了來自社會組織化的力量，必須看到，國家組織化和社會組織化是兩個不同層次的概念，而在中國是把這兩者融合在一起，導致后者的消失。與肯定具有整體性和體系化的國家組織化不同，社會組織化則既不能具備整體性，也無法實現體系化，這主要是因為社會太過繁雜，而且不斷處在分化的狀態中。如果社會真的實現了整體性和體系化，就意味著它已經喪失了作為社會的自我。這并不意味著社會各領域和各部分不可能實現組織化，不用說企業組織，社會其他領域也越來越走向組織化，西方是19世紀末通過“組織革命”實現了社會組織化。必須看到，無論社會被“吞沒”于國家，還是停留在碎片化狀態，都會嚴重影響一個民族國家的整體實力。我們有必要記住如下觀點：對于民族國家來說，要避免失敗和地位惡化，建立精細復雜的組織是十分關鍵的羅納爾德·L.杰普森、約翰·W.邁耶：《公共秩序與正式組織的建構》，[美]沃爾特·W.鮑威爾，保羅·J.迪馬吉奧主編：《組織分析的新制度主義》，姚偉譯，上海：上海人民出版社，2008年，第227頁。他們所說的“正式組織”當然包括政府和企業以及社會各行各業中的組織。。

真正的力量來自組織化，但由于國家當然會組織化，因此作為力量之源泉的組織化主要是社會的組織化。通過促進社會組織化可以提升國家整體的理性化程度，因為組織化本身至少伴隨著理性化的過程，而組織化了的各種行動者之間在制度平臺上的互動，必將促進整個國家的理性化程度。雖然人類社會難以排除意志和感情以及圍繞利益和權力的爭斗，但通過理性化可以降低由此產生的各種風險。普遍的理性化原本就是現代化的另一種表述，而且是通過國家治理來達到的應然狀態。

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