多中心治理視角下農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力機(jī)制分析

謝宗藩，肖 媚

（湖南師范大學(xué)公共管理學(xué)院，湖南 長沙 410081）

一 引言

城市化進(jìn)程加快導(dǎo)致我國農(nóng)民市民化趨勢(shì)日益明顯，大量農(nóng)民進(jìn)城在推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)卻致使農(nóng)村呈現(xiàn)一片“空心化”景象，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)“空殼化”現(xiàn)象日益普遍。中共十八大報(bào)告提出了“壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力”的戰(zhàn)略部署后，中共十九大上黨中央又進(jìn)一步明確了鼓勵(lì)農(nóng)村通過發(fā)展多種形式股份合作“盤活”村集體經(jīng)濟(jì)的政策方針。中央及地方政府的政策支持力度也隨之逐漸加大，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)也因此取得了一些成就。截至2019年4月底，全國超過15萬個(gè)村完成了經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革，確認(rèn)集體成員3億多人，累計(jì)向農(nóng)民股金分紅3 251億元①數(shù)據(jù)來源：農(nóng)業(yè)農(nóng)村部網(wǎng)站。。然而，在市場經(jīng)濟(jì)體制深化改革的背景下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力不足問題依然存在，農(nóng)戶思想認(rèn)識(shí)不足、動(dòng)員難度大，社會(huì)投資主體對(duì)投資集體經(jīng)濟(jì)存有疑慮，基層干部的能力和黨組織引領(lǐng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力仍有待加強(qiáng)等問題較為突出。如何激發(fā)相關(guān)利益主體發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力，進(jìn)而突破農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展困境，成為需要重點(diǎn)關(guān)注的課題。本文基于多中心治理理論，在均衡考量基層政府、農(nóng)戶及社會(huì)投資主體等的利益訴求的基礎(chǔ)上，構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力機(jī)制分析框架，嘗試從利益主體內(nèi)外部動(dòng)力機(jī)制分析中探求農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)化路徑。

二 文獻(xiàn)回顧及述評(píng)

自中共十八大提出“壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力”的戰(zhàn)略部署后，我國學(xué)者對(duì)新時(shí)代農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題進(jìn)行了較為深入的研究。學(xué)界普遍認(rèn)為我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后并嘗試探析其困境成因，目前我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)宏觀上依舊處于弱勢(shì)地位，存在區(qū)域間發(fā)展不平衡，兩極分化嚴(yán)重，法律制度不完善，難以形成有效治理機(jī)制等問題（馮蕾［1］，2014；楊博文等［2］，2020；宗成峰等［3］，2020），微觀層面則存在經(jīng)營性收入偏低，持續(xù)性盈利能力不強(qiáng)，激勵(lì)機(jī)制缺乏導(dǎo)致內(nèi)生動(dòng)力不足，缺乏適合現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行的內(nèi)部組織制度等問題（仝志輝等［4］，2018；崔紅志等［5］9-10，2018；崔超［6］，2019）。究其原因，一些學(xué)者認(rèn)為主要有以下三個(gè)方面：一是國家扶持政策不完善，相關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定貫徹落實(shí)不到位（賀衛(wèi)華［7］，2020；楊洋［8］，2020）；二是市場化和分工程度不高（薛繼亮［9］，2012）；三是基層干部思想認(rèn)識(shí)不足，自身領(lǐng)導(dǎo)力不強(qiáng)，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)觀念淡化，村集體造血功能缺乏，人力資本短缺，集體組織成員資格認(rèn)定不明確以及集體經(jīng)濟(jì)具有較強(qiáng)外部依賴性等微觀層面的原因（方志權(quán)［10］，2014；王海英［11］，2018；閆旭［12］，2019）。總的來說，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中因多種內(nèi)外因素影響而導(dǎo)致發(fā)展動(dòng)力不足的問題較為明顯。基于上述問題，學(xué)者們從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展外源性力量和內(nèi)源式動(dòng)力角度提出了針對(duì)性的政策建議。熊彩云（2015）認(rèn)為政府扶持是推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的重要外部力量［13］。王海英（2018）則認(rèn)為政府需在引導(dǎo)支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探索集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展形式，加快集體經(jīng)濟(jì)組織創(chuàng)新并注重人才培養(yǎng)與引進(jìn)［11］。此外，一些學(xué)者認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展還需走內(nèi)源式發(fā)展道路（徐勇等［14］，2015），產(chǎn)權(quán)制度改革是其重要內(nèi)生動(dòng)力（陳軍亞［15］，2015），具有較強(qiáng)的激勵(lì)效應(yīng)，可有效激發(fā)農(nóng)民及基層干部發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的積極性和主動(dòng)性（孔祥智［16］，2020）。

綜上所述，國內(nèi)學(xué)者從理論與實(shí)踐層面對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了較詳細(xì)的研究，但目前相關(guān)文獻(xiàn)大多從外部環(huán)境條件或單一主體出發(fā)，涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展多元主體參與以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)主體動(dòng)力機(jī)制的文獻(xiàn)仍較為缺乏。基于此，本文嘗試運(yùn)用多中心治理理論，在理清農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)各參與主體利益訴求及其相互作用的基礎(chǔ)之上，分析湖南省湘西自治州瀘溪縣M村從貧困村“蛻變”成“湖南省社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)示范村”的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐過程，并深入探析其背后的動(dòng)力機(jī)制轉(zhuǎn)變過程，進(jìn)而透視農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力機(jī)制邏輯，明確各主體在發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)中應(yīng)有的價(jià)值取向和角色定位，并據(jù)此提出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)化路徑。

三 多中心治理視角下農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力機(jī)制分析框架

（一）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的雙重屬性

毫無疑問，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)具有較強(qiáng)的正外部性，在一定程度上承擔(dān)了“吸收農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力”“增加基層財(cái)政收入”以及“保障農(nóng)村公共品供給”等政府職能（沈于等［17］，2018）。正是源于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)所具備的“公共福利屬性”，我國政府將發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)作為脫貧攻堅(jiān)的重要途徑之一，賦予其推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的“歷史使命”。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的正外部性決定了其在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所具有的“優(yōu)越性”，最為重要的優(yōu)勢(shì)即在于可提升分散農(nóng)戶的市場競爭力。有實(shí)證研究表明，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)每增加1單位，就會(huì)使GDP增加321.384個(gè)單位（劉義圣等［18］，2019）。可見，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有極大促進(jìn)作用。此外，農(nóng)民公共福利性需求剛性增長的特點(diǎn)也使農(nóng)民具有較為強(qiáng)烈的發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的期望（崔紅志等［5］，2018）。

但無法回避的現(xiàn)實(shí)是，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿﹂L期未得到釋放，廣大農(nóng)民雖有發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的期望，卻鮮有參與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。究其根源，“集體行動(dòng)困境”是我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的關(guān)鍵原因。人民公社時(shí)期“吃大鍋飯”的集體經(jīng)濟(jì)制度安排，導(dǎo)致組織內(nèi)部出現(xiàn)勞動(dòng)付出與報(bào)酬不對(duì)等現(xiàn)象，“搭便車”的機(jī)會(huì)主義行為盛行，農(nóng)民勞動(dòng)積極性逐漸下降。改革開放后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制釋放了廣大農(nóng)戶的生產(chǎn)積極性，但農(nóng)戶只關(guān)注自己“一畝三分地”的結(jié)果導(dǎo)致了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)不斷弱化。我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史實(shí)踐表明，過于集中易出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象，導(dǎo)致生產(chǎn)效率低下，而過于分散則易導(dǎo)致農(nóng)戶在市場競爭中處于劣勢(shì)地位，此兩種情形均不利于激發(fā)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)活力。市場經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深化的背景下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在將分散農(nóng)戶聯(lián)合起來獲得較強(qiáng)市場地位方面具有比較優(yōu)勢(shì)，可以有效破除農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中“戶自為戰(zhàn)”的困境。但值得注意的是，發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)應(yīng)有效避免“搭便車”問題的出現(xiàn)。

（二）多中心治理在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)中的適用性分析

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不是政府的“獨(dú)角戲”，不能單純依靠政府部門自上而下推動(dòng)，而應(yīng)由各相關(guān)主體共同協(xié)商參與治理，也只有政府、農(nóng)戶、鄉(xiāng)村精英①主要包括返鄉(xiāng)發(fā)展的具有一定技術(shù)特長或較強(qiáng)經(jīng)營管理能力的外出務(wù)工或創(chuàng)業(yè)人員，農(nóng)村龍頭企業(yè)經(jīng)營者，種養(yǎng)大戶等。及社會(huì)投資主體等利益相關(guān)主體共同搭臺(tái)，才能唱好壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的大戲。多中心治理理論認(rèn)為，只有各類治理主體優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，才能實(shí)現(xiàn)更優(yōu)的公共產(chǎn)品配置（段龍龍等［19］，2013；李平原［20］，2014）。世界各國的治理實(shí)踐也證實(shí)了這一點(diǎn)，高度集權(quán)的治理體系下極易出現(xiàn)政府部門無法迅速應(yīng)對(duì)環(huán)境條件變化的情況，分權(quán)體系反而更具適應(yīng)性（譚江濤等［21］，2018）。我國農(nóng)村地區(qū)地理位置及資源條件迥異，無法通過集權(quán)途徑發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，加之集體經(jīng)濟(jì)涉及多方利益主體，過于集權(quán)將不可避免地陷入“搭便車”的集體行動(dòng)邏輯困境。因此，本文認(rèn)為多中心治理理論強(qiáng)調(diào)的利益均衡邏輯較為適用于推動(dòng)我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

運(yùn)用多中心治理理論分析農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中各個(gè)主體之間的互動(dòng)與利益關(guān)系，從而在關(guān)切相關(guān)主體利益訴求的基礎(chǔ)上激發(fā)其參與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力。首先，多中心治理體系強(qiáng)調(diào)治理主體平等參與，各方均擁有同等表達(dá)利益訴求和參與利益分配的權(quán)利，從而增強(qiáng)各方參與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性。其次，多中心治理下的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)能促使參與者制定更適合本地公共資源使用的規(guī)則，從而降低監(jiān)督成本，增強(qiáng)彼此間的信任程度。鑒于傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率低下和農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足問題，引入多中心治理機(jī)制無疑可以提高農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率以及完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給。最后，多中心治理體系有利于實(shí)現(xiàn)人民利益最大化的核心目標(biāo)。多主體參與的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定的政府目標(biāo)，有利于社會(huì)投資主體開拓農(nóng)村市場和實(shí)現(xiàn)長期發(fā)展，有利于改善農(nóng)民生活條件以及提高鄉(xiāng)村精英社會(huì)地位。因此，多中心治理機(jī)制能使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)各利益相關(guān)主體協(xié)同合作，在實(shí)現(xiàn)自身利益的同時(shí)促進(jìn)村集體經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村社會(huì)又好又快發(fā)展，這恰好也構(gòu)成了多元主體發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力機(jī)制。

（三）多中心治理視角下農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力機(jī)制分析框架

從當(dāng)前實(shí)踐看，基層政府、村兩委（干部）、農(nóng)戶、鄉(xiāng)村精英以及社會(huì)投資主體等主體均參與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并通過協(xié)商、談判形成利益分配機(jī)制。如圖1所示，多元主體的內(nèi)生動(dòng)力與發(fā)展的外部動(dòng)力兩方面共同作用于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，當(dāng)各主體追求的利益與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向一致時(shí)將激發(fā)其參與發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，反之則會(huì)削弱。此外，政策壓力與市場環(huán)境不確定性作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要外生動(dòng)力，當(dāng)外部環(huán)境適應(yīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求時(shí)將促進(jìn)其發(fā)展，反之則會(huì)阻礙其發(fā)展。基于多中心治理理論，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)多元主體融入社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中積極表達(dá)自身利益，網(wǎng)絡(luò)型的結(jié)構(gòu)能更好地維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。唯有實(shí)現(xiàn)各方利益均衡才能確保多中心治理體系的穩(wěn)定性（張玉強(qiáng)等［22］，2019）。

圖1 多中心治理視角下農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力機(jī)制分析框架

1.內(nèi)生動(dòng)力機(jī)制分析

農(nóng)戶、鄉(xiāng)村精英、基層政府、村兩委及社會(huì)投資主體等利益主體基于自身利益需求決定是否參與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

首先，個(gè)體農(nóng)戶是在最大化自身收入的驅(qū)動(dòng)下選擇其經(jīng)濟(jì)行為，農(nóng)戶是否參與村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展取決于參與能否為其帶來更高的收入，就像大多數(shù)農(nóng)民在改革開放浪潮中選擇進(jìn)城務(wù)工一樣，這是因?yàn)閯?wù)工收入往往顯著高于務(wù)農(nóng)收入。但是，戶籍制度的約束導(dǎo)致很多農(nóng)民未真正“市民化”，從事體力勞動(dòng)換取報(bào)酬并非長久之計(jì)，加之父母養(yǎng)老及子女教育等問題使農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工的隱性成本增加，所以，如果農(nóng)戶可通過投資入股農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)獲得與進(jìn)城務(wù)工相差不大的收入，或是即使低于進(jìn)城務(wù)工收入，但就近就業(yè)能為其帶來就近照顧家庭的無形收益，同樣可激發(fā)農(nóng)戶參與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性。此外，值得注意的是農(nóng)戶群體中的鄉(xiāng)村精英，其對(duì)村莊的認(rèn)同感與歸屬感在一定程度上會(huì)影響行為選擇，他們追求自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)，在努力經(jīng)營之余回饋鄉(xiāng)村，甚至自愿向村集體提供部分公共產(chǎn)品或服務(wù)，由此獲得參與村集體事務(wù)的“話語權(quán)”，從而增強(qiáng)自身在當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)地位，鄉(xiāng)村精英也因此有較強(qiáng)的參與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。

其次，基層政府主要基于其職能履行和政績目標(biāo)選擇是否推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一是職能履行目標(biāo)驅(qū)動(dòng)，基層政府作為政府提供公共產(chǎn)品職能的“最后一級(jí)”履職主體，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給是其核心職能，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可承擔(dān)部分為農(nóng)村社區(qū)提供公共產(chǎn)品的職能，在一定程度上與基層政府履職目標(biāo)契合。二是政績目標(biāo)驅(qū)動(dòng)，鄉(xiāng)村振興背景下基層政府主要政績目標(biāo)為促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，解決本地村民就業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收。

再次，村兩委作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵推動(dòng)者，其內(nèi)生動(dòng)力主要來源于以下三個(gè)方面：一是經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，村兩委干部通過推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，可獲得政府發(fā)放的績效獎(jiǎng)金或參與分享集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展收益；二是政治晉升激勵(lì)，在各級(jí)政府重視集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的背景下，村兩委干部如果較好地完成基層政府布置的各項(xiàng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)，帶動(dòng)村民脫貧致富，促進(jìn)基層政府職能履行目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，則有可能“打通”晉升渠道，自然對(duì)村兩委干部形成較強(qiáng)激勵(lì)作用；三是社會(huì)認(rèn)可，村兩委干部帶動(dòng)廣大人民群眾發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)和脫貧致富，增加村集體資產(chǎn)，為群眾提供更好的公共設(shè)施與服務(wù)，有利于在獲得群眾認(rèn)可的同時(shí)進(jìn)一步鞏固與強(qiáng)化其在當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)地位，同時(shí)在一定程度上激發(fā)村兩委干部的積極性。

最后，社會(huì)投資主體參與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行為目標(biāo)是在盡可能降低交易成本的同時(shí)獲得最大經(jīng)濟(jì)收益。雖然在農(nóng)村發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)具有前期投資較高、風(fēng)險(xiǎn)和不確定性較大及收益率較低等特點(diǎn)，但企業(yè)通過相關(guān)綠色通道與扶農(nóng)優(yōu)惠政策參與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，能得到當(dāng)?shù)卣罅Ψ龀峙c認(rèn)可，在降低交易成本的同時(shí)為企業(yè)后續(xù)發(fā)展奠定良好政治基礎(chǔ)。社會(huì)投資主體參與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)可憑借相對(duì)先進(jìn)的技術(shù)和相對(duì)充足的資金，在農(nóng)村獲得相對(duì)競爭優(yōu)勢(shì)，而且農(nóng)村地廣人稀，自然資源豐富，若企業(yè)能夠找準(zhǔn)合適的產(chǎn)業(yè)，將農(nóng)村潛在資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為市場競爭力，則不僅可節(jié)省大量成本，還可成為特定產(chǎn)品市場的城鄉(xiāng)聯(lián)結(jié)“紐帶”，從而在市場中占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位，進(jìn)而獲得長期收益。

2.外生動(dòng)力機(jī)制分析

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外生動(dòng)力來源于政策壓力與市場環(huán)境不確定性兩方面。政策壓力是基層政府與村兩委干部發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵外生動(dòng)力。自中共十八大以來，中央政府陸續(xù)提出了新農(nóng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村振興、脫貧攻堅(jiān)等與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)的戰(zhàn)略部署，出臺(tái)了一系列支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策方針，各級(jí)政府在中央政府的政策壓力下執(zhí)行與落實(shí)同農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)相關(guān)的各項(xiàng)法律法規(guī)及政策措施，并對(duì)村兩委班子開展針對(duì)性指導(dǎo)與監(jiān)督，迫使基層干部將目光投向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。政策壓力源自績效考核壓力，特別是目前上級(jí)政府將農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與干部考核晉升相“掛鉤”，而農(nóng)村在市場化競爭中處于劣勢(shì)地位，在無法引進(jìn)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和落后產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限的約束下，“就地取材”發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)成為基層干部的首要選擇，其推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性自然“水漲船高”。

市場環(huán)境不確定性是農(nóng)戶參與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要外生動(dòng)力來源。首先，個(gè)體農(nóng)戶技能水平與生產(chǎn)資源有限導(dǎo)致其生產(chǎn)能力與經(jīng)營能力不足，難以推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)化、規(guī)模化發(fā)展；其次，分散農(nóng)戶市場競爭力弱，在農(nóng)產(chǎn)品交易中處于劣勢(shì)，在與農(nóng)產(chǎn)品收購商討價(jià)還價(jià)中難以有效保障自身利益；最后，農(nóng)產(chǎn)品市場信息滯后導(dǎo)致農(nóng)戶很難在短時(shí)間內(nèi)調(diào)整產(chǎn)品產(chǎn)量，增大了農(nóng)戶所面臨的市場風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)戶“抱團(tuán)”參與集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展可在一定程度上緩解上述難題。所以，為降低市場風(fēng)險(xiǎn)并改善市場地位，分散農(nóng)戶具有聯(lián)合起來加入農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的動(dòng)力。

四 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展案例分析

我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展目前呈現(xiàn)較為明顯的兩極分化態(tài)勢(shì)，東部沿海地區(qū)明顯強(qiáng)于中西部地區(qū)，近郊村明顯優(yōu)于遠(yuǎn)郊村的情況較為突出（王海英［11］，2018）。為探尋欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力機(jī)制，筆者選取湖南省湘西自治州瀘溪縣M村作為案例，并于2020年6月至2020年8月期間先后三次前往湘西自治州瀘溪縣M村進(jìn)行調(diào)研，采用半結(jié)構(gòu)化訪談方式，與M村村干部、合作社負(fù)責(zé)人、貧困戶等共15名調(diào)研對(duì)象進(jìn)行深度訪談，獲得了較為翔實(shí)的一手資料。該村位于湖南湘西貧困地區(qū)，具有我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展困境的大部分典型特征，深入研究瀘溪縣M村從貧窮村“蛻變”成“湖南省社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)示范村”的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐，對(duì)分析農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力機(jī)制具有重要借鑒意義。

（一）案例描述

瀘溪縣M村地處湘西貧困山區(qū)，產(chǎn)業(yè)零散、公益事業(yè)停滯以及生態(tài)環(huán)境惡劣等問題導(dǎo)致當(dāng)?shù)卮迕裆钬毨В瑑H靠種植水稻不足以維持家庭生計(jì)，紛紛外出打工謀生。村干部作為集體事務(wù)代理人，在市場經(jīng)濟(jì)浪潮下發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力和能力均明顯不足。此外，村級(jí)負(fù)債累年增加導(dǎo)致投資環(huán)境惡化，無法有效吸引外部投資，該村經(jīng)濟(jì)發(fā)展長期滯后。

21世紀(jì)初，以SZL為主要代表的一批農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，開始帶領(lǐng)村民積極探索創(chuàng)業(yè)致富的路子。SZL帶著積蓄及陶瓷銷售經(jīng)驗(yàn)回村創(chuàng)辦鑫隆紫砂陶瓷廠并雇用當(dāng)?shù)卮迕襁M(jìn)廠工作。經(jīng)過十多年的發(fā)展，陶瓷廠規(guī)模日益壯大，SZL也成為當(dāng)?shù)芈劽膭?chuàng)業(yè)致富能手。2014年，在H鎮(zhèn)黨委的支持和村民的認(rèn)可下，SZL全票當(dāng)選為該村村支書。新的村兩委根據(jù)實(shí)際情況建立了“一核兩列三級(jí)”黨建引領(lǐng)機(jī)制①“一核兩列三級(jí)”黨建引領(lǐng)機(jī)制模式，即以村黨支部委員會(huì)為核心，分為黨支部、村委會(huì)兩列工作體系，兩列工作體系下再分三個(gè)工作層級(jí)：黨支部序列由黨小組長、黨員中心戶、村民三級(jí)組成，明確小組長負(fù)責(zé)制；村委會(huì)序列由網(wǎng)格長、群眾中心戶、村民三級(jí)組成，明確網(wǎng)格長負(fù)責(zé)制。，大力發(fā)展符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的產(chǎn)業(yè)，壯大集體經(jīng)濟(jì)。對(duì)于全村49名黨員干部均以聯(lián)組包戶的方式明確了各自責(zé)任和任務(wù)，促使其主動(dòng)帶動(dòng)群眾脫貧致富。此外，M村還按照“四議兩公開”的要求通過了《M村發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)懲制度》，明確規(guī)定村干部發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)的成效與其工資報(bào)酬及績效考核掛鉤。2016年M村又相繼制定了《關(guān)于規(guī)范M村集體經(jīng)濟(jì)管理的實(shí)施辦法》《村財(cái)務(wù)公開制度》等一系列制度，充分保障了村民的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)。

為打造集體經(jīng)濟(jì)龍頭企業(yè)，在村黨支部的引導(dǎo)下，M村村委會(huì)與鑫隆紫砂陶瓷廠簽訂合同，進(jìn)行產(chǎn)權(quán)置換，入股陶瓷廠，生產(chǎn)陶瓷酒瓶10%的收益歸村集體所有，用于幫扶貧困戶及改善公共設(shè)施。合同的簽訂有效解決了村里無錢辦事及貧困村民就業(yè)的問題，不僅使村集體獲得20多萬元的分紅，還帶動(dòng)該村及周邊群眾500多人就業(yè)，M村76戶270名貧困戶實(shí)現(xiàn)了脫貧。為推動(dòng)鄉(xiāng)村旅游和產(chǎn)業(yè)扶貧融合發(fā)展，加快精準(zhǔn)脫貧步伐，SZL邀請(qǐng)?jiān)摯迩嗄闏SY回鄉(xiāng)投資，2017年CSY牽頭與村里11人成立眾籌公司，吸收包括13戶建檔立卡貧困戶在內(nèi)的96戶群眾入股，村集體占股10%，眾籌520萬元組建了馬王溪七彩旅游公司。此外，村兩委組織加快土地流轉(zhuǎn)，全村308戶村民流轉(zhuǎn)閑置耕地800畝、山地1 680余畝，將其統(tǒng)一規(guī)劃成千畝現(xiàn)代生態(tài)休閑農(nóng)業(yè)帶，吸引了不少產(chǎn)業(yè)大戶前來投資，村集體每年因此得到的租金收益達(dá)6萬元。

集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為M村的文化、醫(yī)療、衛(wèi)生等公共產(chǎn)品供給提供了資金來源。該村創(chuàng)辦了農(nóng)民夜校，購置5 000余冊(cè)圖書設(shè)立農(nóng)家書屋，并組建了農(nóng)民文藝宣傳隊(duì)，極大豐富了村民文娛生活。該村還新建了村衛(wèi)生室，支持村民參加新農(nóng)合，新農(nóng)合參保率已達(dá)100%。村民的生活水平也因集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不斷提高，留守兒童有父母陪伴，留守老人有子女照顧，看病難、看病貴等一系列問題也迎刃而解，2018年該村也因此被評(píng)為“湖南省社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)示范村”。

（二）案例分析

通過對(duì)M村農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行前后對(duì)比，可以發(fā)現(xiàn)其初期發(fā)展面臨著村兩委干部不作為、村民缺乏信心、社會(huì)投資主體投資意愿不足等困境，導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展乏力。經(jīng)過一系列調(diào)整改革并整合各方資源后，多元主體基于自身利益訴求參與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，各主體參與的動(dòng)力得以激發(fā)，雖各方利益訴求有所差異，但促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)趨于一致，在競爭中合作，最終實(shí)現(xiàn)了多方共贏。下面就案例中各利益主體的動(dòng)力機(jī)制變化分別予以分析，如表1所示。

首先，對(duì)基層政府官員而言，市場經(jīng)濟(jì)背景下發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)無法快速實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長，短期政績效應(yīng)不明顯，此外還面臨農(nóng)戶參與意愿不足的現(xiàn)實(shí)困境，長期發(fā)展效應(yīng)亦不確定。因此，基層政府最初選擇“睜一眼，閉一眼”，忽視村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，將注意力轉(zhuǎn)向能較快帶來經(jīng)濟(jì)成效的引資工作。H鎮(zhèn)政府通過調(diào)整M村村兩委組成，培養(yǎng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶頭人，從而轉(zhuǎn)變其行為選擇，使之重視集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這主要源于外部政策壓力的不斷增強(qiáng)，特別是發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)成效作為基層黨建工作考核的一項(xiàng)重要指標(biāo)后，上級(jí)政府的監(jiān)督考核壓力不斷增大，基層政府發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的行為模式發(fā)生改變也就不足為奇了。案例中H鎮(zhèn)政府大力支持M村村兩委重組，支持SZL出任村支書，并進(jìn)一步促成了“一核兩列三級(jí)”黨建引領(lǐng)機(jī)制的建立，有效解決了以往發(fā)展力量不集中、黨組織作用不突出等問題。但更為重要的是，獎(jiǎng)懲制度的設(shè)立增強(qiáng)了村干部的積極性和主動(dòng)性。《M村發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)懲制度》明確規(guī)定村集體經(jīng)濟(jì)組織完成經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)后將拿出10%的利潤作為獎(jiǎng)金獎(jiǎng)勵(lì)在職村干部，如果不能完成目標(biāo)將扣發(fā)縣政府發(fā)放的績效獎(jiǎng)金，連續(xù)兩年不作為將撤職換人。獎(jiǎng)優(yōu)罰劣制度使得推動(dòng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為村干部的“最優(yōu)選擇”，其動(dòng)力得以激發(fā)。

表1 M村農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力機(jī)制轉(zhuǎn)變

其次，就個(gè)體農(nóng)戶而言，案例中M村許多村民僅靠務(wù)農(nóng)收入不足以維持家庭生計(jì)，唯有選擇外出務(wù)工謀生，但大多數(shù)外出務(wù)工村民受限于自身技能水平，收入無法維持全家進(jìn)城生活，老人與子女留守成為“常態(tài)”，務(wù)農(nóng)村民收入更是長期處于低水平狀態(tài)，無法脫貧致富奔小康。如若有獲得較高收入的機(jī)會(huì)，此兩類村民均會(huì)有較強(qiáng)的參與村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意愿，但外出村民對(duì)村干部能力缺乏信任，無心參與村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，部分留村務(wù)農(nóng)的村民也因經(jīng)濟(jì)狀況較差無力推動(dòng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。自基層政府開始鼓勵(lì)發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，并通過選舉出致富能手重組村兩委，培養(yǎng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶頭人，村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入正軌之后，M村外出村民開始陸續(xù)回鄉(xiāng)發(fā)展，因?yàn)閰⑴c村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不僅可獲得與務(wù)工收入相差不大的收入，還可以獲得兼顧家庭的隱性收益，而留村的部分農(nóng)戶也通過參加當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織增加了收入或?qū)崿F(xiàn)了脫貧。可見，個(gè)體農(nóng)戶是否參與村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展是其基于自身成本—收益的權(quán)衡結(jié)果。對(duì)鄉(xiāng)村精英而言也一樣，其將知識(shí)、技術(shù)、資金以及市場信息等現(xiàn)代要素帶入鄉(xiāng)村，并通過土地流轉(zhuǎn)、產(chǎn)權(quán)置換等方式參與村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展也是其成本—收益權(quán)衡的結(jié)果。回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)首先追求的是經(jīng)濟(jì)利益，但特別值得注意的是，他們回鄉(xiāng)也有一定的社會(huì)地位或政治利益訴求。案例中鄉(xiāng)村精英SZL回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，在追求經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，雇用當(dāng)?shù)刎毨Т迕瘢e極帶領(lǐng)貧困村民脫貧致富，獲得了村民的擁護(hù)與支持，最終被選舉為村支書。SZL當(dāng)選村支書后還將自己的陶瓷廠進(jìn)行產(chǎn)權(quán)置換，將其改組為合作社性質(zhì)的集體經(jīng)濟(jì)組織。不僅如此，SZL還積極鼓動(dòng)該村在外務(wù)工創(chuàng)業(yè)的村民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，CSY即是在村支書的號(hào)召下回鄉(xiāng)發(fā)展旅游業(yè)，并經(jīng)過一年時(shí)間的努力建成了M村旅游扶貧脫貧產(chǎn)業(yè)鏈。鄉(xiāng)村精英們的社會(huì)地位得到了很大提高，進(jìn)一步激發(fā)了他們參與集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力，而且憑借其在集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部權(quán)威形成強(qiáng)大的資源動(dòng)員力，從而可以推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)更好更快發(fā)展。

最后，社會(huì)投資主體是否選擇投資村集體經(jīng)濟(jì)亦是其進(jìn)行成本—收益比較的結(jié)果。社會(huì)投資主體作為理性經(jīng)濟(jì)人，一般情況下不會(huì)投資收益低的項(xiàng)目，加之農(nóng)業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目還具有周期性較長、風(fēng)險(xiǎn)性較大的特點(diǎn)，不是社會(huì)投資主體的首選。更為重要的是投資環(huán)境的影響，之前M村交通不便、產(chǎn)業(yè)零散以及制度不健全等問題較為突出，投資環(huán)境差無形中增加了投資的隱性交易成本，進(jìn)一步削弱了投資主體的投資意愿。隨著村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施的完善①村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)：園區(qū)建設(shè)50萬平方米多功能創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)廠房；村里所有公路建成并硬化，共長20多千米；整修灌渠6 000多米，興建溪壩8處；修建垃圾池14個(gè)，回收站1所；新建1棟教學(xué)樓及2棟宿舍樓，閱覽室配備圖書5 000余冊(cè)。、營商環(huán)境的優(yōu)化以及優(yōu)惠政策支持力度的不斷加大②村內(nèi)惠企舉措：該村實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)廠房租賃制度，對(duì)吸納建檔立卡貧困戶就業(yè)的企業(yè)，按照每人每年1 500元的標(biāo)準(zhǔn)，給予崗位補(bǔ)貼；對(duì)投資企業(yè)5年內(nèi)免收各類行政事業(yè)性費(fèi)用，經(jīng)營性收費(fèi)按標(biāo)準(zhǔn)的50%收取；根據(jù)企業(yè)為貧困勞動(dòng)力繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)、醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，給予連續(xù)3年的補(bǔ)貼。，投資主體參與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的交易成本不斷下降，預(yù)期收益不斷提高，“有利可圖”自然吸引一批投資主體投資M村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目。加之當(dāng)?shù)卣按鍍晌找嬷匾暭w經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)一步加大了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入，并統(tǒng)一規(guī)劃經(jīng)營，通過擴(kuò)大宣傳等方式打造村莊“名片”，特別是M村的陶瓷企業(yè)和千畝現(xiàn)代生態(tài)休閑農(nóng)業(yè)旅游帶，均是當(dāng)?shù)匦∮忻麣獾募w經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目，其市場知名度的提高增強(qiáng)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)活力。而投資環(huán)境與經(jīng)濟(jì)活力向好變強(qiáng)則吸引更多的投資主體對(duì)M村集體經(jīng)濟(jì)事業(yè)進(jìn)行投資，并通過招聘當(dāng)?shù)亓畠r(jià)勞動(dòng)力、利用豐富自然資源，將資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為市場優(yōu)勢(shì)，在降低經(jīng)營成本的同時(shí)獲得了當(dāng)?shù)卣闹С终J(rèn)可，從而可以謀求長期發(fā)展。

綜合上文分析可以發(fā)現(xiàn)，案例中M村各利益主體在村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中是基于其自身利益目標(biāo)選擇其行為，基層政府追求履職與政績目標(biāo)，農(nóng)戶與社會(huì)投資主體尋求收益增加，鄉(xiāng)村精英則在尋求經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)追求社會(huì)地位的提高。當(dāng)然，政策制度環(huán)境及市場競爭環(huán)境等外部因素通過改變各主體的成本—收益狀況，亦會(huì)在一定程度上改變各主體的行為選擇，從而形成各主體參與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外部動(dòng)力。M村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，只有各主體在內(nèi)外部動(dòng)力的驅(qū)動(dòng)下形成發(fā)展合力，才能最終實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)。形成發(fā)展合力、促進(jìn)各方相互合作是村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心，在發(fā)展合力尚未形成的階段，外部因素特別是政府的正確有效干預(yù)可能會(huì)起著至關(guān)重要的作用，所以進(jìn)一步推動(dòng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要政府采取有關(guān)政策措施，通過提高參與各方的參與意愿及動(dòng)力為集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供持續(xù)驅(qū)動(dòng)力。

五 推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的對(duì)策建議

（一）各級(jí)政府聯(lián)動(dòng)協(xié)同，形成發(fā)展合力

政府的引導(dǎo)扶持是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵外部因素，在一定條件下甚至是其他利益主體的動(dòng)力來源。因此政府有關(guān)部門應(yīng)采取積極有效措施推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，且各級(jí)政府應(yīng)發(fā)揮不同作用。首先，中央政府及省市級(jí)政府應(yīng)加快完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的相關(guān)法律法規(guī)，增強(qiáng)政策與集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的契合度，在提供良好的制度保障的基礎(chǔ)上優(yōu)化項(xiàng)目審批程序，引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向，并在財(cái)稅政策及土地使用政策等方面提供宏觀層面的政策保障。其次，縣級(jí)政府應(yīng)積極引導(dǎo)基層政府發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，將基層政府發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的成效納入基層黨建工作的考核中，進(jìn)一步強(qiáng)化基層政府發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的壓力與動(dòng)力，并在資金與人才支持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面提供中觀層面的政策保障。最后，基層政府積極創(chuàng)新集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，通過黨建引領(lǐng)構(gòu)建農(nóng)村基層黨組織、村民自治組織與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織協(xié)同的“三位一體”組織保障體系，并不斷完善激勵(lì)制度，激發(fā)廣大基層干部發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力。

（二）完善激勵(lì)制度，激發(fā)村兩委動(dòng)力

村兩委干部作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵力量，可通過完善激勵(lì)制度激發(fā)其發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力。一是經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)，通過發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，增加村內(nèi)集體資產(chǎn)，從而參與集體收益分紅，如規(guī)定村干部發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)的成效與其工資報(bào)酬及績效考核掛鉤，以有效激發(fā)村兩委干部的積極性。二是政治激勵(lì)，積極貫徹落實(shí)黨中央提出的“健全從優(yōu)秀村黨組織書記中選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部、考錄鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)公務(wù)員、招聘鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制人員制度”①2018年《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中第六條提出“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系”的相關(guān)要求。。通過選拔制度調(diào)整基層的用人導(dǎo)向，增加村兩委干部晉升渠道，推動(dòng)基層干部向有作為、善作為看齊；在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，基層政府應(yīng)簡政放權(quán)，給予村兩委干部對(duì)本村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃與管理的自主權(quán)。三是加強(qiáng)對(duì)村兩委后備力量的選拔與培養(yǎng)，立足“選人”，積極動(dòng)員鄉(xiāng)村精英及其他優(yōu)秀人才返村任職，并有針對(duì)性地進(jìn)行培養(yǎng)，提升其能力素質(zhì)，促進(jìn)責(zé)任落實(shí)，進(jìn)而增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的人才力量儲(chǔ)備。

（三）發(fā)揮農(nóng)戶主體作用，激發(fā)其積極性

農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展主體，基層政府及農(nóng)村基層組織要培養(yǎng)農(nóng)民的主人翁意識(shí)，使其認(rèn)識(shí)到村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不僅會(huì)增進(jìn)集體利益，也會(huì)增加個(gè)人收入，從而改變其行為選擇，使之積極參與集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。第一，積極宣傳國家有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策，利用典型案例宣傳、舉辦經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)政策的理解并提高其參與意愿。第二，多措并舉鼓勵(lì)村中致富能人、種養(yǎng)大戶以及務(wù)工返鄉(xiāng)人員積極投身于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并從中培養(yǎng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“領(lǐng)頭雁”，將其選拔到農(nóng)村基層黨組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的領(lǐng)導(dǎo)隊(duì)伍中來，使其真正發(fā)揮模范帶頭作用，激發(fā)廣大農(nóng)民特別是鄉(xiāng)村精英參與集體經(jīng)濟(jì)建設(shè)的積極性。第三，完善公開監(jiān)督制度，強(qiáng)化農(nóng)民參與機(jī)制，在對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織領(lǐng)導(dǎo)形成權(quán)力約束機(jī)制的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步形成農(nóng)民平等參與的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，提高農(nóng)民對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行穩(wěn)定性的預(yù)期，從而激發(fā)其持續(xù)參與動(dòng)力。

（四）加強(qiáng)政策傾斜，吸引社會(huì)投資

社會(huì)投資主體參與能更大程度地帶動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)組織與市場經(jīng)濟(jì)接軌，從而提高其市場競爭力。政府部門應(yīng)加強(qiáng)政策傾斜與扶持，努力營造良好的營商環(huán)境，從而吸引更多社會(huì)投資主體參與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展：一是實(shí)行稅收優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)社會(huì)投資主體參與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，特別是對(duì)新興農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，在法規(guī)允許的界限內(nèi)增大稅收支持力度，降低其投資成本；二是通過土地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)地資源進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃利用，在推動(dòng)規(guī)模經(jīng)營的過程中增強(qiáng)其市場知名度，提高社會(huì)投資主體投資的預(yù)期收益；三是基層自治組織做好政策宣傳工作，在保障農(nóng)戶利益的同時(shí)提高農(nóng)戶配合程度，為社會(huì)投資主體降低參與集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的交易成本。投資成本與收益此消彼長之下自然會(huì)吸引逐利的社會(huì)投資主體，其投資積極性亦會(huì)隨之增強(qiáng)，從而達(dá)到吸引外部資本參與集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策目的。