構建用能權與碳排放權銜接機制

◎ 文 《法人》特約撰稿 畢競悅

建立用能權、碳排放權交易制度是實現碳達峰碳中和的重要舉措。2020年12月，中央經濟工作會議提出，加快建設全國用能權、碳排放權交易市場。目前，碳排放權交易的全國性市場已經落地。

四省試點用能權交易

為促進用能企業節能，中國早已開始探索用能權交易模式。2016年9月，根據《生態文明體制改革總體方案》的要求，國家發改委發布《用能權有償使用和交易制度試點方案》（以下簡稱《試點方案》），“選擇在浙江省、福建省、河南省、四川省開展用能權有償使用和交易試點，2016年做好試點頂層設計和準備工作，2017年開始試點。到2020年開展試點效果評估，視情況逐步推廣。”

隨后，各試點地區出臺相關規范性文件，推行用能權有償使用與交易，探索出具有地方特色的路徑。

以浙江省為例。浙江省用能權交易的開展采用了“以增量帶動存量”的路徑，交易范圍為新增高耗能用能項目。而福建省、河南省和四川省3個試點省份的路徑與浙江省不同，這3個省份是將達到一定能耗門檻的特定高耗能行業中所有增量與存量企業皆納入試點范圍。

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除了試點路徑不同，各地的交易主體也存在差異。在交易初始階段，浙江省用能權交易是在納入試點范圍的高耗能企業與當地政府之間展開，待市場成熟后拓展至用能企業之間。而在福建省、河南省和四川省3個省份，參與用能權交易主體主要為納入試點的高耗能用能單位。

此外，在指標分配方面，各省份也采用了不同的方式。例如，浙江省規定，單位工業增加值能耗高于0.6t標準煤/萬元的新增用能量，皆要向政府有償購買用能權指標。而福建省、河南省和四川省3個省則在借鑒碳排放權交易的基礎上，采用初始無償分配和有償交易相結合的方式。

用能權交易試點待解問題

用能權屬于環境權益的一種，其權利的確認與轉讓均需立法保障實施。而我國的環境權益產品市場面臨一個共性問題，即缺乏立法基礎和制度保障。因此，健全相關法律制度和配套政策是建立用能權交易市場的基礎。

我國用能權交易試點啟動在初始階段，出臺的政策基本為短期政策，缺乏保證用能權交易可持續發展的長效機制。同時，用能權確權尚無統一標準，缺乏相關技術規范，對全面推進用能權交易造成一定阻礙。用能權確權工作是用能權交易的難點和核心。

目前，用能權配額標準在試點各地差異較大，將導致企業移場換址，選擇落戶標準更寬松的地區。用能權確權過程既要以國家的能源消費總量控制為“天花板”，又要適應本地區的經濟發展水平、產業結構和資源稟賦，還要考慮未來本地區的產業發展方向。這對用能權配額的確定與分配提出了巨大的技術性、制度性挑戰。

政府高度支配與監控用能權市場，企業雙方無法自由靈活交易，導致用能權交易制度的激勵功能未充分發揮。企業節能收益不高，能耗超過初始指標的用能單位對用能權申購表現得并不積極，耗能低于初始指標的用能單位轉讓用能權指標的動力也不足。

《試點方案》中還明確指出，用能權指標每年清算一次，剩余的用能權指標不計入下一年度。這既會導致控制能耗、倒逼企業轉型升級的目標落空，又白白浪費用能權指標。

此外，用能權交易試點還存在成交規模較小，未在各地得到普遍推廣的問題。目前，試點各地實際交易活動中，用能權有償使用與交易的總量較少，均未超過地方綜合用能總量的5%。目前我國的用能權市場還是一個區域性、零星自愿和示范性交易為主的市場。

用能權與碳排放權交易可銜接

部分地區在用能權交易的制度設計、數據支持上都沿用了碳排放權交易，造成兩者之間在覆蓋范圍、配額分配等關鍵問題上存在一定的重疊，使同一用能單位的同一用能行為受到重復約束，增加了企業運營成本。

《試點方案》中提出用能權要“做好與碳排放權交易制度的協調”,《碳排放權交易制度管理暫行辦法》中也鼓勵碳排放權交易制度“適時增加其他交易產品”。因此，可嘗試將用能權與碳排放權交易進行銜接。

用能權與碳排放權都是政府在總量控制的前提下，將資源分配給履約單位并允許其在市場中交易的行為，將環境資源稀有化、經濟化，突出資源的有償使用性。用能權與碳排放權制度本質相同，給兩者進行銜接提供了基礎。

而且，用能權與碳排放權是兩項并列且互補的節能減排措施，用能權交易著眼于前端管理，碳排放權交易著眼于末端治理。用能權交易在實現節能的同時也會促進減排，碳排放權交易在實現減排的同時也會促進節能。也就是說，在設計目的方面，兩項制度的實施效果具有高度協同性。

此外，兩者的政策手段相同。用能權與碳排放權都是通過政府初次分配和市場二次分配來達到節能減排的目標。兩項制度都是通過市場調節機制來確定節能減排的邊際成本，都強調市場的激勵作用。

同時，用能權與碳排放權具有可交易性。用能權與碳排放權都是國家通過管控方式分配給部分企業的資格與權利，兩者都可以財產化，都具有一定的商品形式。

兩種交易機制對企業的潛在影響

用能權交易和碳排放權交易兩種機制的政策性都較強，受政策影響巨大。企業應時刻關注國家最新動向，深入研究把握國家對能源和電力行業發展方向的要求，并結合企業實際情況分析政策制度，加強頂層設計和發展規劃。

同時，企業要深入研究兩種機制實施的各種可能情形及其對企業的潛在影響，關注兩種機制納入企業免費配額發放方法、配額縮緊力度、配額拍賣制度、交易方式以及抵消機制等一系列對企業有影響的政策細節，研究制定相應的發展策略，以應對企業在新政策下面臨的新態勢。

用能權交易市場和碳排放權交易市場均屬于新興市場，企業應努力適應市場發展，建立相對應的管理制度和執行平臺。企業應將用能權交易和碳排放權交易增加的成本納入成本的經濟核算中，動態調整生產和經營決策，并針對配額設置進行規劃。

鑒于用能權及碳排放管理是一項專業性很強的工作，涉及數據核算、配額指標管理和交易等專業技術工作，企業開展管理工作涉及燃料管理、生產運行、計劃經營、資金結算等多個方面，需要協調不同的管理部門，因此十分有必要建立內部管理體系，完善規章制度、組織機構、工作機制等。

此外，企業節能減排管理涉及的參數多，數據量大，而且部分與用能權及碳排放計算相關的數據容易缺失。因此企業對節能減排等相關數據要進行精細化管理，自主地梳理、保存排放數據和相關資料，同時需要深入挖掘數據，全面分析、發現規律，揭示數據背后的問題。

企業還應結合數據，根據配額分配方法，測算配額缺口情況，提早預判形勢、采取對策，為企業優化用能結構、節能技改乃至發展戰略提出建議，最大程度保障企業的履約工作，實現效益最大化。

目前納入用能權和碳排放權交易的企業普遍存在相關管理能力不足等問題。為了更好地應對國內啟動的用能權和碳排放權交易市場，減少核算數據統計、報送等環節出現問題，企業應加強相關的能力建設，培養專業的人才隊伍。

要實現碳達峰、碳中和的目標，需要全社會付出極為艱巨的努力，各方面應該迎難而上，展現出責任擔當。