政府向社會組織購買公共服務的監管機制研究

李兆友　范逸塵

【摘要】本文從政府向社會組織購買公共服務的角度出發，從購買主體、承接主體、使用主體和評估主體四個方面對政府向社會組織購買公共服務的監管機制進行了研究和分析，找出其中存在的問題，提出了一些針對性的建議，希望可以保障政府購買公共服務的價值和作用得以實現。

【關鍵詞】政府部門;社會組織;公共服務;監督機制

一、政府向社會組織購買公共服務的監管主體

（一）購買主體

在政府向社會組織購買公共服務的過程中，其購買主體是政府，除了政府之外，還包括一些其他的具有一定行政管理職能的事業單位和群體組織，但是在西方的一些國家政府仍然是最主要的購買主體，所以，在本文的購買主體中仍然是以政府為主進行分析的。站在監管機制的角度上來說，政府部門要盡快對自身的職能進行轉變和完善，以服務型政府為標準，通過市場來向民眾提供公共服務，這種職能的轉變也是時代發展的要求。

（二）承接主體

在政府向社會組織購買公共服務的過程中，其承接主體是社會組織。在我國的相關法規中對承接主體進行了分類介紹，承接主體包括社會服務機構、社會團體和社會基金會等，其中重點是社會服務機構和社會團體組織。在政府部門向社會組織購買公共服務的過程中，需要不斷地對治理方式進行創新，加速政府職能的轉變。以激活社會組織能力為基礎，進一步挖掘市場潛力。

（三）使用主體

政府向社會組織購買公共服務的使用主體是公民，所以民眾是公共服務需求的主要承受者。在我國政府向社會組織購買公共服務的過程中，需要以民眾的需求為主要參考，滿足民眾的不同需求。政府向社會組織購買公共服務是為了滿足人民日益增長的需求，實現社會治理體系和相關監管機制的完善和發展，是進一步區分社會和政府關系的重要途徑，也是提高整體社會效益的重要保障。社會組織面向的是整個社會，需要根據不同的群體、階層、地域的不同需求，充分發揮出市場導向的作用，開發出比政府更加敏捷的反應力，發揮出比政府服務更大的優勢。

（四）評估主體

在政府向社會組織購買公共服務的評估過程中，政府是最為主要的評估和監督主體，為了更好地實現社會組織公共服務的發展目標，需要由一個公平、公正的第三方來進行評估和監管工作。不斷完善由服務對象、第三方機構形成的系統性的評審體系，通過公平、公正、透明的評估和監督來保障政府購買公共服務質量和效果的實現。

二、監管機制中存在的問題

（一）沒有完善的公共服務整體平臺

政府部門向社會組織購買公共服務沒有被納入到政府采購的范疇中，并且還沒有制定出相關的法律法規來進行保護。雖然政府部門已經頒布了《政府采購法》，但是并沒有明確政府采購保障方面的內容，針對公共服務的購買也沒有明確指出。另外，在《政府采購法實施條例》中雖然也進行了一部分的拓展和補充，但是針對公共服務購買的體系化服務，仍然需要由政府來進一步的完善。此外，針對政府部門向社會組織購買公共服務方面也沒有形成統一的標準，沒有形成有效的監督和管控平臺，在行業標準建設方面、公平公正方面也有所不足，這些都嚴重影響了政府購買社會組織公共服務的有效實施。

（二）定價方式過于簡單

在對已經實施的項目進行研究后發現，雖然政府部門的相關管理人員都認為購買公共服務的定價和市場決定價格機制之間有著非常明顯的不同，但是很多政府還是選擇套用這種定價機制。在政府購買公共服務的過程中其定價的目標有著很強的復雜性和多樣性。在實際的執行過程中，招投標的方法采用的是工程招投標的方法，其中成本計算的問題就成為了重點和難點。因為成本的核算工作不科學、不規范、不標準，所以在政府短期購買的時候就會出現購買完后下一期的服務應該怎樣處理的問題。

（三）監管評估工作存在缺陷

一方面，我國政府部門向社會組織購買公共服務的監管權力并不集中，政府機構和進行相關業務評價的社會機構之間的關系非常緊密，并且還有著很強的利益關系，這增加了監管工作的困難。另外，在政府職能的變化過程中，政府購買公共服務的范圍越來越廣，政府部門只需要依靠清單和相關的目錄就可以進行購買。雖然這是一種進步，但是在實際的執行過程中，第三方機構對政府部門的評價很多時候是在項目完成之后才進行的，對于前期的立項評價非常少。另一方面，在對購買服務進行評價的過程中，一些政府部門除了肩負監管責任之外，同時還是購買主體，甚至還是執行者和監管者的角色，這樣就很難保障監管工作的公平公正。經研究發現，很多項目缺乏第三方評估機構，并且在評估標準方面不夠統一和全面，評估判斷工作的客觀性和實際性不足，評估人員的專業性比較差，在實際工作中很難達到公平、公正評估。

三、完善政府向社會組織購買公共服務監管機制的建議

（一）建立完善的購買服務平臺

一要不斷地完善相關的信用系統，建立起全面的縣區信用信息平臺，通過信用鼓勵、失信懲罰的方式來完善相關的監管機制，提高監管效率。二要建立起政府購買公共服務的信息平臺，提高政府信息和社會組織之間的有效聯系。三要完善政府購買公共服務的招投標流程和評價估算支付等流程，可以通過委托第三方機構的方式來進行評價和估算，建立起完整的購買公共服務體系。四要針對市場的主體和運營項目進行監督管理方面的培訓，設立起聯系信用體制和購買公共服務的信譽系統，并向社會組織和其他社會團體實施分級分層次的監管，公開服務業務的相關規范和標準。

（二）完善定價機制建設

要建立起以民眾需求為基礎的政府購買公共服務體系，并建立起一套完整和科學的公共服務定價標準。制定合理的議價方式，避免出現因價格過低造成的社會組織活動困難、人才流失的問題。社會組織可以在相關的范圍內，通過競標的方式來申請政府部門的經費投入，并把其用于公共服務建設中，提高居民對公共服務需求的滿意度。另外，政府部門也需要建立起社會組織發展的專項費用，通過工程監管的方式來建立起多主體參與的資源整合平臺，可以根據已完成的公共服務購買定價機制的經驗，來設置專門的談判、監督、溝通等人才隊伍，把管理者、監管者和支持者都納入到公共服務購買的全過程中。

（三）加強監管和評估機制

在政府購買公共服務的過程中，需要引入第三方評價機構，并對公共服務購買項目的實際情況進行評估，提高政府購買公共服務的業績評估水平。政府部門要引入獨立的、專業的第三方評估機構，杜絕運動式的購買，要實現真正為提升政府公共服務質量而購買。政府部門還需要加強對交易成本的控制，完善相關的評價管理，避免出現公款私吞問題。可以通過設定業績指標來對各自的工作業績進行量化評估，建立起科學合理的業績評價系統，通過第三方評價機構，如審計事務所、會計事務所等來完善外部的監管體系，通過科學合理的監管機制來提高政府購買公共服務的質量和水平，為民眾提供更多的優質服務。

（四）借鑒國外政府購買公共服務的經驗

最早政府部門向社會組織購買公共服務起源于英國，所以英國在這方面已經有了一系列的規范性文件和評估監管體系。例如，英國政府在購買公共服務方面一直都在進行不斷的探索和改進，尤其是非常重視民眾的意見和建議，在政府購買公共服務的過程中，民眾的參與比較早，這樣就在很大的程度上保障了政府購買公共服務的資金渠道和相關法律系統的規范。此外，政府還把三三合作的原則引入其中，下放一些政府權力，讓更多的民眾參與其相關政策的制定，提高了政府購買社會組織公共服務的監管力度和水平。因此，我國政府部門可以借鑒英國三三合作的原則，通過適當下放一些權力來提高監管的效率和質量，促進政府購買公共服務監管機制的完善和發展。

另外，在英國政府購買公共服務監管過程中，政府相關部門還通過結構性嵌入的方式，也就是把機構嵌入到影響其自身競爭力的關系體系中。而在我國，這種結構嵌入性的機構也是可以被引入的，在引入的過程中可以設立一些參考標準，并把一些組織機構引入其中，通過政策的實施來達到預設的目的，通過這種形式來完善政府購買公共服務的監管機制。在我國政府購買公共服務的過程中，場外資金的數量要高于英國很多，可以把這種外部資金建立起來的機構嵌入到政府機構中，實現彼此的互利，政府部門不僅可以參與到決策中，同時還可以實現權力下放后監管水平的提升，最為重要的是政府在購買公共服務的過程中還有充足的資金，相關的機構也可以實現自身的全面發展。

四、結語

為了更好地分析政府部門向社會組織購買公共服務的監管機制，本文對政府向社會組織購買公共服務的監管機制現狀進行了分析和討論，找出監管機制中存在的問題，最后針對這些問題提出了一些針對性的建議，希望可以為提高我國政府向社會組織購買公共服務的監管機制的效率提供一些參考。

參考文獻：

[1]張邦輝，李丹姣，蔣杰.政府向社會組織購買公共服務中的公眾需求表達機制探究[J].改革，2020（05）：139-149.

[2]潘建雷.“強政府、大社會”：政府向社會組織購買服務的實踐與思考[J].地方治理研究，2019（02）：26-42+79.

[3]龍翠紅.政府向社會組織購買服務：嵌入性視角中的困境與超越[J].南京社會科學，2018（08）：90-96.

[4]張文禮，王達梅.政府購買社會組織服務監管機制創新研究[J].甘肅行政學院學報，2017（03）：45-50+126.

[5]崔光勝.地方政府向社會組織購買公共服務的動力機制[J].學習月刊，2020（10）.

[6]金碧華.困境與抉擇：政府向社會組織購買公共服務的評估監管制度[J].特區實踐與理論，2016（05）.

[7]李子森.政府在向社會組織購買公共服務時的經濟風險及防范機制研究[J].經濟研究導刊，2017（20）.

[8]吳磊.政府向社會組織購買公共服務的風險分析及其防范機制[J].開發研究，2014（03）.

【本文系遼寧省民政廳項目“PPP模式在遼寧公共服務機構中的應用研究”（lnmz201504）的階段性成果】

（作者單位：東北大學）