我國消防救援部門應急救援機制研究 / 戈海波

摘要：在應急救援過程中，救援機制是防控突發性事件的關鍵環節。本文基于應急救援機制的內涵和意義，系統分析了消防救援部門應急救援機制的現狀和問題，以此為構建應急救援機制提出相關的政策建議。這對提升消防救援部門應急管理能力，不僅具有重要的理論意義，也具有現實的實踐價值。

關鍵詞：決策;機制;能力;職責

應急救援機制是突發性事件發生后，消防救援部門根據其性質、類別、等級以及危害程度而采取的應急措施，主要包括快速選擇應急方案、組織相關部門、調動應急資源、進行信息管理等[1]。應急救援工作既是消防救援部門防控突發性事件的重要職能，也是應急管理的核心環節。當突發性事件發生后，能否及時和有效地進行預控，最大程度減輕突發性事件的影響，確保社會公眾生命、財產安全，救援機制至關重要。同時，它也是考驗各級消防救援部門應急能力的重要標志。

具體而言，應急救援機制有四方面的特點：一是目的性，應急救援機制的直接目的是避免和減輕突發性事件造成的不利影響，盡快恢復正常的社會秩序;二是主導性，應急救援機制的核心是消防救援部門，其掌握著應急管理的主動權，具有其他組織或個人無法比擬的社會動員能力;三是專業性，應急救援機制既需要科學決策的支撐，也需要專業力量的保障;四是社會性，應急救援機制是為維護社會利益進行的，同時也需要社會力量的參與。從應急救援工作開展來看，隨著我國各類突發性事件的不斷增多，消防救援部門應急管理在應對步驟、工作程序以及經驗積累等方面不斷提高。目前根據法律、法規以及應急預案，按照科學的決策處置原則，國家針對不同類型的突發性事件制定了相應的決策處置機制，并賦予消防救援部門和相關部門相應職責（如表1所示）。

一、消防救援部門應急救援機制的現狀及問題

消防救援部門應急救援機制具有鮮明的中國特色，無論是在決策制定還是在應急救援中，都體現了各級部門既相互聯系又相互區別，也和國外的“集中決策、分散指揮”存在不同。當前的決策處置機制主要表現在決策指揮空間上的一致性，具體實施時間上的同步性，各級領導既是決策的制定者，也應急救援的管理者。這些特征確保了應急救援機制的高效性和執行力。但是由于當前體制的影響，消防救援部門應急救援中存在一系列的問題，具體體現在以下方面：

一是應急決策側重于領導權威的非理性模式。在突發性事件的防控過程中，決策往往取決于現場最高指揮者的管理經驗和個人威望，輕視專家團隊參與決策。最高指揮者需要是具有科學性、專業性和綜合性的專業人才，由于缺乏應急救援的相關經驗，往往錯誤估計了突發性事件的發展態勢，以至于錯失應對突發性事件的最佳時機。

二是缺乏復合型的應急管理力量。目前在我國的應急管理中，突出了職能部門的作用。但是在應對大型突發性事件或者綜合性事故中，往往會凸顯缺乏專業隊伍帶來的弊端，尤其是在眾多交叉領域中具有專業性的隊伍至關重要。由于應急管理力量對相關理論和專業知識的匱乏造成了一些無法挽回的損失，甚至不能有效進行自我保護和防范次生事件的發生。因此，應急救援對于專業隊伍具有客觀的需求，針對不同類型的突發性事件建立相應的應急救援隊伍是非常必要的。

三是應急協同能力有待進一步加強。協同是系統各個組成部分或子系統之間的協調一致、共同合作產生新的結構和功能[2]。突發性事件的處置需要的是全局觀念，而不僅僅是關于參與部門和地區的局部觀念。由于體制方面的原因，部門分割、條塊分割等問題造成了應急聯動能力不足，影響了協同應急和合成應急。具體來說，在應對突發性事件過程中，往往側重于所轄部門的力量處置，盡管消防、環保、衛生等部門可以進行聯動，但尚未達到聯合協作和統一調度的程度。同時，地區之間由于缺乏規范化的聯動機制，造成了一些相互推諉和扯皮現象的出現。[3]

四是缺乏必要的支撐條件。首先，應急物資儲備調運體系不夠完善，盡管我國具有強大的生產能力，但目前我國僅在某些大型城市設置了應急物資儲備庫，并且應急物資種類和數量難以應對特大的突發性事件。其次，應急資金配套不到位。目前我國各級政府嚴格執行預算財政制度，應急準備金往往嚴重不足，在突發性事件發生時應急資金保障往往捉襟見肘。最后，缺少應急基礎信息支撐。在應急管理過程中，相關部門往往提供不出翔實的綜合性數據，如自救能力的評估、災民需求的分類、次生災害的分析等。

二、消防救援部門應急救援機制的構建

（一）建立高效的應急決策指揮體系

決策處置工作是一項專業性非常強的具體活動。羅伯特·卡茨認為，領導者必須具有三種技能：技術技能（業務技能）、人際技能（協調技能）、概念技能（決策能力）。[4]但是在日常的應急管理工作中，尤其是面對重大突發性事件動態、復雜的環境，僅僅依靠領導權威是不夠的。因此，在應對突發性事件過程中，消防救援部門必須及時成立以指揮長為核心的決策指揮機構，同時要求相關職能部門負責人以及技術專家參與其中，以保證決策指揮的權威性、專業性和高效性。從具體的工作來看：制定高效的決策方案，組建專業的監測隊伍，調配應急隊伍和應急資源，協調相關部門的救援活動，強化處置現場的監管工作。

（二）組建專群結合的應急救援隊伍

根據突發性事件的種類，政府職能部門、解放軍、武警、公安、消防等根據其內在的應急管理優勢，組建各具特色的應急管理力量，形成一專多用型的隊伍。各種應急隊伍之間要加強日常的協同演練，使應對突發性事件過程中快速和有效整合應急管理隊伍，克服單兵作戰的弊端。同時，注重專業化是民間救援隊伍建設。民間救援隊伍是應急救援過程中的不可或缺的部分，應該給予充分的支持。因此，建立有效的管理機制，從標準規范、登記備案、組織培訓以及制度保障等方面引導和規范民間救援隊伍的建立和發展。

（三）建立有效的協同應急機制

在社會公共安全需求日益增長、防控突發性事件形勢日益嚴峻的條件下，反應及時、決策科學、響應有序以及保障到位的協同應急機制逐漸成為應急管理工作的核心內容。[5]具體來說，我們需要打破條塊分割、區域分割的現狀，形成協同作戰的局面。一是條塊聯動。采取“條塊結合、條塊協同”的方式，屬地消防救援部門要能快速整合轄區內的應急資源，加強與屬地內中相關部門的會商，提升自身的綜合性應對能力。二是區域聯動，相鄰地區應該建立區域性的聯動機制，構筑信息共享平臺，經常開展應急會商和協同演練。三是軍消聯動。目前軍消聯動的最大障礙是體制問題，為了實現軍消互動，我們必須在現有的體制下探討軍消合作機制，以提高警民互動的效能。

（四）完善應急救援的保障措施

一是以應急物資保障為基礎。健全應急物資的生產、儲備、調運以及監管體系，使應急管理中能及時啟動應急生產，快速調配應急物資，有效監管應急物資使用。二是以應急資金保障為支撐。發生突發性事件后，要簡化審批流程，及時調整預算結構，快速啟動應急管理專項資金。三是以信息保障為先導。以現場決策指揮中心為基礎，構建信息管理平臺，形成信息搜集、評估、發布為內容的信息保障機制。

參考文獻：

[1]岳清春.我國應急管理機制研究[M].成都：電子科技大學出版社，2018：83-85.

[2]顏澤賢.系統科學導論[M].北京：人民出版社，2016：43-46.

[3]潘瀟，樊博.應急管理中跨部門協同能力的影響因素研究[J].軟科學，2014（2）：52-60.

[4]周三多.管理學——原理和方法[M].上海：復旦大學出版社，2014：21-29.

[5]岳清春，潘偉烽.我國消防協同應急問題研究[J].消防科學與技術，2018（12）：1739-1742.

作者簡介：戈海波（1982-），男，2002年12月入伍，2007年6月畢業于原公安消防部隊昆明指揮學校，現任山東省東營市消防救援支隊作戰訓練科科長，自入伍以來一直從事滅火救援工作，先后參與處置各類滅火救援2000余起。