建設更高水平開放型經濟新體制

遲福林

摘要：當前，世界處于百年未有之大變局。中國正逐步形成以國內大循環為主體，國內國際雙循環相互促進的新發展格局。在此背景下，提高對外開放水平，建設更高水平的開放型經濟新體制，并以高水平開放帶動改革全面深化，促進開放與經濟轉型升級的直接融合，將在全球不確定性明顯加大背景下贏得國際合作和競爭新優勢。

關鍵詞：改革開放;市場化改革;經濟體制;雙循環;內需;自由貿易

文獻標識碼：A 文章編號：1002-2848-2021（01）-0010-08

習近平總書記在經濟社會領域專家座談會上的講話中提出，“國際經濟聯通和交往仍是世界經濟發展的客觀要求。我國經濟持續快速發展的一個重要動力就是對外開放。對外開放是基本國策，我們要全面提高對外開放水平，建設更高水平開放型經濟新體制，形成國際合作和競爭新優勢”。在當前復雜的國內外發展環境下，中國應該如何形成國際合作和競爭優勢？回顧改革開放40年的歷史經驗，筆者作出三點判斷：第一，改革開放40多年來，我國對外開放發生歷史性變化。這體現在我國由封閉半封閉到全方位開放的轉變;從以制造業為主到以服務貿易為重點的開放轉型;從經濟全球化參與者到經濟全球化重要推動者的轉變。第二，擴大開放面臨著嚴峻挑戰。當今世界正處于百年未有之大變局，世界經濟政治格局將發生深刻復雜的變化。在疫情嚴重沖擊下，單邊主義、民粹主義、保護主義的挑戰和風險明顯加大，與此同時，新一輪科技革命與產業變革快速興起，全球產業鏈、供應鏈將加速重構。第三，以高水平開放贏得未來。14億人口大國的高水平開放不僅深刻改變中國，也深刻影響世界，過去是，今后仍然是。中國經濟轉型升級，無論是產業結構，還是消費結構，都需要全面提高對外開放水平。本文以此為基礎來展開具體分析。

一、以高水平開放推進服務貿易高質量發展

從國際經濟發展大趨勢看，全球開始進入服務經濟時代。在經濟全球化新形勢與疫情全球蔓延的大背景下，加快推進以服務貿易為重點的高水平開放，是我國加快建立高水平開放型經濟新體制的重要目標，是構建國內國際雙循環相互促進新發展格局的重大任務。

1.服務貿易成為全球自由貿易的重點、焦點

2010-2019年，全球服務貿易額由7.8萬億美元增長至11.9萬億美元，年均名義增長率4.8%，是貨物貿易增速的2倍;服務貿易額占貿易總額的比重由20.3%提高至23.8%，提升了3.5個百分點（見圖1）。實際上，傳統的貿易統計方法不能完全反映服務貿易規模及服務貿易在全球自由貿易進程中的作用。若按增加值計算，目前全球服務貿易占比達到50.8%，已經超過了貨物貿易。2019年世界貿易組織的《世界貿易報告：服務貿易的未來》預測，到2040年，服務貿易在貿易中的占比將提升到50%。

隨著服務貿易在全球貿易格局中的重要性不斷提升，全球經貿規則的焦點正加快從貨物貿易向“貨物貿易一服務貿易一投資”轉變。2007年年底前簽訂的區域雙邊自由貿易協定中，涉及服務貿易內容的僅有56個，占同期區域貿易協定數量的33.9%;2008—2020年簽訂的區域雙邊自由貿易協定中，涉及服務貿易內容的增加至99個，占比71.7%（見表1）。從全面與進步跨太平洋伙伴關系協定（簡稱CPTPP）、美墨加三國協議（簡稱USMCA）等最新簽訂的經貿協定來看，服務貿易領域的相關內容大幅提升。未來，國際服務貿易競爭將進一步加劇，服務貿易在雙邊、多邊貿易投資談判中的比重逐漸增大，成為各國談判和博弈的焦點。

2.服.務貿易快速發展成為我國對外貿易的突出亮點

我國進人發展新階段，服務貿易日益成為產業結構升級、消費結構變化的重要驅動力，服務貿易的內生動力明顯增大。由表2可知，2014-2019年，我國服務貿易額年均增長7.8%，是貨物貿易增速的2.2倍，是對外貿易整體增速的1.9倍，在拉動我國對外貿易平穩增長中做出了重要貢獻。同時，相比較而言，2018年我國服務貿易出口同比增長17.O%，對世界服務出口的貢獻率達9.3%;進口同比增長12.3%，對世界服務進口的貢獻率達14.9%，成為推動全球服務進口增長的最大貢獻者。

3.我國服務貿易具有巨大發展潛力

（1）消費結構變革帶動服務貿易快速增長。2019年，全國居民人均服務型消費支出9886元，增長12.6%，比上年加快0.1個百分點，快于全部居民消費增速4.0個百分點。全國居民人均服務型消費支出占全國居民人均消費支出的比重為45.9%，比上年提高1.7個百分點。預計到2025年，我國居民服務型消費占比將達到52%～55%。隨著我國城鄉居民服務型消費的快速增長以及擴大進口政策效應的逐步顯現，我國服務貿易仍具有巨大增長潛力。

（2）制造業服務化帶動服務貿易快速增長。當前，我國制造業服務化水平仍有較大提升空間。我國生產性服務業占服務業的比重為50%左右，與發達國家相比仍有20個百分點左右的差距。隨著我國制造業轉型升級以及由此帶來生產性服務業的快速發展，將直接拉動金融、研發、知識產權等服務貿易的快速增長。

（3）數字化轉型帶動數字服務貿易快速發展。近年來，我國數字貿易快速發展。有估計表明，2030年我國數字貿易將達到37萬億元人民幣，是目前的11倍。依托巨大的規模優勢及數字經濟快速發展優勢，我國跨境電商實現了高速發展。預計未來幾年，我國跨境電商交易額仍將保持兩位數的增長。

4.加快形成以服務貿易為重點的高水平開放新格局

（1）要盡快補齊服務貿易發展滯后的突出短板。爭取到2025年，服務貿易占對外貿易總額比重由2019年的14.6%提高至20%以上。

（2）要進一步優化服務貿易結構。爭取到2025年，我國知識密集型服務貿易占服務貿易的比重由目前的32.4%提升至40%以上（全球52.8%）;保險、計算機和信息、知識產權等高端生產性服務貿易占比由目前的23.8%提高至30%以上。

（3）明顯提升服務貿易國際競爭力。在保持制造服務、建筑服務、計算機與信息等領域優勢的基礎上，大幅提升我國知識產權、金融等生產性服務貿易以及旅游等生活性服務貿易的國際競爭力。加快形成數字服務貿易國際競爭新優勢。要采取多種形式形成數字貿易大網絡，加快數字服務貿易協定談判，形成關于跨境數據流動、數據本地化、消費者保護等“一攬子”協定，以提升全球服務貿易規則制定的話語權。

5.推進粵港澳服務貿易自由化進程

無論從現實需求還是發展趨勢看，以服務貿易為重點推進粵港澳大灣區一體化，有利于加快大灣區一體化進程，有利于提升大灣區的國際競爭力。

（1）服務貿易已成為粵港澳大灣區經濟一體化的重大選項。以服務貿易為重點，推進粵港澳大灣區服務貿易一體化，是“一國兩制”方針下發揮各自優勢、創新區域合作模式、深化區域合作領域、謀求利益共同體的重大舉措。它不僅能加快推進廣東經濟轉型升級，而且將拓寬港澳的發展空間。當前，隨著廣東制造業轉型升級以及港澳拓展發展空間的需求日益迫切，粵港澳服務貿易互補性明顯增強。一方面，香港在以金融、研發、商務服務等為重點的現代服務業方面具有明顯優勢。另一方面，廣東已經進人工業化后期，但產業結構與工業化后期的現實需求不相適應，突出表現在生產性服務業發展相對滯后。未來，香港要穩固其金融、航運、貿易三大中心地位，澳門要多元化發展，廣東要實現制造業轉型升級，最直接、最有效的途徑就是依托廣東作為港澳重要經濟腹地和進入內地的重要橋梁的優勢，加快實現粵港澳服務貿易一體化，在拓寬港澳服務業發展空間的同時，帶動廣東制造業轉型升級。

（2）以體制機制創新實現粵港澳大灣區服務貿易自由化的重要突破。粵港澳涉及兩種不同的社會制度、三個關稅區。不斷提升粵港澳服務貿易自由化水平，逐步實現粵港澳服務貿易一體化，需要服務業產業體系的深度合作、市場體系的直接融合、服務體系的全面對接，并且在很大程度上依賴于廣東服務業市場的全面開放，依賴于各方面體制機制的全面創新。例如，率先將港澳資本視為內資，取消或放寬對港澳投資者股比限制、經營范圍限制;借鑒香港的經驗，在廣東全面實行企業自主登記制度與企業簡易退出機制;逐步建立與港澳對接的、以信用機制為基礎的市場管理體系與資格互認體系，允許符合港澳標準的服務業企業和具備相關職業資格的人員，在廣東備案審核后直接開展相關業務活動;在創新方面，加快推進產權保護制度化、法治化，并逐步加強粵港澳產權保護規則的對接，形成產權保護的合力和法治基礎。

（3）以服務貿易為重點推進粵港澳大灣區經濟一體化具有全局性影響。在經濟全球化與我國改革開放新階段的背景下，不斷提升內地與港澳服務貿易自由化水平，實現粵港澳服務貿易一體化，是加快粵港澳大灣區建設的重要內容。由此，不僅能為港澳融人國家發展大局提供重要抓手，而且能為建設富有活力和國際競爭力的一流灣區和世界級城市群提供重要動力。

二、以高水平開放促進深層次市場化改革

在服務業市場開放與服務貿易發展直接融合的背景下，形成以服務貿易為重點的高水平對外開放新格局，關鍵在于加快推進服務業市場開放。新階段，主動適應全球服務貿易發展大趨勢與經貿規則重構新形勢，既要加快推進服務業市場對內對外開放，又要在國內國際規則對接融合中推進制度創新，強化競爭政策的基礎性地位，加快形成公開市場、公平競爭的市場環境。

1.打破服務業領域的市場壟斷與行政壟斷

（1）推進壟斷行業向社會資本開放。例如，在以電力、電信、石油、民航、郵政等為重點的壟斷行業，盡快破除各種形式的行政壟斷。實現自然壟斷環節和競爭環節分開，在自然壟斷部分強調國有資本主導，在競爭性環節對社會資本放開;完善基礎領域的準人制度，對壟斷行業要逐步放松或解除管制，廣泛引入市場競爭機制，鼓勵社會資本參與基礎領域的公平競爭。

（2）推動服務業領域國有資本布局優化和結構調整。一是在一般競爭性的服務業領域，國有資本原則性退出，為社會資本留下更大的市場空間;二是將更多國有資本配置在公共服務領域;三是在公共服務領域，通過發展混合所有制吸引社會資本參與，形成做大公共服務業的社會合力。

（3）完善壟斷服務業行業價格形成機制。區分競爭性和自然壟斷環節，建立不同的價格形成機制。壟斷行業需要一定的價格管制，但競爭性環節的價格要放開。例如，在自然壟斷環節與基本公共服務領域，仍實行政府定價;對競爭性環節的服務業，全面放開價格控制，引人競爭機制，實行企業自主定價。

2.加快推進服務業對外開放進程

（1）縮減負面清單服務業領域限制措施數量，并提升其可操作性。大幅縮減負面清單條目，放寬負面清單內限制措施力度，減少“禁止”等剛性限制措施，更多采用牌照管理、高管與董事會要求等多元化限制措施。參照國際經貿談判負面清單模板，詳細列明負面清單管理措施與相關描述，建立健全外資投訴機制;管理措施描述盡可能細化到具體業務，以提高負面清單的可操作性;借鑒國際經驗，詳細列明行業及分部門、正面義務、政府層級、現行措施的法律依據及具體不符措施描述;完善負面清單的附件體系，為關鍵領域及未來新業態預留空間。

（2）開展負面清單外無審批試點，實現“準人即準營”。例如，在自貿試驗區、海南自貿港等便于管理、企業相對集中的區域實行負面清單外無審批試點，率先在商貿物流、批發零售、交通運輸等開放風險較小的領域實行企業“自由生、自主營、自由死”等政策，最大限度提高企業自主權;對必須保留審批的事項，由監管部門向申請企業提供責任承諾書和審批要件清單，企業法人簽署對材料真實性負責和對虛假材料承擔責任的法人承諾書后，審批部門可當場或當天發放批件和許可證。事后，監管部門定期或不定期組織現場核查，如發現企業造假，對其進行嚴厲懲處。

3.強化服務業領域的競爭政策基礎性地位

（1）全面清理服務業領域妨礙公平競爭的產業政策。減少行政力量對市場資源的直接配置，大幅減少現有中央各部門、地方的產業補貼與扶持項目;按照“非禁即準”的原則，清理與法律法規相抵觸、制約各類市場主體進人各行業的規定和程序，建立不平等待遇的企業申訴追索制度，嚴禁和懲處各類違法實行優惠政策的行為。

（2）全面實施普惠化的產業政策。推進產業政策轉型不是要取消補貼，而是實現補貼政策的普惠化。減少選擇性補貼、投資補助等舉措，將產業政策嚴格限定在具有重大外溢效應或關鍵核心技術的領域。更多采用普惠性減稅、政府采購、消費者補貼等手段，維護市場公平競爭。提高民營企業、外資企業等使用資金、土地等要素以及政策資源的可得性，在各類企業充分競爭中提高經濟運行效率。

（3）加強服務業領域的公平競爭審查。突出權威性和專業性，由市場監管機構制定公平競爭政策的審查標準和審查程序，處理好市場監管機構與政策制定機構之間的關系，調動兩個積極性形成競爭倡導的合力;重點強化要素獲取、準人許可、經營運行、政府采購和招投標等方面的公平競爭審查。

4.推進與服務業市場開放相適應的監管變革

（1）把反壟斷尤其是反行政壟斷作為監管變革的重大舉措。例如，做實“國務院反壟斷委員會”，將反壟斷局與價格監督檢查和反不正當競爭局作為其具體執法機構;對不同所有制企業實行統一的市場監管標準

（3）跨境資金流動自由便利的制度安排。資金自由進出是自由貿易港的基本要素，是實現投資貿易自由化便利化的重要條件。國際上成功的自由貿易港普遍實行“三大自由”，即跨境資金自由、貿易結算自由、投融資自由，等等。

（4）人員進出自由便利的制度安排。高度自由的人員出入境管理制度，是國際自由貿易港的通行做法。從實際看，聚集優質人才資源，是推進海南自由貿易港建設的關鍵因素。要以實行單向認可清單制度為重點構建更加開放的引才引智制度。例如，率先在旅游業、現代服務業與高新技術產業領域內對主要發達國家實行專業資格單向認可制度，最大限度便利高層次人才來海南就業創業;建立市場導向的人才引進和認定機制。

（5）運輸來往自由的制度安排。運輸往來自由是國際自由貿易港的成功經驗。海南自由貿易港以“中國洋浦港”為船籍港，積極開展船舶進口、登記、交易、經紀與管理、信息咨詢、技術鑒定、海事仲裁等業務，打造全球貿易樞紐、國際中轉物流的匯聚地，以成為全球供應鏈的關鍵節點，充分發揮對全球經濟、區域經濟的輻射帶動作用。

（6）數據安全有序流動限制。主要包括開放增值電信業務，逐步取消外資股比等限制;安全有序開放基礎電信業務;開展國際互聯網數據交互試點，加快建設國際互聯網專用數據通道，等等。

（7）“零關稅、低稅率、簡稅制”的特殊稅收制度安排。一是制定實施“一負三正”四張清單，明確零關稅產品的實施范圍;二是對注冊在海南自由貿易港并實質性運營的鼓勵類產業企業，減按15%征收企業所得稅;三是改革稅種制度，降低間接稅比例，逐步建立由企業所得稅、個人所得稅、銷售稅等7個稅收構成的海南自由貿易港稅制體系。

3.高水平開放下的制度集成創新

（1）高效率行政體制的制度集成創新。行政高效運轉是實現經濟高度開放的內在要求。從新加坡等國際成功自由貿易港的經驗看，建立與經濟高度開放相適應的“精簡扁平的政府機構+專業高效靈活的法定機構”是其一般特征。建設海南自由貿易港，要按照“經濟高度開放、行政高效運轉”的基本要求，加大政府機構和部門設置的制度集成創新力度，優化行政組織架構和職責體系，形成具有國際競爭力的特殊行政體制安排。為此，需要盡快推動海南“大部門制”改革。建議以公共服務與社會管理為重點，最大限度地整合分散在不同部門相近或相似的功能、職責，推進“大部門制”改革，打造精簡、扁平的政府機構與決策、執行職能相對分離的行政運作模式。

（2）相關立法的制度集成創新。高度法治既是國際自由貿易港的一般特征，也是打造國際化、法治化、便利化營商環境的基本要求。海南自由貿易港建設迫切需要組建一支專業、高效的立法團隊。建議《海南自由貿易港法》授權海南省人大組建專業、高效的海南自由貿易港立法機構。

（3）司法體制的制度集成創新。其中，完善海南自由貿易港仲裁體制機制至關重要。應借鑒中國香港、新加坡等自由貿易港經驗，建立與國際接軌的海南自由貿易港仲裁制度;參考聯合國國際貿易法委員會仲裁規則，建立完善的海南自由貿易港仲裁規則;按著因需設立的原則，在部分仲裁需求較大的市縣設立派出機構。

四、以高水平開放推動多邊、雙邊自由貿易進程

以服務貿易為重點，加快推進雙邊區域自由貿易進程，這不僅是我國對接國際服務貿易規則的重要方式，也是促進世界經濟包容性增長的重大舉措。

1.推動形成中日韓服務貿易發展新突破

（1）中日韓蘊藏著巨大的服務貿易發展潛力。目前，由于中國和日本、日本和韓國均沒有簽訂直接的雙邊貿易投資協定，缺乏貿易與投資自由化便利化的安排;中韓雖然達成了自貿協定，但主要集中在貨物貿易。2018年，中日、中韓雙邊服務貿易額占我國服務貿易總額的比重分別僅為4.7%和4.6%。在疫情沖擊背景下，以共同維護供應鏈安全穩定為目標，推動形成中日韓服務貿易優勢互補的分工合作新機制，其迫切性、現實性全面增強。

（2）在疫情沖擊背景下，深化中日韓服務貿易合作更具現實性。加快以服務貿易為重點建設中韓自貿區升級版，逐步推進雙邊服務標準的對接、服務市場的融合。率先在旅游、教育、文化娛樂、醫療健康、養老、數字經濟等領域開展中日服務貿易項下的自由貿易政策。

2.以服務貿易為重點推動中歐經貿合作進程

服務貿易仍是中歐經貿合作的最大潛力所在。自2010年以來，中國已經是歐盟服務出口增速最快的市場。目前，中歐服務貿易占中歐貿易總額的比重只有14%左右，遠低于全球平均水平。中歐貿易投資潛力的釋放越來越受限于雙方缺乏自由貿易的制度安排。立足實現中歐一體化大市場，盡快推動中歐投資協定談判轉向中歐自貿協定談判，對中國、對歐盟是現實的戰略選項。建議中歐努力在2020年完成投資協定談判，同時啟動中歐自貿區可行性聯合研究。

3.推動亞太經貿合作進程

盡快推動區域全面經濟伙伴關系（簡稱RCEP）協定簽署。已經結束談判的15個成員國人口、GDP、出口額、吸引的外商投資流量等都占全球總量的30%左右。盡快完成RCEP協定簽署，不僅會明顯提升區域內服務貿易自由化便利化水平，也將對全球自由貿易進程及多邊貿易體制產生重要影響。適應亞太區域大部分經濟體工業化進程的現實需求，要力求在服務貿易合作方面實現重要突破，并為未來升級相關服務貿易規則奠定重要基礎。進一步深化知識產權保護、電子商務等新興議題，提升貨物貿易中零關稅商品覆蓋率，以區域內規則對接為重點提升服務貿易自由化便利化水平。

五、以高水平開放促進雙循環新發展格局

以國內大循環為主體，國內國際雙循環是重大戰略，這是應對經濟全球化嚴峻挑戰的重大戰略選擇，也是應對疫情對經濟全球化嚴重沖擊的戰略選擇。

1.以國內大循環為主體的基礎和條件

我國正處于經濟轉型升級的關鍵時期，具有以國內大循環為主體的基礎和條件。

（1）產業結構升級。2019年服務業占比為53.9%，預計還有10個百分點左右的升級空間。其中生產性服務業升級空間更大。2019年，我國服務業增加值比上年增長6.9%，快于第二產業1.2個百分點;占國內生產總值的比重達到53.9%，比去年上升了0.6個百分點。估計到2025年，我國服務業占比將提高至59%～60%，形成服務業主導的產業結構。

（2）消費結構升級。2019年，我國城鄉居民服務型消費占比為45.9%。從國際經驗看，要達到60%～65%的水平，服務型消費占比才達到大體穩定。這意味著我國服務型消費還有15～20個百分點的升級空間。

（3）城鄉結構升級。2019年我國常住人口城鎮化率為60.6%，還有10個百分點左右的升級空間。但戶籍人口城鎮化率僅為44.38%，至少還有15～20個百分點的升級空間。

2.以高水平開放實現國內國際雙循環

國內經濟循環為主體，目的是充分釋放我國巨大的內需潛力，提升經濟自我循環能力。作為擁有近14億人口的大國，我國有著相當大的經濟轉型升級空間并蘊藏著巨大的內需潛力。在當前全球需求不足、經濟增長乏力的情況下，這一巨大的內需潛力，成為世界經濟的突出亮點。

實現國內國際雙循環的關鍵在于構建開放的雙循環發展格局。國家工業和信息化部對全國30多家大型企業130多種關鍵基礎材料的調研結果顯示，32%的關鍵材料在我國仍為空白，52%依賴進口，絕大多數計算機和服務器通用處理器95%的高端專用芯片，70%以上智能終端處理器以及絕大多數存儲芯片依賴進口;2019年，我國石油對外依存度達70.8%，鐵礦石對外依存度達到90%。以國內大循環為主體，不是“關起門來搞建設”，而是在提升經濟自我循環能力的同時，建設高水平開放型經濟新體制，實現國內國際經濟雙循環。

雙循環是應對復雜多變的國際經濟政治環境而實行的戰略轉型。這個戰略轉型與未來我國經濟轉型升級的趨勢相適應，是10～20年的長期戰略。

3.以高水平開放提升我國擴大內需的國際競爭力

14億人的內需潛力是以國內大循環為主體的獨特優勢。例如，我國服務型消費的快速增長及其帶來的新興消費市場的擴大，已成為全球市場關注的重點，也成為我國立足自身、把握趨勢、釋放內需、贏得主動的關鍵。無論外部環境如何變化，只要內需市場繼續保持快速增長態勢，繼續保持不斷升級態勢，就能夠形成強大的經濟吸引力，從而為化解各類國際經貿糾紛創造重要條件。

以高水平開放贏得國際合作和競爭新優勢。例如，機器人、新能源汽車、數字經濟以及一些高科技產業，盡管其某些核心技術不在中國，但最大的應用市場在中國。未來，在高水平開放中逐步提高我國產業基礎能力和產業鏈現代化水平，加快核心技術攻關，改變我國長期處于價值鏈中低端的格局，提升國民經濟自我循環能力。

以國內大循環為主體，重要的是深化市場化改革，充分激發市場活力。這就需要以制度型開放為重點深化市場化改革，推進規則、規制、管理、標準等與國際慣例銜接，建立并完善以公開、規范為主要標志的開放型經濟體系，加快形成市場決定資源配置的新格局。