基層應急治理效能提升的體系、模式和路徑

宋 瑩講師 史俊偉講師 鄭彬彬副教授

(1.山東工商學院 管理科學與工程學院，山東 煙臺 264005；2.山東應急管理學院，山東 煙臺 264005)

0 引言

基層治理作為國家治理現代化的底層微觀設計，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，也是人民安居樂業的基礎和保障。在全球疫情仍然存在很大不確定性、疫情防控成為常態化的大背景下，習近平總書記指出：“抗擊新冠肺炎疫情，是對國家治理體系和治理能力的一次大考，要加強社會治理。”十九屆五中全會進一步提出“社會治理特別是基層治理水平明顯提高，突發公共事件應急能力顯著增強”的“十四五”主要目標，這些更加凸顯出黨和國家對基層治理及應急管理成效的重視與關切。可見，隨著社會治理重心不斷向基層下沉，基層如何適應治理復雜多元的風險，尤其是后疫情背景下如何進一步完善基層應急治理體系，提升基層應急治理效能值得深入思考。

目前，關于基層應急治理的相關文獻少有報道，僅文獻[1]從賦權模式、內在機理與實現邏輯方面闡釋基層應急治理效能優化。多數文獻主要進行基層應急管理方面的研究，集中在理論研究和實例研究2個方面，理論研究側重于采用復合治理、彈性治理、韌性治理、整體性治理、災害風險管理理論等開展理論內涵、基層應急管理體系與模式優化研究。例如，張再生等闡釋基層應急管理的現實績效、制度困境及優化路徑；實例研究側重于新冠肺炎疫情應對、公共衛生應急治理、地方政府應急管理工作等，例如，盧文剛以廣東惠州市為例分析基層政府應急管理工作存在的問題與改革思路；程蕊以福建省部分鄉鎮為例探析鄉鎮政府應急準備現狀與優化路徑；趙忠根介紹基層應急管理站建設的“柯橋樣板”；董若愚等應用SWOT提出適合皖南地區相鄰鄉鎮應急管理新模式。文獻梳理可知，我國基層應急治理必須立足基本國情，國內相關學者的研究成果為本文有效開展提供一定指導，但目前相關研究仍然存在“分散化”“碎片化”問題，缺乏應急治理相關理論、構建模式與實現路徑的系統性、整體性探析。對此，本文從剖析“應急管理”到“應急治理”及“安全治理”轉變角度切入，以社會治理與應急管理等理論為基礎進一步研究基層應急治理相關問題，探索適應國家總體安全觀的基層應急治理頂層設計以及提升基層應急治理效能的模式構建與可行路徑。

1 應急理論的趨同：應急管理到應急治理范式轉變

在黨的十八屆三中全會上正式提出推進國家治理體系和治理能力現代化建設，我國開始以“治理”的理念指導現代化建設，“治理”與“管理”雖有一字之差，但可從三中全會提到的“實現政府治理與社會自我調節、居民自治良性互動”上解釋兩者的區別，治理強調的是多元主體管理，是更多民主的、參與式的、互動式的管理，而不是單一的政府管理。黨的十九屆四中、五中全會關于社會治理體系及治理能力現代化的論述，將應急管理提到國家安全戰略高度，對應急管理能力現代化提出更高要求，文獻[15-16]指出在國家總體安全觀指導下應急管理與安全治理的相關理論是趨同的，相關制度架構是可以整合的，這就使得我國面對復雜多變災害時，尤其是當前應急管理各部門存在權責不清、管理脫節等問題，亟需整合資源，創新社會治理理論，做好從“應急管理”到“應急治理”及“安全治理”的轉變，構建更為高效的應急治理體系和更為配合有序的應急治理協作共同體勢在必行。

基于此，基層應急管理作為一項系統性工作，除了以政府為主導組織外，更多強調的是多元支持主體參與治理，擴寬治理效能輻射半徑。本文借助“社會治理共同體”理念，提出構建基層應急治理協作共同體，其主要指在基層應急管理中，基于同地域性和共同利益的多元組織(應急治理主導組織和應急治理支持組織)在協作共治框架下組成的社會治理有機體，全過程參與基層應急治理。其中應急治理主導組織包含：基層政府、軍警及相關救援力量；應急治理支持組織包含：社會組織、公眾、企事業單位、院校與科研機構等。將基層涉及到的多元組織整合為應急治理協作共同體，不僅體現應急治理參與協作治理主體的多元化，也涵蓋主體治理手段和方式的多元化，這就能夠達到應急中“治理”與“管理”的有效整合，實現基層政府治理、社會調節和居民自治的良性互動。

2 基層應急治理效能的體系、模式和路徑優化分析

2.1 整合體系：基于“一案三制”應急管理體系頂層設計視角

目前我國主要實行以“一案三制”(應急預案、應急體制、應急機制和應急法制)為基本框架的應急管理體系，可以說從國家治理體系頂層設計的角度為基層應急管理工作提供了制度保障。“一案三制”應急管理體系建立以來取得了一定成效，但就現實而言，由于其自身結構的約束暴露出諸多問題，應急體系和機制還需進一步完善。2018年應急管理部成立之后，在一定程度上打破原有單純科層制結構，但基層處在國家行政體制的“神經末梢”，“自上而下”的體制改革在一定時期內決定了基層在應急管理工作中還將處于被動地位，基層政府應急管理組織結構與職責權限需進一步明晰。在現有“一案三制”應急管理體系頂層設計指導下，亟需解決基層應急管理束縛于體系框架之下產生的功能失效問題，最大程度發揮機構改革為基層應急管理工作帶來的機遇與挑戰，從優化“一案三制”應急管理結構方面著手，以整體性治理理論為指導，完善基層應急治理體系，提高基層應急治理效能，基層整合式應急治理體系，如圖1。

圖1 基層整合式應急治理體系Fig.1 Integrated emergency management system of grassroots

基層整合式應急治理體系是在“一案三制”框架基礎上，通過整合現有應急法律法規體系，建立地方應急法規實施細則，進一步規范應急工作流程及明確應急機構間協同責任機制，以強化應急法制建設推進應急體制、機制落實，整合基層應急職能機構，厘清應急專門機構與功能機構的權責關系；以整體性理論、協同理論為指導，建立跨層級縱向聯動和跨區域橫向聯動的應急聯動機制，建立基于“應急治理協作共同體”的應急協同機制。結合“屬地管理”原則，因地制宜開展應急預案編制，整合現有編制規范要求，通過組建專業化編制隊伍，強化應急預案編制的邏輯規范性，形成有針對性地基層應急預案編制框架，重點結合屬地特性進行風險源的辨識與分析，形成應急預案論證、評估、演練與培訓的動態調整機制。

2.2 構建模式：基于全過程管理的多元協同應急治理協作共同體

通過文獻梳理可知，相關學者指出國外在基層應急管理中多以社區治理、多元主體參與模式為主。針對目前我國基層應急管理存在的多元主體格局不確定、治理主體協同不順暢等現實困境，在基層整合式應急治理體系指導下，建構基層應急治理主體、治理客體、治理過程的應急治理模式框架，如圖2。治理主體包括政府、企業、公眾、救援力量、院校與科研機構，組合而成“應急治理協作共同體”，形成基層應急協同治理網絡“五角”關系，如圖3。這5大核心主體在基層應急協同治理網絡中分別發揮著主導組織者、提供服務者、支持配合者、最美逆行者和咨詢建議者的重要作用。治理客體包括自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件4種突發事件類別。治理過程涵蓋應急預防、應急準備、應急響應和應急恢復4個階段。通過引入“全周期管理”方法，發揮“應急治理協作共同體”集成效能最大化，建構從源頭到末梢的完整鏈條，實現基層應急治理全流程、全要素管控。

圖2 基層應急治理模式框架Fig.2 Framework of the grassroots emergency management model

圖3 基層應急治理協作共同體“五角”關系Fig.3 The "Five Corners" relationship of the grassroots emergencygovernance and collaboration community

2.3 提升路徑：以“制、智、質”推進基層應急治理實踐

基層應對新冠肺炎疫情大考時暴露出在治理制度體系、人才資源支撐以及數字化、智能化基礎設施不完善等問題，基于此，基層在完善應急治理實踐路徑時須立足制度建設、數字化技術與人才支撐3大提升路徑，堅持以“制”引領基層應急治理效能、以“智”提升基層應急治理水平、以“質”夯實基層應急治理力量，不斷構建基層應急治理新格局。

(1)以制為綱，建立健全黨建領治的應急治理責任體系。習近平總書記強調：“要把加強黨的基層建設、鞏固黨的執政基礎作為貫穿社會治理和基層建設的一條紅線”。以黨建領治，用黨的政治建設加強基層應急治理政治保障，用黨的思想建設更新基層應急治理理念，用黨的組織建設創新基層應急治理體制，用黨的作風建設引領基層應急治理新風尚，用黨的紀律建設強化基層應急治理出實效。基層黨組織在應急管理中發揮“橋角色”重要作用，健全完善市、區縣、街道(鄉鎮)、社區(村)4級聯動組織領導架構，逐級明確領導責任清單，激活“黨建+應急與安全”模式，將黨建責任制與安全生產責任制相結合，組織生活制度與生產安全制度相結合，以先進的基層黨組織制度建設，引領基層應急治理效能提升。

(2)以智為具，構建數字化的應急治理“全科網格”平臺。在新型冠狀肺炎疫情防控中，“大數據+網格化”的應對措施取得顯著成效，尤其是對于基層疫情防控力量薄弱地區，建立數字化的應急治理系統成為破題關鍵。在基層黨組織4級聯動組織架構下，整合黨建、綜治、城管、公共服務等部門，以社區(村)級網格為建設支點，向上拓展至街道(鄉鎮)、區縣、市層級形成基層治理網格。以基層治理網格為基礎，借助手機APP信息化技術，網格員將常態與非常態下的數據采集信息及時上傳，實現4級業務應用全貫通，打造數字化的基層應急治理“全科網格”平臺。平臺包含黨建模塊、政務辦理模塊、網格化管理模塊、預警監測模塊、便民服務模塊等功能，充分融合治理網格和智能化技術感知基層社會治理實時態勢，增強基層應急治理和服務群眾效能，構建“全科網格”基層應急治理格局，以智能化的信息技術，不斷提升基層應急治理水平。

(3)以質為準，夯實專業化的基層應急治理人才支撐基礎。我國目前基層存在應急教育與應急響應能力薄弱，基層干部應急指揮力和決策力欠佳等問題，尤其是專業化的應急信息人才更是匱乏，亟需加大基層應急治理人才培養力度，有效對接數字化應急治理“全科網格”平臺。依托基層應急協同治理網絡中的科研院所與高校機構主體，建立“線上線下四位一體”的應急人才培養模式。“四位一體”指學歷教育、繼續教育、職業培訓、應急演練這4種人才培養方式，“線上線下”是實現上述4種人才培養方式的具體手段。人才培養模式中各個要素相輔相成，既能對在讀大學生實施規范的專業教育，培養其成為應急領域的專門人才，又能對在職者進行繼續教育和職業培訓，增強其業務素質，還能為全體社會公眾提供應急演練，提高其自救互救能力，例如對政府部門各級領導干部、信息化專職人員、網格員等進行有針對性的、經常性的業務培訓，提高應急管理知識和提升應急治理技能。同時加大應急人才引進政策力度，鼓勵專業化應急管理人才積極投身基層，以專業化的應急人才質量，不斷夯實基層應急治理能力基礎。

3 結論

隨著應急管理重心不斷向基層延伸，發揮好基層政府、企業、公眾、救援力量、院校與科研機構的協同作用至關重要。按照“應急治理理論分析→整合應急治理體系→構建應急治理模式→提升應急治理路徑”的總體研究思路，做好“應急管理”到“應急治理”范式轉變是基層應急治理工作的前提和基礎，并從“一案三制”應急管理體系頂層設計視角進一步完善基層應急治理體系，基于全過程管理建立多元協同應急治理協作共同體的基層應急治理模式，并提出優化基層應急治理效能的實踐路徑，可為提升基層應急治理能力現代化建設提供一定的建議和指導。