安全生產雙重預防體系建設研究

周 宜工程師 崔佳慧

(1.山東佳保安全技術服務有限公司，山東 煙臺 264000；2.青島市即墨區應急管理局，山東 青島 266000)

0 引言

據統計，在2015年，我國大部分地區和重點行業的安全狀況基本穩定，整體呈下降趨勢，但重特大事故頻發，累計發生38起，造成768人死亡和失蹤，平均每起重特大事故造成的死亡和失蹤人數都遠超前幾年。在此背景下，政府和相關專業機構都在努力探索2個問題：企業應該采取怎樣的安全管理模式，可有效落實安全生產主體責任，實現業務可持續性發展？政府應該采取怎樣的安全監管手段，可有效提升企業自主安全管理意識和水平，筑牢區域總體風險防御防線？

2016年1月6日，習近平總書記在中共中央政治局常委會會議上就安全生產工作提出必須堅決遏制重特大事故頻發勢頭，對易發重特大事故的行業采取風險分級管控、隱患排查治理雙重預防工作機制，推動安全生產關口前移，最大限度減少人員傷亡和財產損失。在此基礎上，國務院安委會于2016年4月28日、10月9日陸續出臺《標本兼治遏制重特大事故工作指南》和《實施遏制重特大事故工作指南構建雙重預防機制的意見》。這2份文件明確提出構建安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防性工作機制，為上述2個問題提供答案。

為認真落實黨中央、國務院關于建立風險管控和隱患排查治理雙重預防機制的重大決策部署，2016年3月18日山東省人民政府辦公廳率先下發《關于建立完善風險管控和隱患排查治理雙重預防機制的通知》(魯政辦字〔2016〕36號)，要求從政府和企業2個層面開展安全生產雙重預防體系建設工作。4年來，山東省相繼出臺通則、細則、指南等近100項地方標準，采取各種強有力措施推動企業雙重預防體系的建設，至今山東省規模以上企業已初步建成雙重預防體系。但是，由于細則、指南等標準本身的不足、政府運動式的監管模式、企業被動的執行方式等多方面的綜合原因，造成雙重預防體系的建設現狀與理想狀態存在較大偏差，使其不能夠在企業“落地”、無法有效融入企業已有的安全管理體系。因此，本文在相關政策、指南標準和山東省建設實踐基礎上，對雙重預防體系的內涵及意義進行分析，特別是對雙重預防體系建設現存問題進行根源分析，進而提出相應的改進對策，以期為企業的雙重預防體系“落地”、政府的監管模式完善提供新思路。

1 必要性與意義

企業為什么要建設雙重預防體系？為什么說雙重預防體系是建立安全預防機制的重要措施？

1.1 合規性

從習近平總書記在政治局常委會上的指示，到國務院安委會印發的指導意見，到《企業安全生產標準化基本規范》將安全風險管控和隱患排查治理納入8大要素，到各省市陸續出臺相應的管理辦法、標準等跡象表明，建設并落實雙重預防體系將成為企業安全生產合規性條件之一。

1.2 提升內部管理

目前，在安全管理方面，絕大部分生產企業普遍存在安全部門和生產部門分工不明確、生產部門主動參與度不高的問題。具體體現在：生產部門認為安全就是安全部門的事情，一些安全方面工作均是被動等待安全部門安排，缺乏主動性。如車間主任作為屬地第一安全負責人，多數不清楚在安全上究竟負責什么。有的會說，負責培訓、檢查、演練等，但又并不了解做培訓、檢查和演練的深層次原因，也不清楚如何系統規劃與本車間生產實際相符的培訓內容、檢查重點和演練類型。針對這些問題，雙重預防體系提供了良好的解決方案。圖1為雙重預防體系建設流程。

圖1 雙重預防體系建設流程Fig.1 Construction process of a dual prevention system

通過開展雙重預防體系建設，辨識出重大風險、較大風險、一般風險和低風險。結合管控原則和組織機構，將各級風險點分配給公司級、部門級、車間級和班組級。以車間主任為例，車間主任負責管控一般風險以上的風險點，這明確車間主任的安全工作內容，然后依據風險點設計培訓教材、檢查表等，按照計劃有條不紊的執行。因此，雙重預防體系為各車間主任提供思路和方法，明確安全管理工作內容，有利于提升各車間自主安全管理意識，有利于落實屬地管理和網格管理要求。以此類推，各部門、各班組均可實現此效果。綜上，雙重預防體系的建設和落實可有效解釋安全工作是全員的事，不僅是安全部門的事。全員有責，全員管控，全員排查，從而實現安全管理橫向到邊、縱向到底的工作格局，極大促進企業安全管理水平的提升。

1.3 事故預防

圖2是海因里希事故金字塔。從事故發生的規律來看，1起死亡事故的背后隱藏著29起輕傷事故，以此類推，3 000起險肇事故背后隱藏著30 000次不安全行為和不安全狀態。

圖2 事故金字塔法則Fig.2 Pyramid law of accident

反之，從事故預防的角度來看，要想預防死亡事故，必須關注和預防輕傷事故，要想預防輕傷事故，必須預防無傷害事故，要想預防無傷害事故，必須預防險肇事故，要想預防險肇事故，必須從糾正現場不安全行為和不安全狀態做起。預防死亡事故發生的抓手是排查和糾正現場的不安全行為和不安全狀態，即隱患排查治理，而隱患排查治理是雙重預防體系的重要內容之一。所以，在一定程度上，雙重預防體系的建設和有效落實有利于預防傷亡事故。

2 存在問題

筆者在山東省雙重預防體系的推行實踐基礎上，發現雙重預防體系在建設和執行方面主要存在以下幾個問題。

2.1 管理方面

(1)細則、指南等標準的部分內容不全。查閱山東省發布的化工、工貿實施細則和部分行業的建設指南，結合企業的建設實際，發現存在以下不足：①細則中僅規定按照風險點等級確定分級管控的原則，缺乏按措施類型分配分級排查任務的考量，一是造成轉化各層級隱患排查表的標準不統一；二是造成基層員工排查低風險點時，還需排查管理措施。②細則中設計的隱患治理臺帳過于復雜。③指南中將作業活動和設備設施確定為風險點，缺乏區域或者場所的概念，導致無法準確繪制風險四色圖。④指南無法有效覆蓋不同類型的企業。

(2)政府部門監管不到位。部分監管部門沒有積極、持續地引導和督促企業建設雙重預防體系，“松一陣緊一陣”的運動式監管，由于不理解風險動態化管理的規律，將其片面當做一項政治任務，追求速度和數量，急功近利，寄希望一蹴而就實現本地區所有企業的建設達標，導致大部分企業的雙重預防體系的建設“有形無神”，無法起到事故預防的作用。

(3)企業重視程度不足，形式主義嚴重。目前，雙重預防體系建設工作由政府主導推進，大部分企業尤其是一般工貿企業多采取“你進我進，你退我退”的被動應付模式，未意識到雙重預防體系建設的深層意義，缺乏主動參與意識，重視程度不足。主要體現在：認為過去不開展雙重預防體系也未發生事故，內心排斥；有的主要負責人未參與雙重預防體系建設，甚至不了解什么是雙重預防體系；安全工作是安全部門的事情，由安全員獨立開展，未做到全員全過程參與；未按分層次和分階段的要求認真落實培訓，傳達溝通失效；重建設輕落實，未按要求開展日常分級排查，甚至弄虛作假；將雙體系建設工作全部外包，過程不參與，成果不把關，導致資料和現場脫節。

2.2 技術方面

(1)技能不足，缺乏風險思維。雙重預防體系建設存在一定技術難度，這就要求企業必須匹配相應的技能標準。但筆者通過走訪多家企業來看，人員技能不足、缺乏風險意識等在建設和執行層面嚴重限制雙重預防體系的轉化和落地。具體體現在：雙重預防體系涉及術語較多，部分安全管理人員未理解其概念及邏輯關系；安全管理人員缺乏培訓技巧、組織能力，無法有效協調生產系統自主開展雙重預防體系建設；分析深度不足，員工缺乏風險意識，危險源辨識不規范、不全面等；風險取值過于依賴參與人的經驗，缺乏專業技術人員參與，導致取值普遍偏低。

(2)未動態管理雙重預防體系。目前，山東省規模以上企業已完成雙重預防體系達標驗收，絕大部分企業把達標當作終點，通過驗收后存檔將之束之高閣，忽視風險動態化原理，未實現雙重預防體系動態化管理。具體體現在：除了部分企業在2019年因安全標準化換證審核時開展了雙重預防體系評審外，絕大部分企業未開展年度審核評估，而且當生產系統發生變化時，未及時進行變更評估和修訂。久而久之，雙重預防體系將越來越表面化、邊緣化。

(3)缺乏標準間的融合，“多層皮”運行。在開展雙重預防體系建設之前，很多企業在運行職業健康安全管理體系和安全標準化體系，甚至管理基礎較好的化工企業還在運行工藝安全管理體系。但推行雙重預防體系之后，各企業普遍存在各類體系不能正確融合和對接的困擾，造成安全管理的“多層皮”。具體體現在同一個管理要點在多個體系或標準都有規定，制度多套，檢查表多套，員工為滿足多個標準的要求，往往需要做多項重復性工作。

(4)隱患排查未關聯風險分級。目前不少企業所用的隱患排查表是安全標準化的通用檢查表(如某機加工企業與某電子制造企業使用的檢查表一樣)，未有效利用風險分級結果定制設計隱患排查表，從而導致風險分級管控體系和隱患排查治理體系脫節運行。

3 對策及建議

3.1 政府層面

(1)修訂、健全完善標準規范。按照“管用、實用、企業愿意用”的原則，修訂完善雙重預防體系地方標準尤其是《實施指南》，注重實用性、可操作性，便于企業理解應用、操作運行。對小微企業，加快完成化工、工貿等細分行業門類小微企業《實施指南》標準制定發布工作。

(2)加強開展雙重預防體系培訓。對雙重預防體系建設規范要求等進行系統解讀，編制簡明易懂、指導實踐的教程材料；加強對各級監管部門人員雙重預防體系專題培訓，提升監管執法人員專業能力；將雙重預防體系知識納入主要負責人、安全生產管理人員培訓和能力考核；加強企業專題培訓和輔導，為各企業至少培育一名“明白人”。

(3)分行業培育標桿企業，沉淀經驗。細分行業，在每個行業中至少選擇和培育1個雙重預防體系建設、運行突出的企業，確定為標桿企業。總結、固化其在建設和運行上的經驗辦法，以點帶面，組織同行業的其他企業進行觀摩和學習，實現資源共享，共同進步。

(4)加強雙重預防體系的監督檢查。將雙重預防體系的執法檢查納入年度工作計劃，按計劃有序推進雙重預防體系的執法檢查，摒棄“松一陣緊一陣”的運動式執法方式。執法檢查時，要加強對企業主要負責人的考核和督促，以提升企業自主建設、落實和改進雙重預防體系的意識。

(5)規范和引導中介市場，建立黑名單制度。規范和引導一批管理規范、服務優質、管理和技術水平較高的技術服務機構，為本區域企業提供安全管理服務。將技術水平不足、職業操守不強、行業責任心不強的企業和個人納入“黑名單”，并及時向社會通報。

3.2 企業層面

(1)強化領導作用，重視體系建設。企業主要負責人是雙重預防體系建設和運行的第一責任人，應親自掛帥，參與、組織和協調全員培訓、全員辨識、全員排查等工作，逐步提升體系建設和運行質量。

(2)強化培訓，以“明白人”帶動建設和提升。選擇1-2名員工，作為“明白人”的培養對象，提供參與各類培訓的機會，使其達到“明白人”的水平。各企業“明白人”應分層次、分階段開展內部培訓，全面提升全體員工對建設雙重預防體系的意義、基礎概念及邏輯關系(如圖3)等方面的認識。在此基礎上，使領導支持、明白人引導和全員參與形成聯動“合力”，推進雙重預防體系的落地生根。

圖3 雙重預防體系相關概念邏輯關系Fig.3 The logical relationship related to the concept of dual prevention system

(3)融合相關標準體系。雙重預防體系不是另起爐灶或另搞一套，雙重預防體系是安全生產標準化中“安全風險管控及隱患排查治理”核心要素和職業健康管理體系中“風險管理”實施方法具體化，給出危險源辨識、風險評價的具體方法，對風險控制措施的要求更加全面、明確，為隱患排查內容、標準的制定提供新思路。所以，各企業應將雙重預防體系的理念和方法在機構建設、職責與權限、制度文件、臺帳記錄等方面有機融入職業健康管理體系和安全標準化中，確保多個體系同步建設、互促共進和有效運行。

(4)動態化管理，持續改進體系質量。有效利用風險分級結果設計各層級的隱患排查表，并應用到每一次隱患排查工作中，及時整改隱患；將雙重預防體系建設和提升工作納入日常安全工作計劃，持續推動雙重預防體系的運行；每年或出現生產變更時，應及時組織評審和修訂，形成動態化的風險管理模式。

3.3 中介機構層面

對于安全技術服務機構，在輔導企業開展雙重預防體系建設時，應將為企業培養“明白人”納入項目目標之一，確保輔導結束后，企業可以在“明白人”的引導下自主運行雙重預防體系。

對于保險機構，應結合當地政府的要求，有效落實“安責險+雙重預防體系”的運作模式，委托符合要求的技術服務機構，對參保企業提供雙重預防體系專業服務，幫助參保企業提升安全風險防控能力。

4 結論

在通則、細則、指南等基礎上，結合山東省雙重預防體系的建設實踐，對雙重預防體系的理論方法和現場應用進行探索和研究，得出以下結論：

(1)較傳統的安全管理模式，雙重預防體系具有基于風險思維的重要特征，是更符合現代安全管理理念的良好實踐。

(2)構建雙重預防體系對企業在滿足合規性、完善管理和預防事故方面具有重大意義。

(3)目前，雙重預防體系在建設和執行方面存在標準規范不全、重視程度不高、多體系不融合、人員技能不足等管理和技術方面的問題。

(4)從政府、企業和中介機構3個層面提出改進對策，有利于雙重預防體系“落地生根”。

雙重預防體系是基于現場經驗和管理實踐而創造性提出的具有中國特色的事故預防體系，構建雙重預防體系是提升全員風險意識、遏制重特大事故發生的重要舉措。只要認真解決體系建設過程思想認識和實踐中出現的種種問題，切實把雙重預防體系工作融入到日常生產經營管理工作中，未來定能提升企業乃至社會的總體風險防御水平。